Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 2197/2021 de 13 de septiembre del 2024

PRIMERO-.Es objeto del presente recurso de contencioso-administrativo la resolución dictada por la Secretaría de Estado de Asuntos Sociales del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 por la que se estima en parte el recurso de reposición interpuesto por PLATAFORMA DE ONG DE ACCIÓN SOCIAL, hoy actora. frente a la Resolución de reintegro de 9 de marzo de 2021 de la Dirección General de Diversidad Familiar y Servicios Sociales dictada por delegación de la Secretaría de Estado de Derechos Sociales

Los hechos que se encuentran en el origen del presente recurso son los siguientes:

1-. Por Orden SSI/1209/2012, de 4 de junio, se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones de régimen general de la entonces Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, actualmente Secretaría de Estado de Derechos Sociales (Real Decreto 452/2020, de 10 de marzo).

2-. Al amparo de lo establecido en el artículo 2 de dicho Real Decreto se dicta Resolución de 24 de septiembre de 2012, por la Secretaría de Estado, convocando subvenciones en las áreas de servicios sociales, familias e infancia, correspondientes al año 2012.

3-. Por Resolución de 28 de febrero de 2013, de la citada Secretaría de Estado, se publican las subvenciones concedidas al amparo de la Orden SSI/1209/2012, de 4 de junio, resultando beneficiaria la ahora recurrente Plataforma ONG de Acción Social, de los siguientes importes:

a) una subvención por importe de 68.000 euros, para el "Programa para la consolidación del Tercer Sector de Acción Social";

b) una subvención por importe de 80.840 euros para el programa "Mantenimiento y funcionamiento de la Plataforma de ONG",y

c) una subvención por importe de 70.000 euros para el programa "Plan Estratégico del Tercer Sector de Acción Social".

El desglose de las subvenciones es el siguiente:

a) -Programa para la consolidación del Tercer Sector de Acción Social":

-Personal 21.785,67 euros

-Dietas y gastos de viajes 866,52 euros

-Mantenimiento y Actividades 45.347,81 euros

b) - Programa "Mantenimiento y funcionamiento de la Plataforma de ONG":

-Personal 52.223,28 euros

-Dietas y gastos de viajes 7.983,30 euros

-Mantenimiento y Actividades 20.633,41 euros

c) - Programa "Plan Estratégico del Tercer Sector de Acción Social":

-Personal 56.510,72 euros:

-Dietas y gastos de viajes 222,23 euros

-Mantenimiento y Actividades 13.267,05 euros.

4-. Finalizado el plazo de ejecución, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 13 y 14.1 de la Orden SSI/1209/2012, de 4 de junio, el 3 de febrero de 2017 se solicita a la Plataforma de ONG y de Acción Social la documentación justificativa de la subvención concedida, requerimiento al que la entidad da cumplimiento mediante escrito de 15 de marzo de 2017.

5-. La Administración aprecia la existencia de un saldo indebidamente justificado de 158.136,81 euros por lo que, el 18 de enero de 2021, dicta acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro, detallando los defectos de justificación observados, concediendo un plazo de 15 días hábiles, al hoy recurrente, para formular alegaciones y presentar pruebas.

El 8 de febrero de 2021, la entidad presenta escrito de alegaciones a la liquidación provisional de reintegro.

6-. Por Resolución de 9 de marzo de 2021 de la Dirección General de Diversidad Familiar y Servicios Sociales, se declara el incumplimiento parcial en la obligación de justificación de la aplicación de la subvención y se establece la obligación de proceder al reintegro de 66.333,62 euros, más los intereses de demora.

7-. El día 23 de abril de 2021, la Plataforma de ONG de Acción Social interpone recurso potestativo de reposición contra la anterior resolución.

SEGUNDO-.Los motivos de impugnación alegados por la recurrente pueden resumirse como sigue:

Expone detalladamente lo acontecido con la reclamación del expediente y de las ampliaciones del expediente administrativo. Igualmente, los antecedentes históricos de la constitución de la Plataforma.

Alega los siguientes motivos de nulidad de la resolución impugnada:

1) Incompetencia del Ministerio de Asuntos Sociales y Agenda 2030 para tramitar el presente expediente.

