Siendo ponente la Ilma. Sra. Dª CARMEN ÁLVAREZ THEURER quien expresa el parecer de la Sala.
PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la resolución del Presidente del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras de 17 de julio de 2018, por la que se inadmitió a trámite la reclamación previa a la vía contencioso-administrativa del Ayuntamiento de Peñarroya-Pueblonuevo frente a la inactividad del IRMC en la ejecución del Plan Nacional de Reserva Estratégica del Carbón 2006-2012 y el Nuevo Modelo de Desarrollo Integral y Sostenible de las Comarcas Mineras.
En fundamento de tal inadmisión se indica que desde la celebración de las Comisiones de Cooperación entre el IRMC y los representantes de la Junta de Andalucía, que determinaron la selección de los convenios específicos de referencia - 15 de diciembre de 2008, 9 de marzo de 2010 y 18 de octubre de 2011-, ha transcurrido ampliamente el plazo de dos meses exigidos para requerir la actuación de esta Administración por medio del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio.
Subsidiariamente, se añade que conforme al articulo 4 del Real Decreto 1112/2007, no cabe la suscripción de convenio alguno con posterioridad al 31 de diciembre de 2014.
SEGUNDO.- La entidad local recurrente plantea en la demanda los siguientes motivos impugnatorios:
1. Sobre la inadmisión a trámite del requerimiento previo a la vía contencioso-administrativa, el Tribunal Constitucional viene declarando que la impugnación jurisdiccional frente a la inactividad de la Administración no está sujeta al plazo de caducidad dispuesto en la LJCA -en su caso, el de dos meses del artículo 44.2 LJCA- ( STC de 52/2014, de 10 abril, recurso 2918/2005).
No obstante, añade, tampoco es aplicable al asunto que nos ocupa los plazos antes señalados ya que la ley da carácter potestativo a la reclamación previa además de indicar el carácter potestativo de estos requerimientos entre Administraciones ( art. 44.1 LJCA).
2. La manifiesta inactividad de la Administración demandada en la suscripción del convenio específico y en el pago de la ayuda, incumpliendo tanto el Convenio de colaboración suscrito para la concesión de dicha ayuda como el Real Decreto 1112/2007, de 24 de agosto, cuyo artículo 14.4 establece expresamente la obligación de firmar el convenio específico en el plazo de seis meses desde la selección de la actuación por la Comisión de Cooperación prevista en el convenio de colaboración.
En las reuniones de la Comisión de Cooperación que se celebraron el 23 de diciembre de 2008, 13 de enero y 18 de octubre de 2011 con la asistencia del Ministerio y la Junta de Andalucía, se seleccionaron las actuaciones a financiar de conformidad con el artículo 13 del Real Decreto 1112/2007. Dicha decisión supone, en definitiva, el reconocimiento de su derecho a la ayuda referida, debiendo entenderse ya concedida desde dicho acuerdo de la Comisión de Cooperación, por más que no se hubiera firmado aún el convenio específico de colaboración para el pago de la misma por el Presidente del IRMC.
Por lo que es evidente que la decisión de la Comisión de cooperación equivale a una verdadera resolución de concesión de la ayuda, y que la firma del convenio específico, acto reglado del IRMC, sólo es preciso para poder efectuar el pago de la ayuda ya reconocida previamente.
Es evidente que la omisión o falta de la firma del Presidente el IRMC supone, en cualquier caso, un claro incumplimiento por parte de la Administración demandada tanto del Convenio de Colaboración suscrito el 30 de octubre de 2006, como del art. 14 del Real Decreto 1112/2007, además de constituir un supuesto de inactividad de esa Administración, absolutamente injustificable, dada la obligación de firmar el referido convenio específico.
En nuestro caso, el Convenio de Colaboración suscrito el 30 de octubre de 2006, vincula por tanto a la Administración demandada firmante del mismo, disponiendo dicho convenio la obligación de firmar los correspondientes convenios de ejecución material de las actuaciones que fueran incluidas en el
3. La consignación presupuestaria dependía únicamente de la Administración del Estado, no pudiendo alegarlo como justificación para no cumplir con lo dispuesto en el Real Decreto 1112/2007 ni con el Convenio de Colaboración.
4. La vulneración del principio de confianza legítima, señalado reiteradamente por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras muchas, STS de 15 de abril de 2002, RJ 2002/6497).
Por último, se invoca la sentencia firme de esa Sección de 16 de septiembre de 2015 (Recurso de 181/2013) que resolvió un asunto de gran similitud con el presente, sobre la falta de firma un convenio específico de colaboración en el que reconoció el derecho del Ayuntamiento a la firma del mismo y al pago de la ayuda.
