Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU, quien expresa el parecer de la Sala.
PRIMERO.- Se debate en este proceso la conformidad a Derecho de la Orden TED/456/2020, de 27 de mayo, por la que se aprueban cuotas extraordinarias a abonar a la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos como consecuencia de los efectos de la crisis ocasionada por el COVID-19. (BOE nº 152 de 29/05/2020).
SEGUNDO.- La Orden impugnada se dictó en aplicación de las previsiones contenidas en el art. 25.3 del Real Decreto 1716/2004, de 23 de julio, por el que se regula la obligación de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad, la diversificación de abastecimiento de gas natural y la corporación de reservas estratégicas de productos petrolíferos (en adelante, el Real Decreto 1716/2004, de 23 de julio). Dicho precepto dispone:
Ar tículo 25. Contribución de los sujetos obligados.
1. Las existencias estratégicas y, en el caso de los gases licuados del petróleo, las existencias mínimas de seguridad, configuradas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 14, serán financiadas por los sujetos obligados definidos en el artículo 7 y 8, mediante el pago de una cuota unitaria, en términos de euros por tonelada métrica o metro cúbico vendido o consumido por día, a abonar de forma proporcional a los días de existencias que la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos mantenga a cada sujeto obligado, que será distinta para cada grupo de productos. Dicha cuota se determinará en función de todos los costes previstos por la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos para la constitución, almacenamiento y conservación de las existencias estratégicas de cada grupo de productos, la dotación a la reserva financiera a que hace referencia el artículo 52.3, cuarto párrafo, de la Ley 34/1998, de 7 de octubre , así como del coste de las demás actividades de la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos relacionadas con los productos petrolíferos.
2. Para la financiación de los gastos de la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos en actividades relativas a los gases licuados del petróleo y al gas natural, incluida la dotación a la reserva a la que se hace referencia en el apartado anterior, se establecerá una cuota anual que satisfarán los sujetos obligados definidos en el artículo 8 y en el artículo 15, en función de su cuota de mercado, medida en volumen de ventas o consumos sobre el total del mercado.
3. Excepcionalmente, cuando el correcto cumplimiento de los fines de la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos así lo aconseje y al objeto de garantizar, en todo momento, su solvencia financiera, se podrán establecer cuotas de carácter extraordinario.
Según la exposición de motivos de la Orden impugnada el establecimiento de una cuota extraordinaria se sustenta en que "la reducción sin precedentes de la demanda de productos petrolíferos, gases licuados del petróleo y gas natural, como consecuencia de los efectos sobre la movilidad y la actividad económica derivados de la aprobación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, así como la normativa posterior a éste aprobada en el marco de la lucha contra la pandemia, ha implicado una desviación sobre los ingresos estimados en su momento para la determinación de las cuotas establecidas por la Orden TEC/1262/2019, de 26 de diciembre, quedando así comprometida la solvencia financiera de CORES para el año 2020".
TERCERO.- En la demanda se aduce:
A) Vulneración del principio de irretroactividad por cuanto, según se aduce en la demanda, la promulgación de la Orden impugnada produce efectos sobre situaciones producidas con anterioridad a su entrada en vigor, especialmente en el mes de mayo de 2022.
b) Vulneración del principio de seguridad jurídica y del principio de confianza legítima en consonancia con el principio de capacidad económica e igualdad tributaria porque al establecer la cuota extraordinaria no se tuvo en cuenta la también maltrecha situación económica de las empresas.
c) Falta de proporcionalidad en la cuantificación de las cuotas extraordinarias, hasta el punto de resultar confiscatorias.
CUARTO.- Aun cuando la demanda se estructura en los tres motivos reseñados, no cabe desconocer la relación existente entre ellos, puesta de manifiesto también por las mutuas referencias que en su desarrollo se contienen.
Pues bien, la totalidad de estas cuestiones han sido abordadas por la Sala en la SAN de 15 de marzo de 2024 (rec. 771/2020) cuya argumentación, mutatis mutandis, es también aquí aplicable, razón por la cual la reproducimos en aplicación del principio de unidad de doctrina:
An alizaremos ahora las cuestiones de fondo.