Vulneración del artículo 6.1. y del artículo 45, ambos de la ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones por aplicación indebida de la ley nacional a una serie de subvenciones que habían sido financiadas con cargo a fondos propios de la unión europea.

2) Prescripción del plazo para iniciar el procedimiento de reintegro.

Infracción del artículo 103 de la Constitución en relación con el respeto a los principios de buena administración y buen derecho consagrados en el artículo 41 de la Declaración de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Vulneración del mandato contenido en la ley del Procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, el artículo 95.3 de la ley 39/2015, de 1 de octubre que señala la falta de diligencia de la administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver.

3) Cumplimiento íntegro de lo establecido en el art. 30 de la LGS sobre justificación del destino de las subvenciones recibidas.

4) Denegación de la prueba solicitada. Posible indefensión y consiguiente vulneración del derecho a la defensa consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución, por denegación del ejercicio del derecho a poder acceder al expediente físicamente.

TERCERO-.Po r su parte el Abogado del Estado en la contestación a la demanda opone lo siguiente:

1-. Acerca de la falta de competencia del Ministerio de Asuntos Sociales para acordar el reintegro: es claro que el órgano concedente de la subvención de cuyo reintegro parcial se trata es la Secretaría de Estado de Servicios Sociales, conforme resulta del artículo 9.2 de la Orden SSI/1209/2012, de 4 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, a cuyo tenor:

"La Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, por delegación de la Ministra, de acuerdo con la Orden SAS/3547/2009, de 28 de diciembre, por la que se delegan y aprueban las delegaciones del ejercicio de competencias en los órganos administrativos del Ministerio de Sanidad y Política Social y sus organismos públicos dependientes, y previa fiscalización de los expedientes, cuando sea preceptivo, resolverá el procedimiento de concesión en el plazo de quince días desde la fecha de elevación de la propuesta de resolución".

2-. En relación con la alegada prescripción: la propia recurrente admite como dies a quo, del cómputo del plazo de prescripción de 4 años, el 26 de marzo de 2014, en que presentó por su parte la Memoria de realización del Programa 2 (de los tres a cuyo cumplimiento se destinaba la subvención).

El cómputo de dicho plazo se vio interrumpido con motivo de la Resolución de 31 de enero de 2017, notificada el siguiente día 7 de febrero de ese mismo año.

A dicho requerimiento de documentación respondió la recurrente mediante la remisión de documentación con fecha 1 de marzo de 2017. Es así que tomando en consideración estos actos interruptivos de la prescripción, cuando se acuerda el inicio del procedimiento de reintegro, el 18 de enero de 2021, no había trascurrido el plazo legal de prescripción.

No obstante lo anterior, sostiene la recurrente que aquella Resolución de la Directora General de Servicios para la Familia y la Infancia, de 31 de enero de 2017, por la que se le requiere documentación justificativa, es la iniciadora de un procedimiento de control financiero caducado por el transcurso del plazo de 3 meses sin que se hubiera dictado Resolución; y que, en cuanto inserta en dicho procedimiento caducado, ha de entenderse como no interruptiva de la prescripción.

Esta argumentación parte de una premisa equivocada: la referida Resolución de la Directora General no tiene por objeto la iniciación de un procedimiento de control financiero, como resulta de su propio contenido, sino la comprobación de la documentación justificativa de la subvención.

3-. Respecto de la alegada justificación de la aplicación de la subvención recibida, de los informes que obran incorporado al expediente, resulta acreditada la insuficiente justificación de la subvención.

En todo caso, no se trata de meros incumplimientos formales, sino de la falta de acreditación de la realización del gasto que se pretende amparar en la subvención, por lo que, por la Administración demandada, se tienen por no realizados.

CUARTO-.Al estar ante una actividad administrativa de fomento, debemos hacer las siguientes puntualizaciones:

1ª Por la actividad administrativa de fomento, el Estado atiende, de manera directa a inmediata, a lograr el progreso y el bienestar social, mediante el otorgamiento de ventajas al sujeto fomentado que, como ocurre en el presente caso, pueden ser de contenido económico. En el caso que nos ocupa, el recurrente, por el hecho de haber recibido de la Administración una subvención, quedó sometido al cumplimiento de inexcusables obligaciones.