TERCERO.- La Abogacía del Estado sostiene que la inactividad se habría producido una vez transcurridos los 6 meses desde la selección de las actuaciones, tal y como establece el art. 14 del Real Decreto 1112/2007 por el que se establece el régimen de ayudas al desarrollo de las infraestructuras en las comarcas mineras del carbón. Y teniendo en cuenta que la última reunión de la Comisión de Cooperación, que es donde se fijaron finalmente las actuaciones a realizar, tuvo lugar el 18 de octubre de 2010, el plazo de seis meses habría vencido el 18 de abril de 2011, por lo tanto, el plazo para formular el requerimiento por inactividad -o en su caso, el recurso- habría vencido el 18 de junio de 2011, siendo por ello el requerimiento formulado extemporáneo, y habiendo acordado por ello el IRMC su inadmisión.
Alega así mismo que en el esquema diseñado por la Ley de Subvenciones y su Reglamento no es sino hasta la suscripción del convenio específico en que se concretará el importe de la ayuda y condiciones de financiación, entre otros extremos, cuando surge propiamente el derecho a obtener aquélla.
No es óbice a lo anterior la circunstancia de que se hubieran seleccionado las actuaciones a financiar. El derecho a la obtención de la subvención surge propiamente con la suscripción del referido convenio específico contemplado en el art. 15 del RD 1112/2007, que, en este caso, no ha podido tener lugar, ni siquiera se disponía de la preceptiva autorización previa de la Comisión Delegada del Gobierno para Política Autonómica que preveía el art. 15.2 del RD para poder firmar el convenio específico; y tampoco se contaba con el crédito presupuestario suficiente, lo que impedía suscribir el mencionado convenio específico.
En definitiva, en tanto no se firmara el convenio específico, no existía compromiso alguno de la Administración, pues solo entonces es cuando realmente se concretaba el importe de la ayuda y condiciones de financiación, y es cuando surge el derecho a obtener aquélla.
CUARTO.- Para resolver el litigio hemos de hemos de hacernos eco de las siguientes consideraciones realizadas en la STS de 18 de febrero de 2019 (rec. 3509/2017), en la que se indica que " El debate en casación versa en torno a si la falta de firma, por la autoridad competente, de las Adendas a los Convenios, en aquellos supuestos en los que se ha culminado el procedimiento administrativo previo con el parecer favorable de los órganos técnicos informantes, constituye un supuesto de inactividad administrativa, exigible al amparo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional . En definitiva, se trata de determinar, tal y como señala el Auto de admisión de este recurso de casación, si nos encontramos ante un supuesto de inactividad material de la Administración, o debe entenderse, por el contrario, que la falta de firma de estas Adendas implica la desestimación de la modificación, que habrá de recurrirse por vía del silencio administrativo, con su correspondiente régimen de recursos y plazos de interposición. (...)
Planteados en estos términos el debate casacional, la cuestión controvertida no se centra en determinar si la prórroga de los plazos de ejecución y cumplimiento de los Convenios previamente suscritos resultaba o no procedente, sino en establecer si la falta de firma de dichas modificaciones puede ser considerada como un supuesto de inactividad administrativa cuyo cumplimiento resulta exigible al amparo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional ."
Y en su fundamento de derecho quinto se establece la siguiente doctrina jurisprudencial:
"A la vista de tales consideraciones y dando respuesta a las cuestiones que presentaban interés casacional ha de afirmarse que la acción prevista en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional por inactividad administrativa, no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas.
La sola falta de firma de un convenio, o de su modificación, por la autoridad o funcionario responsable no puede considerarse por sí misma una mera inactividad material o formal, que puede ser exigida por la vía del artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción .".
Razona la citada Sentencia que "No toda pretensión de realización de una actividad concreta por parte de la Administración es ejercitable al amparo de la previsión del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional . La acción prevista en este precepto no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas.
Es cierto, tal y como afirma la Corporación Local recurrida, que el Tribunal Supremo ha considerado que el alcance del término "prestación concreta", utilizado en el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción , admite prestaciones materiales o jurídicas ( STS de 20 de junio de 2005, rec. 3000/2003 ) e incluso los supuestos de una inactividad reglamentaria debida ( STS de 5 de abril de 2018, rec. 4267/2016 ). Y no existe inconveniente en entender que se comprenden tanto obligaciones de dar como de hacer, pero el presupuesto de la acción prevista en el artículo 29.1 de la LJCA , es que la Administración esté incumpliendo una concreta prestación a la que esté obligada "en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo".
