Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 336/2020 de 12 de septiembre del 2024

PRIMERO:Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo la Resolución del Director de la Agencia Estatal de Investigación de fecha 9 de enero de 2020 relativa al procedimiento de reintegro de la ayuda que le fue concedida para realización del Proyecto de Investigación con referencia MAT2009-14195-C03-01,"Caracterización y utilización de polímeros basados en proteínas genéticamente modificadas para fabricar andamios bioactivos, biomiméticos y multinacionales para la regeneración del hueso", por un importe de 208.120,00 € a repartir en tres anualidades; prorrogándose mediante la Resolución de 23 de diciembre de 2012 por haber incumplido la obligación de justificar suficientemente la aplicación de los fondos recibidos.

SEGUNDO:Del expediente administrativo resulta que:

1- La Resolución de otorgamiento de la ayuda se dictó al amparo de la Orden PRE/621/2008, de 7 de marzo, por la que se establecieron las bases reguladoras de la concesión de ayudas para el Programa Nacional de Proyectos de Investigación Fundamental en el marco del Plan Nacional de I+D+i 2008-2011; y de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución de 26 de diciembre de 2008, conjunta de la Secretaría de Estado de Universidades y de la Secretaría de Estado de Investigación, por la que se convocaron las ayudas para la realización de proyectos de investigación y acciones complementarias dentro del Programa Nacional de Proyectos de Investigación Fundamental en el marco del VI Plan Nacional de Investigación Científica, desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011.

2- Mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación y de la Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación de 9 de septiembre de 2019 - se acordó el inicio del procedimiento de reintegro por un importe de 99.804,87€, de los que 18.218,52€ se corresponden con costes indirectos

3- El 20 de septiembre de 2019 se notificó a la recurrente el acuerdo de inicio de expediente de reintegro y se cumplimentó el trámite de audiencia.

4.- Mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación y de la Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación de 9 de enero de 2020 se acordó el reintegro de 141.799,43 euros del importe de la subvención concedida. De los que 99.804,87 euros corresponden a principal y 41.994,56 a intereses de demora.

TERCERO:En la demanda, la entidad recurrente opone frente a la resolución recurrida los siguientes motivos de impugnación:

1- Improcedencia de la resolución recurrida por su manifiesta falta de motivación y porque no ha resuelto las alegaciones presentadas en el trámite de audiencia. Incumplimiento del trámite de audiencia ineludible en un expediente de reintegro.

2.- Improcedencia de la resolución recurrida por cuanto no se puede pretender el reintegro de los gastos justificados en el año 2012 porque ha concurrido un inexplicable error que ha determinado que la justificación no se halle en el aplicativo: Los gastos están justificados y se ha demostrado que se presentaron en el aplicativo. igualmente se han justificado los gastos relativos al investigador Aldo. lo cierto es que los gastos se habían justificado, y además se justificaron de nuevo en el trámite de audiencia del expediente de reintegro y se han justificado otra vez junto con el escrito de demanda.

3- La Resolución de reintegro es en cualquier caso improcedente por cuanto 1) pretende el reintegro de 95.587,725€ relativos a los gastos directos y costes indirectos correspondientes al ejercicio 2012, que por un inexplicable error, no constan en el aplicativo pero que se ha demostrado que se introdujeron y, en cualquier caso, se ha acreditado su justificación y 2) pretende el reintegro de los costes salariares y de seguridad social del investigador Sr. Aldo (1.597,81€), cuando consta acreditado que el mismo se hallaba adscrito al proyecto.

Añade que los únicos gastos que se admite que pueden reintegrarse son los 7,39 € relativos a la factura NUM000 y los 1.233,07€ relativos a la factura NUM001, que se relacionan en el Anexo de la Resolución de reintegro.

4.- Improcedencia de la resolución recurrida por su manifiesta falta de proporcionalidad.

5.- Subsidiariamente, improcedencia de la resolución recurrida por lo que se refiere al cómputo de intereses de demora de las cantidades objeto del presente pleito.

CUARTO:El Abogado del Estado opuso la incompetencia de la Sala para conocer del presente recurso y, con carácter subsidiario, se opuso al recurso e interesa su desestimación asumiendo los razonamientos de la resolución recurrida.

QUINTO:Con carácter previo y antes de entrar a dar respuesta a las cuestiones planteadas en la demanda, por lo que se refiere a la falta de competencia de esta Sala para conocer del presente recurso, nos remitimos a lo resuelto en nuestro Auto de 25 de septiembre de 2020, confirmado por Auto de 11 de febrero de 2021.