2ª Cualquier tipo de actividad administrativa comporta el ejercicio de potestades por parte de la Administración. Las potestades administrativas surgen directamente del ordenamiento jurídico que, por una parte, da contenido concreto a la potestad, de suerte que coloca a la Administración en situación de supremacía jurídica; y, por otro lado, el ordenamiento jurídico que protege especialmente al interés público sin perjuicio de amparar también los derechos e intereses de los administrados, permite llamar a las personas físicas o jurídicas (a través de la actividad administrativa de fomento) para procurar el progreso y el bienestar social, con la siguiente particularidad: que del ejercicio de esta potestad, además de generarse una ventaja para el sujeto fomentado, se crea una relación jurídica entre la Administración y la persona beneficiada: de ahí que ésta última quede vinculada, en virtud de la relación creada, por unas condiciones de inexcusable cumplimiento; y ello porque el incumplimiento, sólo produce «beneficio» al sujeto fomentado, y no se satisface el interés público o interés social.

3.ª La actividad administrativa de fomento que se concreta en una subvención, como pone de relieve la doctrina científica, se realiza mediante un procedimiento contractual que genera la relación jurídica entre la Administración y el sujeto beneficiado. Y así, en el caso que resolvemos, la entidad mercantil recurrente, quedó vinculada al inexcusable cumplimiento de las obligaciones derivadas de la subvención, desde el momento mismo en que aceptó las condiciones impuestas por la Administración, lo que quedó plenamente acreditado, tal como resulta del expediente administrativo.

Estamos por tanto en presencia de una relación contractual de carácter público en la que la Administración y el beneficiario tienen inexcusables obligaciones, descartando la hipótesis del incumplimiento de una obligación modal.

La actora, como beneficiaria de la subvención al asumir el compromiso de realización de los gastos subvencionables, aceptó que los mismos debían realizarse en las condiciones previstas en la Resolución administrativa. Es relevante que los gastos que con fondos públicos haya de realizarse, se efectúen dentro del plazo establecido en el propio acuerdo de concesión, así como en las condiciones en que tal subvención ha sido concedida. Ha de considerarse que la subvención que nos ocupa supone la entrega de fondos públicos a particulares con una finalidad concreta, lo que nos lleva a interpretar tal finalidad con la debida exigencia propia del control de los fondos públicos.

Es con este punto de partida que deben analizarse las alegaciones formuladas por la parte actora.

QUINTO-.La normativa aplicable al supuesto enjuiciado es la siguiente:

1) ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Artículo 14: "Artículo 14. Obligaciones de los beneficiarios.

1. Son obligaciones del beneficiario:

a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.

b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

c) Someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores.

d) Comunicar al órgano concedente o la entidad colaboradora la obtención de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos que financien las actividades subvencionadas.

Esta comunicación deberá efectuarse tan pronto como se conozca y, en todo caso, con anterioridad a la justificación de la aplicación dada a los fondos percibidos.

e) Acreditar con anterioridad a dictarse la propuesta de resolución de concesión que se halla al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, en la forma que se determine reglamentariamente, y sin perjuicio de lo establecido en la disposición adicional decimoctava de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

f) Disponer de los libros contables, registros diligenciados y demás documentos debidamente auditados en los términos exigidos por la legislación mercantil y sectorial aplicable al beneficiario en cada caso, así como cuantos estados contables y registros específicos sean exigidos por las bases reguladoras de las subvenciones, con la finalidad de garantizar el adecuado ejercicio de las facultades de comprobación y control.

g) Conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control.

h) Adoptar las medidas de difusión contenidas en el apartado 4 del artículo 18 de esta ley.

i) Proceder al reintegro de los fondos percibidos en los supuestos contemplados en el artículo 37 de esta ley.

2. La rendición de cuentas de los perceptores de subvenciones, a que se refiere el artículo 34.3 de la Ley 7/1988, de 5 de abril , de funcionamiento del Tribunal de Cuentas, se instrumentará a través del cumplimiento de la obligación de justificación al órgano concedente o entidad colaboradora, en su caso, de la subvención, regulada en el párrafo b) del apartado 1 de este artículo."