Esta opción tiene su sentido cuando no se plantea litigio alguno sobre la existencia de una obligación de dar o hacer concreta y se trata de juzgar la legalidad de la inactividad o pasividad administrativa en cumplir esa prestación, debida e incumplida, en cuyo caso el pronunciamiento de la sentencia consistirá en la condena a hacer lo que no se hizo y se debía haber hecho, o, en palabras del artículo 32.1 de la Ley de la Jurisdicción "que (se) condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en los que estén establecidas".
El Tribunal Supremo ha destacado que el procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , tiene un carácter singular y no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución ( STS de 18 de noviembre de 2008, rec. 1920/2006 ).
También se ha afirmado que no resulta viable una pretensión, planteada al amparo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , cuando existe un margen de actuación o apreciación por parte de la Administración. Así el Tribunal Supremo ha sostenido que:
"[...] para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración" ( STS de 14 de diciembre de 2007 -rec. 7081/2004 - y STS de 1 de octubre de 2008 -rec. 1698/2006 -, entre otras).
Y en la STS de 24 de julio de 2000 (rec. 408/2009 ), seguida por la de 8 de enero de 2013 (rec. 7097/2010 ), se recuerda que "para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general". En similares términos se pronuncia la STS de 16 de septiembre de 2013 (recurso 3088/2012 ).
CUARTO .- Sobre la existencia de una inactividad administrativa exigible por el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción .
Corresponde ahora determinar si en el caso que nos ocupa existe una inactividad administrativa que cumpla con las exigencias previstas en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , tal y como ha sido interpretado por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo antes reseñada. (...)
Por tanto, la firma del convenio es el acto de determinación de las condiciones de la subvención. Condiciones que para ser modificadas requiere el acuerdo de las partes intervinientes en el convenio, así lo establecía también la cláusula quinta del convenio "[...] podrá ser ampliado por las entidades firmantes, previa petición de la comisión de cooperación prevista en el protocolo de colaboración".
En el caso enjuiciado, no se reclama el cumplimiento de una prestación previamente fijada en el Convenio, sino la aprobación, mediante su firma, de una modificación de las condiciones previamente establecidas en el mismo. (...)
Ni la firma de un acto o contrato (en este caso unas Adendas) que modifica una de las condiciones esenciales de un convenio previamente suscrito es un acto debido, ni la falta de firma puede ser considerado un acto reglado o una mera formalidad, cuyo cumplimiento pueda ser exigido como una mera inactividad material.
La modificación de las condiciones de cumplimiento y ejecución de un convenio no es un aspecto accesorio o intrascendente sino uno de los elementos sustantivos del mismo, a los que se deben sujetar las partes firmantes y que condiciona el cumplimiento de las prestaciones financiadas. El plazo previsto en el Convenio para su ejecución no fue cumplido por algunos de los Ayuntamientos firmantes y su posible ampliación estaba prevista en el clausulado pero condicionada a que así lo acordasen las entidades firmantes, como no podía ser de otra forma, y siempre que concurriese "alguna circunstancia sobrevenida así lo aconseje y formalizándose a tal efecto". Es más, en la medida en que el pago estaba condicionado a las disponibilidades presupuestarias del ejercicio, se establecía que, si "dicha ampliación de plazo supusiera modificación de la distribución del gasto en anualidades, será sometida a los preceptivos actos de fiscalización y aprobación". En definitiva, la modificación de los plazos de ejecución del convenio no era un acto debido y exigía no solo una tramitación, con los correspondientes informes, sino también y en último término la decisión de los órganos competentes para ello, entre ellos el Presidente del Instituto a cuyo cargo corría la subvención. (...)
Debe recordarse que los actos administrativos, y con mayor motivo los convenios, están sujetos a unas determinadas formalidades, entre ellos su plasmación por escrito, salvo en los excepcionales casos en los que por su naturaleza se permita otra cosa ( art. 55.1 de la Ley 30/1992 ). Pero ello no implica que la firma de un convenio o de su modificación puede tener la consideración de un mero acto formal, pues tales convenios se perfeccionan por la prestación del consentimiento de las partes implicadas, y la firma plasma ese consentimiento, al exteriorizar el parecer favorable del órgano que lo adopta. Por ello, incluso en los casos en los que los órganos ejerzan su competencia de forma verbal la constancia escrita y la firma ha de ser suplida con la firma del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede ( art. 55 de la Ley 30/1992 ).