SEXTO:Afirmada la competencia de la Sala, daremos respuesta a los motivos de impugnación articulados en la demanda, comenzando por el que denuncia la falta de motivación de la resolución recurrida por no haber dado respuesta a las alegaciones presentadas por la recurrente y no haber tenido en cuenta los documentos por ella aportados y comenzaremos por analizar la falta de motivación que la parte actora imputa a la resolución recurrida.

Recordemos que la exigencia de motivación de los actos administrativos viene impuesta con carácter general por el art. 54 de la Ley 30/1992 , de 26 de noviembre, y responde a una triple necesidad, por cuanto, en primer lugar, expresa la racionalidad de la actuación administrativa al realizar la interpretación de la voluntad de la norma; en segundo lugar, permite que los destinatarios del acto pueden conocer esas razones y eventualmente someterlas a crítica; y, por último, abre las puertas a la fiscalización por los Tribunales de lo contencioso- administrativo de los actos o disposiciones impugnados, con el alcance previsto en el art. 106.1 de la Constitución , satisfaciendo así adecuadamente el derecho a la tutela judicial proclamado en el art. 24.1 de la Constitución ".

En relación con la motivación de los actos administrativos el Tribunal Supremo ha declarado, como en la Sentencia de 4 de abril de 2012, que "el deber de la Administración de motivar sus actos, como señala el Tribunal Supremo, entre otras, en la Sentencia de 19 de noviembre de 2001 , tiene su engarce constitucional en el principio de legalidad proclamado en el artículo 103 de la Constitución , así como en la efectividad del control jurisdiccional de la actuación de la Administración reconocido en el artículo 106 de la misma Constitución , siendo, en el plano legal, el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , el precepto que concreta con amplitud los actos que han de ser motivados, con suscita (sic) referencia a los hechos y fundamentos de derecho."

La exigencia de la motivación de los actos administrativos responde, según reiterada doctrina jurisprudencial, de la que es exponente la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2001, "a la finalidad de que el interesado pueda conocer con exactitud y precisión el cuándo, cómo y por qué de lo establecido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses, permitiendo también, a su vez, a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que les permitan resolver la impugnación judicial del acto, en el juicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa; de tal modo que la falta de esa motivación o su insuficiencia notoria, en la medida que impiden impugnar ese acto con seria posibilidad de criticar las bases y criterios en que se funda, integran un vicio de anulabilidad, en cuanto dejan al interesado en situación de indefensión"

Todo ello sin perjuicio de la lógica discrepancia de quien obtiene una resolución desfavorable a sus intereses, lo que no constituye falta de motivación, porque su derecho no alcanza a la concesión de lo pedido, ya que nadie tiene derecho a que le den la razón, sino a que la decisión que se le brinda ofrezca la explicación necesaria para que el administrado pueda conocer con exactitud y precisión el contenido del acto".

Pues bien, en el caso examinado la resolución recurrida explicita que la causa del reintegro es el incumplimiento de la obligación de justificar suficientemente la aplicación de los fondos recibidos. A lo dicho cabe añadir que el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro también explicitaba los motivos en los que se fundamentaba, presentando la parte recurrente las alegaciones que tuvo por conveniente. En consecuencia, los motivos de reintegro se encontraban desde el acuerdo de inicio del expediente, y los ha podido conocer y defenderse de los mismos dicha parte, como también en esta vía jurisdiccional, por lo que no se le ha ocasionado indefensión alguna, debiéndose desestimar dichos motivos de carácter formal.

SÉPTIMO:Como ya hemos recogido, opone la parte actora que procedió a justificar los gastos del ejercicio 2012 y que, habiéndolos efectivamente justificado introduciendo los gastos en el aplicativo de la Administración ahora demandada, por algún motivo que no se alcanza a comprender dicha justificación finalmente no se grabó correctamente en el aplicativo informático del Ministerio y a que el documento "Justificación de gastos realizados convocatorias del Plan Nacional de l+D, con número de código de barras NUM002, se generó por el aplicativo existente para la justificación de la ayuda del ejercicio 2012 otorgada en el Proyecto MAT2009-14195-C03-01, de tal modo que únicamente se podía obtener del aplicativo en el cual se introducía la justificación de gastos "desde el Área TIC de la Agencia Estatal de Investigación se hace constar, tras la revisión de la documentación y anotaciones existentes en las aplicaciones y en los servicios de atención a los usuarios de ayudas de investigación (CAUIDI).