Artículo 30: "Artículo 30. Justificación de las subvenciones públicas.

1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.

2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.

A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.

3. Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente.

La acreditación de los gastos también podrá efectuarse mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario.

Reglamentariamente, se establecerá un sistema de validación y estampillado de justificantes de gasto que permita el control de la concurrencia de subvenciones.

4. Cuando las actividades hayan sido financiadas, además de con la subvención, con fondos propios u otras subvenciones o recursos, deberá acreditarse en la justificación el importe, procedencia y aplicación de tales fondos a las actividades subvencionadas.

5. En el supuesto de adquisición de bienes inmuebles, además de los justificantes establecidos en el apartado 3 de este artículo, debe aportarse certificado de tasador independiente debidamente acreditado e inscrito en el correspondiente registro oficial.

6. Los miembros de las entidades previstas en el apartado 2 y segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 de esta ley vendrán obligados a cumplir los requisitos de justificación respecto de las actividades realizadas en nombre y por cuenta del beneficiario, del modo en que se determina en los apartados anteriores. Esta documentación formará parte de la justificación que viene obligado a rendir el beneficiario que solicitó la subvención.

7. Las subvenciones que se concedan en atención a la concurrencia de una determinada situación en el perceptor no requerirán otra justificación que la acreditación por cualquier medio admisible en derecho de dicha situación previamente a la concesión, sin perjuicio de los controles que pudieran establecerse para verificar su existencia.

8. El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta ley."

2)-. Orden SSI/1209/2012 de 4 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad.

Artículo 4: "Órganos competentes para la ordenación e instrucción del procedimiento.

1. Serán órganos competentes para la ordenación e instrucción del procedimiento:

a) La Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia para las subvenciones dirigidas a las áreas de Servicios Sociales, Familias e Infancia.

b) La Dirección General de Políticas de Apoyo a la Discapacidad para las subvenciones dirigidas a Personas con Discapacidad.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , corresponde a las citadas Direcciones Generales realizar de oficio cuantas actuaciones estimen necesarias para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolución.

......".

Artículo 9:"Artículo 9. Resolución.

... 2. La Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, por delegación de la Ministra, de acuerdo con la Orden SAS/3547/2009, de 28 de diciembre, por la que se delegan y aprueban las delegaciones del ejercicio de competencias en los órganos administrativos del Ministerio de Sanidad y Política Social y sus organismos públicos dependientes, y previa fiscalización de los expedientes, cuando sea preceptivo, resolverá el procedimiento de concesión en el plazo de quince días desde la fecha de elevación de la propuesta de resolución."

Artículo 12:obligaciones de la entidad u organización beneficiaria de la subvención.

Artículo 13:Control seguimiento y evaluación.

Artículo 14:Justificación de los gastos.

Artículo 16:Reintegros.

SEXTO-.Se alega en primer lugar la vulneración de los artículos 6.1 y 45 de la Ley General de Subvenciones, "por aplicación indebida del régimen normativo nacional al control de una serie de subvenciones que habían sido financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea. El expediente de control de la subvención correspondiente a estas ayudas fue finalizado por parte de la IGAE con fecha de 16 de diciembre de 2014, sin que se conozca por no haberse remitido el expediente correspondiente si el Ministerio actuante llegó a recibir copia de dichoinforme"(escrito de conclusiones, pag. 10).

La simple lectura de la Orden de convocatoria del régimen de subvenciones litigioso, parcialmente reproducida más arriba, y en concreto de los artículos 4 y 9 permite comprobar sin lugar a dudas que la Administración competente es precisamente aquella que ha instruido el procedimiento de reintegro y dictado las resoluciones impugnadas.

El origen que tuvieran los fondos es irrelevante a la vista de cual es la Administración que acuerda el programa de subvenciones, convoca las correspondientes a las áreas de servicios sociales, familias e infancia, correspondientes al año 2012, y concede la litigiosa.

Se alega en segundo lugar la prescripción del plazo de tramitación del expediente de reintegro.

La primera cuestión que debe clarificarse es que el plazo para tramitar el procedimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42.4 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre General de Subvenciones, es de doce meses como excepción a la regla general de seis meses prevista en el artículo 21.2 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de la Administraciones Públicas.