1. - Falta de justificación de la elección de la vía más gravosa ante el desajuste financiero de CORES.
Co mo ambas partes señalan en sus escritos, el régimen financiero de CORES prevé dos mecanismos de actuación para casos de insuficiencia financiera:
a. - La posibilidad de modificación de las cuotas anuales ordinarias en un máximo del 5%.
b. - De manera subsidiaria, dada su excepcionalidad manifiesta, en caso de que la anterior operatoria resultare insuficiente, la posibilidad de establecer cuotas extraordinarias, debidamente justificadas, con el objeto único de salvar la solvencia financiera de la entidad. ( artículos 25 , 26 y 27 del RD 1716/2004 .
Si n embargo, la Orden impugnada en su exposición de motivos razona los motivos por los que se establece la cuota extraordinaria:
"D e acuerdo con lo establecido por el artículo 26.1 del Real Decreto 1716/2004, de 23 de julio , el régimen de cuotas correspondiente al ejercicio 2020 fue aprobado mediante la Orden TEC/1262/2019, de 26 de diciembre (en adelante, las cuotas ordinarias). Previamente a su aprobación, CORES elaboró y remitió a este Ministerio un presupuesto con una estimación de unidades de venta o consumo para este año que se consideraban, en condiciones normales, como las necesarias para el mantenimiento de una correcta y suficiente financiación de CORES.
Si n embargo, la reducción sin precedentes de la demanda de productos petrolíferos, gases licuados del petróleo y gas natural, como consecuencia de los efectos sobre la movilidad y la actividad económica derivados de la aprobación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, así como la normativa posterior a éste aprobada en el marco de la lucha contra la pandemia, ha implicado una desviación sobre los ingresos estimados en su momento para la determinación de las cuotas establecidas por la Orden TEC/1262/2019, de 26 de diciembre, quedando así comprometida la solvencia financiera de CORES para el año 2020.
En concreto, el volumen de ventas ha descendido, desde que se declaró la pandemia hasta el momento actual, un 58,0% en el grupo de gasolinas auto y aviación, un 38,7% en el grupo de gasóleos de automoción, otros gasóleos, querosenos de aviación y otros querosenos y un 11,5% en el grupo de fuelóleos.
Po r lo que se refiere a los gases licuados del petróleo y al gas natural, cuyas ventas anuales de 2020 se declararán en 2021 conforme a la normativa de aplicación, se estima que la repercusión en las ventas durante todo el ejercicio 2020 será de una disminución del 9,8% en gases licuados del petróleo y del 12,6% en gas natural.
Lo s descensos anteriores son, en todos los casos, respecto de las previsiones de ventas que fueron tenidas en cuenta para la aprobación de las cuotas establecidas por la citada Orden TEC/1262/2019, de 26 de diciembre.
Es te descenso en las ventas se refleja en una disminución durante los meses de abril y mayo del 19% y 60% respectivamente en los ingresos mensuales de CORES respecto a la previsión que, de no corregirse convenientemente, podría resultar en un déficit de ingresos de muy difícil recuperación, que afectaría, como se indica, a su solvencia financiera y, por consiguiente, al correcto cumplimiento de sus fines legalmente establecidos, además de producir una excesiva concentración de la carga de financiación sobre los sujetos obligados que debería compensarse en los últimos meses del año.
As imismo, es previsible que el déficit de ingresos persista durante el proceso de desescalada de las medidas de restricción a la movilidad, aunque su magnitud debería reducirse gradualmente."
Lo s hechos que refleja la Orden por notorios y de general conocimiento, pueden afirmarse como ciertos.
Po r lo tanto, la justificación de la medida existe y se encuentra razonada en la propia Orden, cuestión distinta es que el planteamiento no se comparta o que se considere que debió optarse por otra medida que, a juicio de la actora, sería menos gravosa. Pero estas circunstancias son ajenas a la justificación en sí misma.