Pues bien, conviene recordar que las obligaciones que asume el beneficiario no se limitan a las de índole puramente material centradas en la realización de la actividad subvencionada sino que existen obligaciones de índole formal como las de justificación plasmadas en determinadas exigencias de tiempo y forma, obligaciones claramente vinculadas con las primeras pues difícilmente se puede pretender defender la efectiva y correcta realización de la actividad subvencionada si no se justifica la misma en la forma debida, justificación que además sirve de base a la realización de la labor del control de los órganos administrativos y, en última instancia, de los órganos jurisdiccionales.

En el caso de las subvenciones estamos ante medidas que utiliza la Administración Pública para fomentar la actividad de los particulares hacia fines considerados de interés general, comprendiendo el concepto toda clase de favorecimiento mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de las exenciones y desgravaciones fiscales, ya, un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción. Entiende la Sala que en materia de subvenciones y ayudas públicas el claro interés social subyacente (no olvidemos que estamos ante la canalización de fondos públicos que suponen beneficios económicos que entrañan distorsiones en el mercado) impone un control escrupuloso, de tal manera que, en la subvención o ayuda concedida de forma condicionada al cumplimiento de determinadas condiciones, de fondo y forma, se impone controlar que se hayan cumplido íntegramente los condicionantes. La concreta exigencia de justificación del gasto es esencial en toda actuación administrativa de fomento, en atención a la naturaleza pública de los caudales con a que se realiza, y por tanto el modo y los plazos de justificación vienen impuestos por una imperiosa disciplina presupuestaria, y por posibilitar el correcto cumplimiento por parte de la Administración de la obligación que le incumbe en el en el control del cumplimiento por parte del beneficiario de las finalidades de fomento perseguidas.

Por lo demás cumple manifestar que, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado Undécimo.2.8 de la Resolución de 26 de diciembre de 2008, conjunta de la Secretaría de Estado de Universidades y de la Secretaría de Estado de Investigación, por la que se convocan ayudas para la realización de proyectos de investigación y acciones complementarias dentro del Programa Nacional de Proyectos de Investigación Fundamental, en el marco del VI Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011. 8. Los informes se presentarán haciendo uso de los modelos de impresos normalizados y los medios telemáticos facilitados en los servidores de información de la página web del MICINN. Los informes de seguimiento y el informe final incluirán la descripción de los logros y el cumplimiento de los objetivos hasta la fecha de su realización. Junto con el informe final se remitirá asimismo la justificación económica correspondiente y, en su caso, acreditación del reintegro al Tesoro Público de los fondos no utilizados, y cualesquiera otros documentos que se puedan indicar en las resoluciones de concesión y en las instrucciones de ejecución que se publiquen en la página web del MICINN. 9. En las publicaciones a las que pueda dar lugar el proyecto, deberán mencionarse al MICINN y, en su caso, a FEDER como entidades cofinanciadoras. 10. En lo no dispuesto en las bases reguladoras o en esta convocatoria, serán aplicables las «Instrucciones de ejecución y justificación» que figurarán en el servidor de información de la página web del MICINN.

Dicho lo anterior, en el caso que examinamos, la Sala ofició al Ministerio de Ciencia e Innovación para que remitiera certificación sobre si el documento "Justificación de gastos realizados convocatorias del Plan Nacional de l+D, con número de código de barras NUM002, se generó por el aplicativo existente para la justificación de la ayuda del ejercicio 2012 otorgada en el Proyecto MAT2009-14195-C03-01, de tal modo que únicamente se podía obtener del aplicativo en el cual se introducía la justificación de gastos", de sde el Área TIC de la Agencia Estatal de Investigación se hace constar, tras la revisión de la documentación y anotaciones existentes en las aplicaciones y en los servicios de atención a los usuarios de ayudas de investigación (CAUIDI), oficio que fue cumplimentado en los siguientes términos:

"* Que, efectivamente, el documento presentado fue generado por la aplicación Justiweb, herramienta cuya funcionalidad es que los beneficiarios de las ayudas puedan presentar las justificaciones técnicas y económicas cuando corresponda, según indique la convocatoria correspondiente.