En este caso, el inicio de expediente de reintegro tiene lugar el día 18 de enero de 2021. Y finaliza el día 9 de marzo de 2021.

La actora alega que el plazo había transcurrido cuando se inició el expediente, alegando que se ha llevado a cabo "una clara maniobra procedimental consistente en que la Administración, que no llevó a cabo de una forma efectiva y rápida sus funciones de control de las subvenciones otorgadas de forma inmediata o por lo menos próxima al momento de su ejecución, en el año 2013-2014, lo haya "intentado" de nuevo en el año 2017, en que al iniciar un procedimiento de control, se vuelve a reclamar la aportación de una documentación que había sido previamente aportada en el año 2013, a fin únicamente de evitar, la producción del efecto de la prescripción cuatrianual."(pag. 41 del escrito de demanda).

El art. 94 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones establece que el inicio del procedimiento de reintegro interrumpe la prescripción del derecho de la Administración a reconocerlo o liquidarlo, pero esta no es la única actuación administrativa que pueda subsumirse entre las que, a tenor de lo dispuesto en el art. 39.1 LGS, interrumpen la prescripción:

"Artículo 39. Prescripción.

1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso:

a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.

c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro."

Es decir, además del inicio del expediente de reintegro, tendrán virtualidad interruptiva de la prescripción cualesquiera acciones de la Administración que tiendan o se dirijan a constatar la existencia de las causas de reintegro.

Por otra parte, tanto las actividades que se regulan en el artículo 30 de la Ley General de Subvenciones, es decir, las relativas a la justificación, como las reguladas en el artículo 32, es decir, las de comprobación de "la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención"como las de control financiero previstas en el artículo 44 de la ley 38/2003 están reguladas separadamente y tienen su propia finalidad.

La Ley General de Subvenciones tiene una regulación específica de la actividad de comprobación por parte de la Administración ( artículo 32 LGS), que no constituye en puridad justificación, en tanto que ésta se reserva para la actividad realizada por el beneficiario, y comporta una rendición de cuentas. En las actuaciones de comprobación el órgano concedente verifica la justificación de la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad. A tal efecto, el art. 85 RLGS, regula la "comprobación de la realización de la actividad y del cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión y disfrute de la subvención",disponiendo que "el órgano concedente de la subvención tendrá la obligación de elaborar anualmente un plan anual de actuación para comprobar la realización por los beneficiarios de las actividades subvencionadas".

Pues bien, siendo una de las causas de reintegro ex art. 37.1.c de la ley general de subvenciones el "Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención",resulta patente que las actuaciones de comprobación debatidas se orientan a constatar que la correcta justificación de los gastos relacionados con la subvención tienen efecto interruptivo de la prescripción de la acción de reintegro conforme al art. 39.3.a) de la Ley General de Subvenciones.

La actora sostiene que en este caso, las actividades de control no tienen virtualidad interruptiva de la prescripción porque el correspondiente procedimiento debió concluir en el plazo de un año, y no lo hizo, de manera que el expediente de control habría caducado.

En este caso no estamos en presencia de un procedimiento de control financiero regulado en el Título III de la LGS, previo al procedimiento de reintegro, sino ante una fase del procedimiento de justificación de la subvención.

Del expediente resulta que el día 3 de febrero de 2017 se notifica a la interesada el inicio de control y petición de documentación justificativa: "Por la presente se le notifica que conforme a las competencias establecidas en el artículo 13 de la Orden SSI/1209/2012 de 4 de junio esta Dirección General va a iniciar las actividades de control y comprobación de la documentación justificativa de la subvención que se le concedió con cargo a la convocatoria del régimen General en las áreas de Servicios Sociales, Familias e Infancia de 2012".

La documentación es remitida el día 7 de marzo de 2017.

El artículo 13 de la Orden de convocatoria establece:

Artículo 13. Control, seguimiento y evaluación.

De acuerdo con lo establecido en los artículos 14.1.c ) y 32.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y el capítulo IV del título II del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , las entidades u organizaciones beneficiarias de la subvención se someterán a las actuaciones de comprobación, seguimiento y evaluación que determine la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, facilitando cuanta información sea requerida en orden a verificar la correcta ejecución de las actuaciones subvencionadas.

