Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 1847/2021 de 11 de junio del 2024

PRIMERO. Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación de la resolución de la Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública por delegación del Ministro de Justicia de fecha 1 de junio de 2020 Resolución del Ministro de Justicia de fecha 1 de Junio de 2020, dictada en el Expdte. NUM000) por la que se acordó denegar el reconocimiento de la nacionalidad española solicitada por el recurrente.

En la resolución recurrida se expresan como motivos de denegación:

" Que no ha justificado buena conducta cívica que el artículo 22.4 del Código Civil exige, ya que según consta de la documentación que obra el expediente se sigue en este momento contra el solicitante Diligencias Previas 392/2018. en el Juzgado delo Penal 13 de Barcelona. por un delito de estafa y falsificación, por lo que se ignora como finalizará la citada causa penal, siendo ello relevante para la apreciación de si concurre o no el requisito de buena conducta cívica. Al margen de la valoración penal de los hechos que se reflejen en la ulterior resolución judicial, la Administración no puede dejar de considerar a efectos de evaluación de la conducta cívica de que se trata de un hecho que revela una mala conducta cívica coetánea a la tramitación de su solicitud de nacionalidad. La valoración de la conducta exige la observación del comportamiento del solicitante durante los años previos a la solicitud, pero también de los actos contemporáneos a la misma ( Sentencia de la Audiencia Nacional 17 de febrero de 2004 , confirmada en casación por el Tribunal Supremo en sentencia de 7 de julio de 2008 y 12 de junio de 2008 y 5 de marzo de 2009 de la Audiencia Nacional).Por su parte el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 27-10-2010 señala que las detenciones y causas abiertas contra el recurrente ante la Jurisdicción Penal son incompatibles con la buena conducta cívica lo que no resulta conciliable con el requisito establecido en el artículo 22.4 del Código Civil , de haber justificado buena conducta cívica. Tampoco del resto de la documentación que obra en el presente expediente administrativo se deducen elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión.

Que no ha justificado suficiente grado de integración en la sociedad española, requisito contemplado en el artículo 22.4 del Código Civil , ya que durante la entrevista mantenida con el Juez encargado del Registro Civil de Barcelona, recogida en acta judicial de fecha 13/03/2015, se comprobó que no pudo contestar a la mayoría de las preguntas que se le formularon y que hablaba y entendía el castellano con dificultad, por lo que tanto el Juez como el Fiscal informaron negativamente la solicitud.

El conocimiento del idioma para entender y hacerse entender en el país del que se pretende adquirir la nacionalidad, es un elemento revelador y significativo al ser el vehículo de comunicación entre las personas, además de una obligación recogida en el artículo 3.1 de la Constitución . El Tribunal Supremo, en reiteradas sentencias, entre otras la de 23/09/2009 , señala que el desconocimiento del idioma castellano se traduce en una evidente falta de integración, lo que conlleva la imposibilidad de tener una relación mínima con los miembros de la sociedad con la que se convive. Todo ello, unido a las ya citadas apreciaciones del Juez Encargado, avaladas por su carácter directo e inmediato, conduce a considerar incumplido el requisito de integración exigido legalmente".

La fundamentación básica de la parte actora era que cumplía todos los requisitos para el otorgamiento de la nacionalidad teniendo en cuenta que ya con anterioridad al dictado de la resolución recayó auto de sobreseimiento respecto a los hechos penales en que se encontró implicado, expresando concretamente:

"Que al respecto debemos de manifestar que la resolución que se recurre es de fecha 1 de Junio de 2020 y el Auto de Sobreseimiento respecto del recurrente, es de fecha 16-07-2018, casi dos años antes de la resolución denegatoria, Auto que es corroborado con el Informe Policial de fecha 14-05-2019 (Folio 22 del Expdte. Adtvo.), motivo por el cual el fundamento de la denegación queda totalmente desvirtuado, más y sobre todo si se tiene en consideración de que tanto el Informe de la Dirección General de la Policía, así como del Registro Central de Penados certifican de que mi representado carece de antecedentes que puedan reflejar falta de integración y mala conducta cívica, tal como se ha manifestado y consta acreditado en el expediente administrativo e ahí que no le constarán antecedentes penales ni policiales como igualmente consta acreditado en el expediente administrativo y como bien informaran en su momento la Dirección General de la Policía (Folio 22) y el Registro Central de Penados (Folio 21), a los que igualmente y reiteradamente nos hemos referido".

SEGUNDO. Una vez fijadas las precedentes premisas que enmarcan las cuestiones que se dilucidan en el presente procedimiento hemos de aludir a la normativa en que se regula la concesión de nacionalidad y la interpretación jurisprudencial de la misma.

Se ha de partir de la consideración de que los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999 , citando otras muchas como las de 22-6-82 , 13-7-84 , 9-12-86 , 24-4 , 18-5 , 10-7 y 8-11 de 1993 , 19-12-95 , 2-1-96 , 14-4 , 12-5 - y 21-12- de 1998 y 24-4-99 , que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En relación a la falta de buena conducta cívica como razón que justifica la denegación de la nacionalidad española por residencia, el Tribunal Supremo recuerda la Doctrina jurisprudencial, que ha sido resumida en la sentencia de 23 de marzo de 2009, RC 3002/26 , donde se expresa, primero, que " la cancelación de antecedentes penales no es suficiente para dar por acreditado ese requisito de la buena conducta cívica "; y segundo, que la buena conducta cívica constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España, no pudiendo identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

En definitiva, el civismo no consiste sólo en no delinquir, sino en respetar unas pautas mínimas de respeto y solidaridad con respecto al resto de la sociedad ( STS de 18 de junio de 2009, RC 2915/2005). De aquí que la Administración deba tener en cuenta todas las circunstancias que concurran en cada caso, haciendo una razonable valoración de conjunto de las mismas.

Al elemento de la buena conducta cívica debe unirse el de la suficiente integración en la sociedad española; el grado de integración es un concepto jurídico indeterminado, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa. Y ello implica la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, que en gran parte tienen su reflejo constitucional, su grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como su arraigo familiar, todo lo cual ha de justificarse por el interesado, o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente administrativo.

TERCERO. En el presente caso, ha de entenderse que una vez que el procedimiento se ha de entender ha adaptado a la nueva realidad creada con la resolución expresa, conforme a esta resolución cuyo contenido ha sido transcrito el recurrente carece del requisito de la existencia de buena conducta cívica, debiendo reiterarse lo expresado en la resolución recurrida sobre implicación en causa penal, aún luego sobreseída.

Abundando en los razonamientos precedentes se ha decir que el procedimiento para el otorgamiento de nacionalidad está diseñado en el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, aprobado por el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, aplicable al supuesto de autos por razones temporales, pues la solicitud se efectuó cuando ya había entrado en vigor, que ha sido desarrollado por la Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia. De dicho Reglamento se desprende ( artículo 8), que la carga de la prueba de los requisitos exigidos para la obtención de la nacionalidad española corresponde al solicitante, al expresar: "Sin perjuicio de que corresponda al interesado la carga de la prueba de los requisitos para adquirir la nacionalidad". En ello que insiste la Orden citada al señalar que "corresponde al interesado probar el cumplimiento de los requisitos de residencia, buena conducta e integración en la sociedad española, en los términos establecidos en el Código Civil y en citado Reglamento", enunciándose unas actuaciones de instrucción del expediente "con el objeto de verificar dicho cumplimiento", entre las que figura la consulta de los antecedentes penales del Registro Central de Penados.

Como se expresaba en la sentencia de 2 de diciembre de 2020, Sección Tercera de esta Sala, recurso 987/209, "toda vez que la carga de probar los requisitos necesarios para la obtención de la nacionalidad corresponden al actor, lo que no acontece en el presente caso, tal carencia de los requisitos necesarios conforme al artículo 24.2 C.C., determina que el acto presunto o la desestimación por silencio administrativo " tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente" ( art. 24.2 Ley 39/2015, de 1 de octubre). El acto desestimatorio mediante silencio permite al interesado acceder al recurso contencioso- administrativo, y efectuar un control de la legalidad de la actuación de la Administración ( art. 25 de la Ley de la Jurisdicción), pero ello, no le exime de alegar y justificar cumplidamente que cuenta con todos los requisitos legales que son precisos para poder adquirir la nacionalidad por residencia. Téngase en cuenta, que el silencio no puede llevar a adquirir facultades o derechos de forma contraria al ordenamiento jurídico, como se desprende del art. 47.1 f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en tanto dispone que son nulos de pleno derecho: " Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición".

CUARTO. Y en el presente caso aun cuando al momento de la solicitud no existían actuaciones penales, al dictado de la resolución se contempla en la misma la existencia de Diligencias Previas 392/2018 en el Juzgado delo Penal 13 de Barcelona por un delito de estafa y falsificación. Ello impide entender que el recurrente ostente el requisito de existencia de buena conducta social y cívica que transciende a la carencia de antecedentes penales.

Es cierto, que en otras resoluciones de esta Sala se expresa que ha de estarse a las condiciones del recurrente al momento de la solicitud de la nacionalidad, mas tampoco puede entenderse que esta situación pueda en todo caso congelarse a tal momento, en atención al hecho de que debe acreditarse una conducta que permita deducir existencia de mala conducta cívica, circunstancia que es en sí misma evolutiva, y en este caso dicha conducta, en una visión conjunta de todas las actuaciones existentes, ha de valorarse en cuanto que se han proseguido actuaciones penales contra el actor, como se contempla en la resolución recurrida, que alude, como se ha expresado, a la existencia de Diligencias Previas 392/2018. en el Juzgado delo Penal 13 de Barcelona por un delito de estafa y falsificación. El auto de sobreseimiento a que se alude en la demanda de 16 de julio de 2018, alude a las diligencias previas 2258/2014-3, por lo que se ha de tratar de unos hechos distintos a los contemplados en la resolución recurrida, lo que antes de acreditar una buena conducta, más bien redunda en lo contario, en cuanto que en esta auto se hace referencia al delito de fraude de ayudas o subvenciones públicas, frente a estafa o falsificación a que se refieren aquellas diligencias.

QUINTO. Desde la perspectiva de la integración en la sociedad española, obra en el expediente el informe del Juez Encargado del Registro Civil de Barcelona de 16 de marzo de 2015 en el que se expresa:

"En el transcurso de la entrevista le han sido formuladas diversas preguntas sobre su situación personal y adaptación a la cultura y estilo de vida español, constatándose que su grado de conocimiento de la lengua es mínimo, sin perjuicio de que posee por el momento unos conocimientos generales insuficientes sobre las instituciones, derecho constitucional, política, geografía, gramática, y cultura general de este país, desconociendo la mayoría de las respuestas a las preguntas realizadas, sin que exista otra documentación que justifique la adaptación a la cultura y estilo de vida español y social en la comunidad en que habita, si bien consta informe de vida laboral de algo más de cuatro años y medio, encontrándose en situación de desempleo a fecha 7-32013

Por todo ello, y de la comparecencia practicada debe informarse que en cuanto al grado de integración del solicitante no se cumplen los requisitos del artículo 22.4 del Código Civil y último apartado del artículo 221 en relación con el artículo 220.5 del Reglamento del Registro Civil ".

Por lo tanto, como se ha recogido en la resolución recurrida, dicho requisito de integración en la sociedad española, en los términos que anteriormente se han expresado en su configuración legal y jurisprudencial, debe considerarse que no se encuentra acreditado que concurra en el presente caso.

Por todo ello, a tenor de los razonamientos precedentes la demanda ha de ser íntegramente desestimada.

SEXTO. En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho". Y en el presente caso, desestimado el recurso, procede su imposición a la parte actora.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010 , en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 1.000 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,