* Que dicha justificación fue cancelada a petición del organismo beneficiario de la ayuda y reabierta con la intención de presentar nuevo gasto dentro del periodo que estaba disponible, luego el documento presentado originariamente, que es el que consta en el expediente, dejó de tener validez, a la espera de la nueva justificación de gastos y hoja resumen resultante. En los sistemas de la AEI están registrados los correos de Sonia, quien, en nombre del beneficiario, reconoce que se solicita el desbloqueo de la ayuda en el aplicativo para introducir nuevo gasto. Desde el momento en que se solicita dicho desbloqueo del aplicativo, y este se realiza por la unidad gestora, la justificación de gastos presentada deja de tener validez, de forma que el documento desaparece del aplicativo.

* Que, una vez desbloqueada la ayuda, el organismo beneficiario tuvo la opción de modificar los gastos que deseaba presentar en la justificación económica, estando obligado a cerrar y volver a firmar la justificación nuevamente, generándose así la nueva justificación de gastos. El cierre de la ventanilla, una vez desbloqueada, no se produjo, con lo que quedó SIN JUSTIFICAR, de forma que los gastos subidos a la aplicación no pudieron pasar a la fase de validación, al considerarse no presentados. Si se hubiera cerrado la justificación, se habría generado un nuevo documento con los datos económicos que finalmente se hubieran querido presentar, que es el que el beneficiario debe firmar y enviar al organismo gestor de la ayuda.

* El gasto subido a la aplicación Justiweb se mantiene como GASTO NO ENVIADO y es visible por la Administración y por el beneficiario. Pero sin estar cerrado y firmado, no pasa a la aplicación de JUSTIECO, herramienta mediante la que se realiza la revisión para la validación de dicho gasto"

Así las cosas, la resolución recurrida se ha fundamentado en la falta de justificación de la ayuda por parte de la recurrente en los términos previstos en la Convocatoria, omisión exclusivamente a ella imputable y que a juicio de esta Sala ( Sección Sexta) no puede ser subsanada mediante la posterior presentación de los documentos justificativos, pues ello supondría dejar abierto sine die el plazo de justificación establecido en las bases de la convocatoria, conocidas por la actora.

OCTAVO:La misma suerte desestimatoria debe seguir el motivo de impugnación que denuncia la falta de desproporcionalidad de la resolución recurrida por las razones que pasamos a exponer.

De acuerdo con lo dispuesto en la Disposición Vigésimo séptimo b) de la Orden PRE/621/2008, de 7 de marzo, por la que se establecieron las bases reguladoras de la concesión de ayudas para el Programa Nacional de Proyectos de Investigación Fundamental en el marco del Plan Nacional de I+D+i 2008-2011, "el incumplimiento parcial de los fines para los que se concedió la ayuda, de la realización de la inversión financiable o de la obligación de justificación, dará lugar al reintegro parcial de la ayuda en el porcentaje correspondiente a la inversión no efectuada o no justificada. c) La demora en la presentación de los documentos para justificar la realización de la inversión financiable dará lugar, pasados 15 días tras requerimiento del órgano instructor a la pérdida al derecho al cobro o reintegro del 100 por cien de la ayuda concedida, de acuerdo con el artículo 70.3 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones "

Así las cosas, cumple manifestar que el principio de proporcionalidad recogido en el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, supone una corrección de las acciones de reintegro relevante cuando se trata de valorar los objetivos subvencionables. Este principio pondera el criterio al fijar la cantidad a reintegrar, y tiene todo su sentido si estamos ante posibles incumplimientos de los objetivos o fines para los que la subvención fue concedida. Sin embargo, cuando el reintegro viene determinado por la comprobación de la acreditación de los gastos, y no por la aplicación de los fondos al cumplimiento de los objetivos o fines para valorar si hubo incumplimiento total o parcial, la demandada proporcionalidad deja de tener relevancia.

NOVENO:Para terminar, denuncia la recurrente que no procede la exigencia de intereses de demora.

El motivo no puede prosperar. Una vez declarada la pérdida del derecho, se procedió a la liquidación correspondiente, ya que el acuerdo de concesión establece de forma expresa que en caso de incumplimiento - incluso en caso de falta de presentación de la documentación justificativa- se perderá el derecho al cobro y que procederá el reintegro con los intereses de demora desde el momento del pago, conforme al artículo 38.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre General de Subvenciones.

Así las cosas, este reintegro se ajusta a las determinaciones del artículo 37.1 y 38.2 de la Ley General de Subvenciones, a la que existe una expresa remisión para el caso de reintegro por incumplimiento.

DÉCIMO:Lo expuesto en los anteriores Fundamentos determina la desestimación del presente recurso con imposición de costas a la parte recurrente.