Las entidades u organizaciones subvencionadas deberán facilitar periódicamente el grado de cumplimiento de las actuaciones, de acuerdo con el calendario e instrucciones de seguimiento dictadas a estos efectos por el órgano concedente."

El día 18 de enero de 2021 se inicia el expediente de reintegro.

A la vista de lo expuesto no se ha producido la prescripción alegada.

SÉPTIMO-.En relación con la infracción del derecho de defensa que igualmente se alega, se sostiene que se le ha producido indefensión por no haberse logrado el acceso físico al expediente administrativo original.

Fuera de los supuestos de nulidad de pleno derecho, sólo tienen alcance anulatorio aquellas infracciones del procedimiento que hayan dejado al interesado en una situación de indefensión real o material por dictarse una resolución contraria a sus intereses sin haber podido alegar o no haber podido probar. «por todas, Sentencia 20 de enero de 2016 (recurso 286/2014)».

El artículo 53 de la Ley 39/2015, siguiendo la senda del artículo 35.a) de ley 30/1992, reconoce como «derechos del interesado en el procedimiento administrativo»,entre otros, en el apartado a): «Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos».

En este caso no se ha producido una negativa de acceso al expediente, como se denuncia, sino a un expediente en una forma que no es la del expediente electrónico, no apreciando la Sala que la norma invocada establezca ese derecho que se reputa infringido, habiendo dado la Administracion demandada cumplimiento a las exigencias legales.

Es doctrina reiterada del Tribunal Supremo la de que, en las infracciones procedimentales, sólo procede la anulación del acto cuando tales infracciones supongan una disminución efectiva, real y trascendente de garantías, incidiendo en la resolución de fondo, de forma que puedan alterar su sentido, sin que, en cambio, sea procedente la anulación del acto por omisión de un trámite preceptivo cuando, aún cumplido este trámite, se puede prever lógicamente que volvería a producirse un acto administrativo igual al que se pretende anular, o cuando la omisión de un trámite no cause indefensión al interesado, indefensión que no existe si, a pesar de la omisión de aquél, el interesado ha tenido ocasión de alegar a lo largo del procedimiento administrativo, o en vía del recurso administrativo o jurisdiccional, todo lo que no pudo alegar al omitirse dicho trámite.

En este caso, se denuncia no que la parte no tuviera acceso al expediente, sino que no se le dio acceso al expediente en un formato distinto, sin que de sus alegaciones resulte la indefensión por esta causa alegada.

OCTAVO-La actora alega que se han ignorado sus alegaciones sobre "la dificultad y también inaplicabilidad sistemática de algunos de los conceptos del Manual de Justificación.".

Como ha establecido reiteradamente la jurisprudencia, la aceptación de la subvención comporta asumir un conjunto de obligaciones, que pasan por efectuar la actividad subvencionada y cumplir las condiciones y requisitos fijados en la Orden de Convocatoria, entre las que se encuentra la de justificar la aplicación de los fondos públicos en la forma determinada en la citada Orden de Convocatoria, ajustándose al Manual de Instrucciones.

Desde el momento en que la recurrente aceptó la resolución individual, se comprometió a cumplir todas y cada una de dichas condiciones.

Continúa alegando que "En cuanto a las obligaciones que como entidad nos corresponden respecto de la conservación de facturas o gastos justificados en subvenciones, resulta que, si la subvención se financia con participación de fondos europeos, el plazo es de tres años a partir del 31 de diciembre siguiente a la presentación de las cuentas en las que estén incluidos los gastos de la operación."Y que, en consecuencia, solo tiene obligación de conservar documentos durante tres años.

El origen de los fondos no altera en absoluto el régimen normativo aplicable al concreto supuesto litigioso. Tanto en la Ley General de Subvenciones, como en el Reglamento de esta ley, como en la Orden de convocatoria del programa, como en la orden de concesión, se establecen una serie de obligaciones que la interesada acepta cuando acepta la subvención. Como le recuerda la Administracion en la resolución impugnada, la ley de Subvenciones impone documentar la justificación en la manera que se determine reglamentariamente.