2. - Solvencia financiera y situación de déficit presupuestario de CORES.
La recurrente en su demanda, reconoce que nunca antes se había aplicado en nuestro ordenamiento una cuota extraordinaria, por lo que no existen antecedentes que pudieran contribuir a esclarecer los criterios legales respecto de la solvencia requerida. Por ello considera que ha de acudirse a los conceptos del Plan General de Contabilidad y de la Ley Concursal.
Ah ora bien, es la propia Orden la que señala el déficit económico de la entidad, con datos concretos, como hemos visto anteriormente:
a. - Las medidas adoptadas a consecuencia de la pandemia COVID-19, ha implicado una desviación sobre los ingresos estimados en su momento para la determinación de las cuotas establecidas por la Orden TEC/1262/2019, de 26 de diciembre, quedando así comprometida la solvencia financiera de CORES para el año 2020.
b. - El volumen de ventas ha descendido, desde que se declaró la pandemia hasta el momento actual, un 58,0% en el grupo de gasolinas auto y aviación, un 38,7% en el grupo de gasóleos de automoción, otros gasóleos, querosenos de aviación y otros querosenos y un 11,5% en el grupo de fuelóleos.
c. - Los gases licuados del petróleo y al gas natural, cuyas ventas anuales de 2020 se declararán en 2021 conforme a la normativa de aplicación, se estima que la repercusión en las ventas durante todo el ejercicio 2020 será de una disminución del 9,8% en gases licuados del petróleo y del 12,6% en gas natural.
Se especifica en la Orden que los descensos anteriores son, en todos los casos, respecto de las previsiones de ventas que fueron tenidas en cuenta para la aprobación de las cuotas establecidas por la citada Orden TEC/1262/2019, de 26 de diciembre, y que suponen, una disminución durante los meses de abril y mayo del 19% y 60% respectivamente en los ingresos mensuales de CORES, respecto a la previsión que, de no corregirse convenientemente, podría resultar en un déficit de ingresos de muy difícil recuperación.
Po r lo tanto, queda establecida la existencia de un déficit sin necesidad de acudir al Plan General de Contabilidad o la Ley Concursal, porque la finalidad de la Orden es paliar el déficit detectado por el desajuste entre la previsión de ingresos y los finalmente resultantes a consecuencia de las medidas contra la pandemia.
En cuanto a la posibilidad de acudir a otros ingresos, como correctamente se señala en la contestación a la demanda, si bien es verdad que el artículo 13 de los estatutos prevé otras vías de ingreso, la práctica totalidad de los mismos está constituida por las cuotas abonadas y, por ello, otros ingresos no podrían paliar el déficit creado.
3. - Insuficiencia de parámetros justificados en la Memoria.
Pu es bien, al margen de las críticas a la Memora, la recurrente no ha acreditado que los datos de déficit reflejados en la Orden, no respondan a la realidad.
De bemos partir de tal circunstancia para analizar las alegaciones contenidas en este apartado.
Af irma la recurrente que, en la Memoria justificativa, no consta referencia alguna tampoco a otros parámetros con relación directa sobre los ingresos y costes de CORES y a los que sí hacen referencias distintas Órdenes aprobadas en años predecesores sobre modificaciones de cuotas (tipo de interés, IPC, etc.).
Lo que ocurre, es que, dada la excepcionalidad de la situación (pandemia con limitación de la movilidad y actividad económica a nivel mundial), ninguno de los parámetros citados por la recurrente es válido en el análisis de la situación real de los ingresos económicos de CORES.
No olvidemos que las medidas que analizamos se toman al producirse una situación de absoluta excepcionalidad y gravedad a nivel mundial, como lo fue la pandemia COVID-19, y por tanto, las referencias a parámetros económicos en situaciones ordinarias, no pueden servir válidamente de referentes.
4. - Principio de proporcionalidad.
Ya hemos analizado la motivación y justificación del establecimiento de las cuotas extraordinarias.
Re specto a la opción de establecer cuotas extraordinarias en vez de incrementar las cuotas ordinarias, la propia Orden nos ofrece la justificación:
"A nte un eventual desajuste financiero, el Real Decreto 1716/2004, de 23 de julio, prevé dos vías de actuación: en primer lugar, la posibilidad, prevista en el párrafo tercero de su artículo 26.1 , de modificar al alza o a la baja, mediante orden ministerial a propuesta de CORES, las cuotas ordinarias aprobadas para cada año natural con un límite máximo del 5%; en segundo lugar, el establecimiento, como medida excepcional prevista en el artículo 25.3, de cuotas de carácter extraordinario, cuando el correcto cumplimiento de los fines de CORES así lo aconseje y al objeto de garantizar, en todo momento, su solvencia financiera.
La Junta Directiva de CORES ha realizado un análisis del déficit generado hasta el momento, así como una estimación de los ingresos y gastos previstos para los próximos meses, concluyéndose la necesidad de aumentar las cuotas previstas por la Orden TEC/1262/2019, de 26 de diciembre, en una cantidad superior al límite del 5% previsto por el citado artículo 26.1 del Real Decreto 1716/2004, de 23 de julio . Por ello, y ante la justificada excepcionalidad, resulta inevitable acudir a la segunda vía de financiación singular propuesta por la normativa, consistente en el establecimiento de cuotas extraordinarias en los términos recogidos en los artículos 25.3 , 26.2 y 27.2 del anterior Real Decreto 1716/2004, de 23 de julio . Estas cuotas, de acuerdo con los artículos 26.2 y 27.2 del citado Real Decreto 1716/2004, de 23 de julio , habrán de ser abonadas en los plazos establecidos por esta orden ministerial, y en la forma y a través de los medios determinados por CORES."
Es evidente que la elección de establecer cuotas extraordinarias, se justifica por la necesidad de aumentar las cuotas previstas por la Orden TEC/1262/2019, de 26 de diciembre, en una cantidad superior al límite del 5% previsto por el citado artículo 26.1 del Real Decreto 1716/2004 .
As í las cosas, es necesario acudir a tales cuotas extraordinarias a la vista del análisis del déficit generado hasta el momento, así como una estimación de los ingresos y gastos previstos para los próximos meses.
Po r lo tanto, no se ha vulnerado el principio de proporcionalidad, en cuanto la opción más lesiva ha sido elegida, por ser la única posible.
5. - Principio de irretroactividad.
Lo que el artículo 9.3 de la CE garantiza es "(...) la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (...)", no de cualquier norma desfavorable.
Fu era de estos dos supuestos, nada impide que el legislador establezca la retroactividad de la norma.
Pe ro, además, no existe tal retroactividad, pues el funcionamiento de las cuotas no es gravar los consumos anteriores, sino determinar la aportación financiera de cada sujeto en base al volumen de ventas y consumos más reciente.
El funcionamiento de la cuota extraordinaria es igual al establecido en las cuotas ordinarias y el montante de la cuota se aplica sobre los consumos o ventas de los años precedentes.
De lo expuesto hasta ahora, debemos concluir que no puede apreciarse arbitrariedad en la decisión adoptada por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico mediante la Orden TED/456/2020, de 27 de mayo, por la que se aprueban cuotas extraordinarias a abonar a la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos como consecuencia de los efectos de la crisis ocasionada por el COVID-19.
6. - Por último, y respecto a las alegaciones sobre el expediente contenidas en el escrito de ampliación de la demanda, debemos señalar que, tras completar el expediente, se dio traslado para complemento de demanda, por lo que la recurrente ha podido alegar todas las cuestiones que estimó oportunas.
En cuanto a la Orden TED/1241/2020, de 21 de diciembre, si bien encuentra una relación con la materia objeto de autos, no tiene relevancia en el presente recurso, pues se trata de un ejercicio distinto al que contemplamos.
QUINTO.- Conforme con lo anteriormente expuesto, hemos de desestimar el recurso con imposición de las costas a la parte actora ex art. 139.1 LJCA.
Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,