La mera tramitación de un procedimiento, incluso en los existan informes favorables de los órganos técnicos, no condiciona la decisión final que debe adoptar el responsable de la decisión, ni el interesado ostenta el derecho a una decisión conforme a sus intereses. Debe recordarse que el artículo 24.6 de la Ley general de Subvenciones determina que "las propuestas de resolución provisional y definitiva no crean derecho alguno a favor del beneficiario propuesto, frente a la Administración, mientras no se le haya notificado la resolución de concesión". Es más, aun cuando en este caso la sentencia destaca la existencia de una serie de informes favorables a la ampliación y disponibilidad del gasto, también afirma que existía algún reparo por la Intervención Delegada y un informe negativo del Abogado del Estado, aunque minimiza estas circunstancias afirmando que "no provocaron ninguna resolución expresa en la que se contuviera la voluntad administrativa pertinente sobre el curso de los convenios ". Y con ser cierto que no existió ninguna resolución expresa, ello no permite concluir que la firma del acuerdo de modificación del convenio era debida y exigible por la vía de la inactividad administrativa prevista en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional .
Las razones por las que el titular de una competencia puede negarse a firmar un acto o convenio pueden ser muy variadas, pero, en todo caso, revelan la ausencia de su consentimiento y, consecuentemente, ha de concluirse que el acto o contrato no ha sido adoptado. Es cierto que la Administración está obligada a dictar una resolución expresa ( art. 42 de la Ley 30/1992 ), pero su ausencia en el plazo legalmente establecido, en los procedimientos iniciados a instancia del interesado determina el juego del silencio administrativo, en este caso negativo a tenor de lo dispuesto en el artículo 25.5 de la Ley general de Subvenciones ("El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución legitima a los interesados para entender desestimada por silencio administrativo la solicitud de concesión de la subvención"), previsión que resulta aplicable a los supuestos de modificación de las condiciones sustanciales inicialmente previstas y acordadas. Y en el caso de tratarse de un procedimiento iniciado de oficio, del que pudieran derivarse el reconocimiento o constitución de derechos, los interesados podrán entender también desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo ( art. 44.1 de la Ley 30/1992 ).
Los afectados, en estos casos, podrán impugnar la desestimación presunta por silencio, y en el recurso podrán esgrimir las razones por las que consideren que procedía el aplazamiento pretendido, pero lo que no puede ejercer es una acción por inactividad al amparo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , ni tampoco entender que el órgano competente estaba obligado a dictar una resolución favorable a sus intereses, al tratarse de una prestación debida, pues, tal y como hemos destacado anteriormente, la inactividad tan solo opera donde no juega el mecanismo del silencio administrativo, según afirma la Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.".
QUINTO.- La aplicación de los razonamientos y la doctrina jurisprudencial expuestos por el Alto Tribunal, si bien referidos a la modificación de un convenio, resulta aplicable al supuesto sometido a nuestra consideración, y extraer, mutatis mutandi, las siguientes conclusiones:
La firma de un convenio no es un acto debido, ni la falta de firma puede ser considerada un acto reglado o una mera formalidad, cuyo cumplimiento pueda ser exigido como una mera inactividad material.
La acción prevista en el artículo 29.1 de la LJCA por inactividad administrativa se dirige a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas. La sola falta de firma de un convenio por la autoridad o funcionario responsable, no puede considerarse por sí misma una mera inactividad material o formal, que puede ser exigida por la vía del artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción. Las condiciones de cumplimiento y ejecución de un convenio no constituyen un aspecto accesorio o intrascendente sino uno de los elementos sustantivos del mismo, a los que se deben sujetar las partes firmantes y que condiciona el cumplimiento de las prestaciones financiadas.
Tanto en el presente caso como en el enjuiciado por el Tribunal Supremo, no se reclama el cumplimiento de una prestación previamente fijada en la Ley ni en un Convenio previo, sino la aprobación, mediante su firma, del Convenio cuya firma se reclama.
Como decía el Alto Tribunal, la Administración está obligada a dictar una resolución expresa, pero su ausencia en el plazo legalmente establecido, en virtud del juego del silencio administrativo, determina que los interesados puedan entender también desestimadas sus pretensiones.
En definitiva, como indica la Sentencia de constante cita, los afectados, en estos casos, podrán impugnar la desestimación presunta por silencio, y en el recurso podrán esgrimir las razones en la que crean que se fundamenta su pretensión, pero lo que no pueden ejercer es una acción por inactividad al amparo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, ni tampoco entender que el órgano competente estaba obligado a dictar una resolución favorable a sus intereses, al tratarse de una prestación debida, pues, tal y como hemos destacado anteriormente, la inactividad tan solo opera donde no juega el mecanismo del silencio administrativo.
Consecuentemente, tal y como hiciera el Tribunal Supremo, el recurso debe ser desestimado.
SEXTO.- En cuanto a las costas, procede su aplicación a la parte actora, conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA.
VISTOS los artículos legales citados por las partes demás de general y pertinente aplicación,
Por la potestad que nos confiere la Constitución de la Nación española,