De la propia tramitación del expediente, y específicamente de lo actuado en la resolución del recurso de reposición, resulta que no se ha presentado la documentación justificativa de cotizaciones a la Seguridad Social, no recogiendo los adeudos bancarios originales los pagos correspondientes en determinados extremos, como tampoco de determinadas retenciones de IRPF. La respuesta de la Administracion es, en todos los casos, que no se duda de la veracidad pero que no se ha cumplido la normativa. Y este sigue siendo el caso, puesto que en esta via jurisdiccional tampoco se ha dado cumplimiento a las exigencias impuestas en el Manual de Instrucciones incorporado a las bases de la convocatoria.

Esta Sala ha dictado varias sentencias sobre la cuestión de cómo debe realizarse la justificación del empleo de los fondos entregados por la Administración, entre las más recientes la de 11 de febrero de 2022.

En estas sentencias, tras recordar que, como es ahora el caso, la recurrente participó en la convocatoria y aceptó la subvención, aceptando las bases y condiciones de la misma, así como las cláusulas del acuerdo suscrito, entre ellas la de justificación de los gastos efectuados con cargo a la subvención recibida, de conformidad con el manual de instrucciones elaborado, a tal efecto, por la Administración, y la normativa de aplicación, la Sala concluye que :

"(....) Es un hecho acreditado y no discutido que la recurrente no aportó, dentro del plazo de justificación, los documentos de adeudo bancario originales, ni se sellaron los presentados posteriormente con la expresa imputación a la subvención concedida, alegando la imposibilidad de aportar los originales por motivos que a ella no le eran imputables y sin justificar la omisión del sellado de los documentos.

Tal como dijo la Sala (Sección 4ª -rec. nº 616/2014-) en sentencia de 9 de marzo de 2016 , en supuesto prácticamente idéntico al que nos ocupa, no se trata de que los medios electrónicos, informáticos o telemáticos, o en este caso los duplicados, no puedan aplicarse en materia de subvenciones, sino de determinar si la documentación presentada se ajusta o no a las condiciones establecidas para la concesión de la subvención.

La Resolución de 14 de abril de 2014, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, por la que se convocan subvenciones destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en su disposición décima establece que, "de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 del Real Decreto de bases, las entidades podrán optar, a su elección, por realizar la justificación a través de la cuenta justificativa con aportación de justificantes de gasto, regulada en el artículo 72 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones , o bien a través de la cuenta justificativa con aportación de informe de auditor, regulada en el artículo 74 del mismo texto legal . El plazo de presentación de la justificación es el 29 de febrero de 2016, si es por la modalidad de cuenta justificativa con aportación de justificantes de gasto, y el 31 de marzo de 2016, si la opción se ejercitara por la cuenta justificativa con aportación de informe de auditor."

En el Manual de Instrucciones de Justificación, los apartados 4.1.1 y 4.2.2.1 concretan que, en los casos de presentación por vía telemática de los modelos justificativos del ingreso de las retenciones a cuenta del IRPF, los documentos deberán ir acompañados de sus respectivos ingresos bancarios originales. Tengamos presente que el Manual de Instrucciones se incorpora a las bases de la convocatoria ( SAN de 6 de febrero de 2013, recuso 507/11 ) y tiene valor vinculante ( SsAN de 30 de diciembre de 2003, recurso 612/2002 ; 20 de diciembre de 2006, recurso 431/2005 ; de 3 de junio de 2012, recurso 464/11 y 30 de enero de 2013, recurso 655/12 ).

La recurrente no presentó los adeudos bancarios originales sino unos duplicados, que no daban cumplimiento a lo exigido por el régimen jurídico transcrito, no siendo adecuada tal documentación a los efectos de justificar los gastos.8

Por el conjunto de razones expuestas, debe desestimarse el recurso y confirmarse el acto administrativo impugnado.

NOVENO-. A tenor de lo dispuesto en el art. 139 de la Ley Jurisdiccional, procede condenar a la parte actora al pago de las costas. Y haciendo uso de la facultad prevista en el número tercero del precepto citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 3.000 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales.

En atención a lo expuesto la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido: