Siendo Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª Carmen Álvarez Theurer, quien expresa el parecer de la Sala.
PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado frente a la Resolución de fecha 23 febrero de 2015, por la que el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las comarcas mineras declara la pérdida de derecho al cobro de la ayuda concedida para la ejecución del proyecto "Mejora de firme y ensanche de carreteras municipales de Ribera de Arriba: acera en la carretera entre el Alto Caleyo y Bueño (tramo I)".
SEGUNDO.- La entidad recurrente alega la caducidad del procedimiento de reintegro, en alegando que la competencia en el caso presente viene atribuida a este Juzgado por el artículo 9,1, c) LRJCA, en relación con lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social.
Frente a la oposición del Abogado del Estado, sostiene que la vía procedente de impugnación de la resolución dictada por el IRMC con fecha 23 de febrero de 2015, es el recurso de reposición, esto es, la ofrecida por la Administración demandada y utilizada por mi mandante.
En aplicación de los artículos 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común y 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuya aplicación invoca la propia demandada, debió ésta resolver y notificar la resolución en el plazo de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación.
En concreto, con fecha 25 de febrero de 2014, se acordó por el Presidente del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras iniciar el procedimiento de declaración de pérdida del derecho al cobro de la ayuda concedida.
La resolución le fue notificada por la Administración del Principado de Asturias a mi representada el día 21 de abril de 2015, quien consta documentalmente que recibió la notificación de la resolución el día 17 de marzo de 2015. El oficio de remisión de la resolución, que tuvo entrada en el registro del Principado de Asturias en la fecha indicada, está datado de 9 de marzo de 2015.
La declaración de pérdida del derecho al cobro de la ayuda concedida se justifica por la Administración demandada en el hecho de que el Convenio haya perdido su período de vigencia sin que se haya remitido por parte del Ayuntamiento demandante documentación justificativa correspondiente a la ejecución total o parcial del proyecto y sin que se tenga constancia de la ejecución de tal actuación.
En fin, el Ayuntamiento de Ribera de Arriba ha actuado de conformidad con las previsiones y acuerdos alcanzados, confiando en todo momento en que los compromisos adquiridos, entre los que debe incluirse el adoptado en relación con la ampliación del plazo de ejecución del convenio, serían cumplidos por las Administraciones intervinientes, y ello supuso la ejecución de la totalidad de la obra con un importante desembolso económico para el Ayuntamiento.
No puede considerarse incumplido el plazo de ejecución del convenio cuando ella misma ha acordado la prórroga de aquél plazo, sin que sean oponibles meras cuestiones presupuestarias, pues ello es contrario a las normas antes señaladas, vulneradas por el acuerdo recurrido, lo que ha de implicar necesariamente su anulación.
La actuación de la demandada ha supuesto y supone la vulneración evidente del principio de confianza legitimo previsto en el artículo 3 de la ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, al haber truncado de forma injusta, sorpresiva y arbitraria las legítimas expectativas de la recurrente con una subvención para una obra pública que fue precisamente acometida al contarse con la ayuda que aquí nos ocupa y que sin ella no podría haberse asumido, derivando de ello un detrimento económico indebido para las arcas municipales.
TERCERO.- La Abogacía del Estado entiende que debería haber precedido un requerimiento previo en los términos del art. 44 LJCA, y no habiendo aquél tenido lugar, procede la inadmisibilidad, bien por falta de acto administrativo impugnable, bien por haberse interpuesto fuera de plazo.
Subsidiariamente, el recurso ha de ser inadmitido por considerar que había sido interpuesto fuera de plazo, al haber transcurrido sobradamente el plazo de dos meses desde la notificación de la resolución, al no caber aquí aplicar el plazo de seis meses por ser aplicación el art. 46.6 LJCA que dispone en estos casos que rige siempre el plazo de dos meses.
Considera esta Abogacía que el artículo 42.4 LGS recoge una regla especial sobre caducidad del procedimiento de reintegro que difiere de la regulación general contenida en el artículo 95.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo del Sector Público, la cual supone que, en los procedimientos de reintegro de las subvenciones, la caducidad del procedimiento, de no existir prescripción por su consecuencia (enervación de la interrupción producida al iniciar el procedimiento) permite continuar el procedimiento y dictar resolución finalizadora acordando el reintegro no afectada por tacha de validez alguna por razón de la caducidad. Es decir, frente a la pretensión de la demanda, no existe obligación de dictar Resolución declarando la caducidad, sin perjuicio del posterior reinicio del procedimiento, porque dicha regla general queda excluida por la regla especial del artículo 42.4 LGS en todos los casos en que no se haya producido la prescripción. Añade que acoge este argumento de manera expresa la Sentencia Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de julio de 2013, recurso 213/2012.
En cuanto al fondo, se remite a las consideraciones de la resolución del IRMC, e indica que consta claramente en el expediente administrativo que, finalizado el período de vigencia del convenio no se había recibido ninguna documentación justificativa de la ejecución total o parcial del proyecto. El Principado de Asturias no ha justificado que se haya ejecutado la actuación, tampoco lo ha hecho la recurrente, por lo que concurren las causa previstas en los artículos 34.3 y 37 de la LGS debiendo declarase la pérdida del derecho de cobro, con desestimación del recurso.
CUARTO.- La primera cuestión a resolver se ciñe en determinar si procede declarar la inadmisibilidad del recurso, por no haber precedido un requerimiento previo en los términos del art. 44 LJCA, en lugar de hacer uso del recurso de reposición como ha hecho la entidad actora.
La tesis de la recurrente ha sido acogida por el Tribunal Supremo en los diversos recursos de casación planteados contra decisiones de esta misma Sala y Sección que inadmitieron los recursos contencioso-administrativos interpuestos en su día por el propio Principado de Asturias con ocasión de diversas impugnaciones relativas a proyectos acogidos al régimen de ayudas para la Minería del Carbón y del Desarrollo Alternativo de las zonas mineras, también con convenios específicos de colaboración para la ejecución de los diversos proyectos, todos ellos análogos al del supuesto que ahora enjuiciamos.
En dichos recursos de casación sustancialmente idénticos se planteó la misma cuestión, a saber: si el artículo 44 de la LJCA resulta aplicable a los litigios entre Administraciones Públicas cuando una de ellas es beneficiaria de una subvención otorgada por otra Administración.
Pues bien, desde la STS de 3 de junio de 2020, recurso de casación nº 3963/2019 se fijó la siguiente doctrina reiterada en las otras posteriores:
"Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico en que se funda el recurso de casación y acerca de las pretensiones formuladas en relación con la formación de jurisprudencia relativa a la interpretación del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
La cuestión sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse con el objeto de la formación de jurisprudencia, se ciñe a dilucidar si resultan incardinables en el concepto de «litigios entre Administraciones Públicas», a que alude el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , aquellos supuestos en que una Administración Pública pretende recurrir ante los Juzgados o Tribunales Contencioso-Administrativos una actuación administrativa de carácter subvencional, en la que asume la posición jurídica de beneficiaria de la ayuda pública concedida.
Más concretamente, en los términos que refiere el Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 22 de noviembre de 2019, la cuestión planteada en el recurso de casación que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si el artículo 44 LJCA resulta aplicable a los litigios entre Administraciones Públicas cuando una de ellas es beneficiaria de una subvención otorgada por otra Administración.
A tal efecto, resulta pertinente señalar que la respuesta jurídica que demos a esta cuestión comporta resolver si, tal como propugna la letrada del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional impugnada ha infringido la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, formulada en relación con la interpretación del artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , que considera que su plena aplicabilidad sólo se produce cuando ambas Administraciones Públicas están actuando como poder, y no en aquellos supuestos en que una de las Administraciones Públicas actúa en la relación jurídica entablada como un particular y no como un poder público, en que procede la interposición de recurso en vía administrativa si la legislación regulatoria de la actividad lo ha previsto.
Partiendo como premisa de la doctrina legal fijada en la sentencia de este Tribunal Supremo de 20 de octubre de 2006 (RC 55/2005 ), consideramos que la aplicación del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que regula los presupuestos preprocesales exigidos en los litigios entre Administraciones Públicas, debe limitarse a aquellos casos en que, en razón de la naturaleza de la relación jurídica establecida entre dos Administraciones Públicas y del Derecho que resulte aplicable, el litigio que pudiera suscitarse entre ellas afecte a supuestos en que ambas Administraciones Públicas actúan en ejercicio de prerrogativas o potestades inherentes a su consideración de poder público, pues sólo en estos casos adquiere significado la finalidad perseguida por el legislador procesal de establecer un mecanismo alternativo al recurso administrativo que posibilite el entendimiento o la concertación entre las Administraciones Públicas concernidas, que evite que la controversia interadministrativa se dirima ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
En efecto, siguiendo una consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en las sentencias de 31 de diciembre de 2001 (RC-A 43/2000 ) y de 29 de abril de 2008 (RC 5574/2005 ), entendemos que la plena aplicabilidad del artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa adquiere significado para resolver los conflictos que pudieran suscitarse entre Administraciones Públicas, cumple con la finalidad institucional de dar la oportunidad a la Administración autora de la actividad administrativa cuestionada de poder reconsiderar su actuación y adoptar, en su caso, las decisiones de modificación, anulación o revocación que correspondan.
De acuerdo con este criterio interpretativo, sostenemos que en aquellos supuestos en que el conflicto se sustancie formalmente entre Administraciones Públicas, pero una de ellas se posicione en la relación jurídica entablada como una persona despojada de su condición de poder público, no resulta procedente la formalización del requerimiento previsto en el artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-Administrativa , como mecanismo para dirimir las controversias jurídicas antes de entablar las acciones pertinentes en la jurisdicción contencioso-administrativa.
En estos casos, se considera que debe agotarse la vía administrativa mediante la interposición de los recursos administrativos que resulten pertinentes conforme a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Al respecto, cabe recordar que la regulación del instituto procedimental del requerimiento previo al recurso contencioso-administrativo contemplado en el referido artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , tiene como finalidad evitar la litigiosidad entre Administraciones Públicas favoreciendo la resolución de conflictos que pudieran suscitarse entre Administraciones Públicas, en términos de composición de los intereses públicos en juego, en la medida que las Administraciones Públicas tienen la consideración constitucional de sujetos servidores de los intereses generales y responsables de los servicios públicos y que constituye un desideratum constitucional que la eventual conflictividad entre ellas se resuelva con arreglo a los principios de legalidad, seguridad jurídica, eficacia, colaboración, concertación y lealtad institucional, conforme a lo dispuesto en los artículos 9.3 , 103 y 106 de la Constitución .
En este sentido, procede significar que la supresión del recurso administrativo en los conflictos interadministrativos y la correlativa introducción del requerimiento potestativo previo a la interposición del recurso jurisdiccional, que se establece en el artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , resulta coherente con la naturaleza específica y singular que caracteriza a los litigios entre Administraciones Públicas, en que se enfrentan sujetos de Derecho Público que sirven con objetividad a los intereses generales, y en que resulta legítimo arbitrar mecanismos procedimentales para encauzar la resolución del conflicto interadministrativo.
Y, asimismo, procede poner de relieve que no cabe una interpretación del artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa desvinculada del reconocimiento del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, que se consagra en el artículo 24 de la Constitución .
El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva constituye una garantía procesal que vincula a los órganos judiciales a resolver los procesos de que conozcan conforme a la interpretación de las leyes procesales que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional, según dispone el artículo 5 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 julio, del Poder Judicial .
Cabe significar, al respecto, que la regulación del requerimiento, como requisito que debe cumplimentarse con carácter potestativo previamente a la interposición del recurso contencioso-administrativo, obedece al designio de facilitar, en términos de efectividad, el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa de aquella Administración Pública que pretenda litigar contra otra Administración Pública, a la que se le exime de la carga de agotar la vía administrativa, a diferencia de los particulares a los que la Ley reguladora del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley jurisdiccional les imponen, específicamente, cumplir dicho requisito procesal.
En relación con el régimen jurídico de las ayudas y subvenciones públicas, cabe entender que existe un litigio entre Administraciones Públicas, a los efectos de la aplicación del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , cuando la relación jurídica establecida entre la Administración otorgante de la subvención y la Administración beneficiaria de la misma, tenga como base un procedimiento subvencional en el que ambas Administraciones Públicas asumen una posición sustancial de sujetos activos que colaboran y cooperan para alcanzar los fines de interés general previstos en la resolución de otorgamiento de la subvención.
Específicamente, cabe considerar que concurren los presupuestos para entender que estamos ante un litigio entre Administraciones Públicas cuando ambas Administraciones actúan revestidas de las cualidades que caracterizan a las Administraciones Públicas y de la regulación del procedimiento subvencional se desprende que el otorgamiento de la ayuda pública está destinado a financiar actividades de las Administraciones Públicas o entidades u órganos públicos y quedan excluidos de su participación personas o entidades privadas, y tenga como objeto la ejecución de proyectos cuya realización y control ulterior se articule a través de convenios de colaboración suscritos entre ambas Administraciones, que establezcan el marco jurídico del conjunto de obligaciones a cuyo cumplimiento se comprometan ambas instituciones.
Cuando el procedimiento de concesión de la subvención se realice de forma directa en régimen de concurrencia competitiva, en los términos del artículo 22 de la Ley 38/2003, de 17 de diciembre, General de Subvenciones , en el que tanto entidades públicas y privados participen en condiciones de igualdad, sin ostentar la Administración Pública eventual beneficiaria de la ayuda ninguna prerrogativa de poder público, entendemos que no cabe considerar la existencia de un litigio entre Administraciones Públicas, a los efectos de aplicación del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
En el supuesto que enjuiciamos en este recurso de casación, consideramos que la sentencia impugnada no incurre en error de Derecho, al entender que el proceso contencioso-administrativo entablado entre el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, y la Consejería de Administraciones Públicas del Gobierno del Principado de Asturias, en orden a resolver si es legal la resolución de la pérdida total del derecho al cobro de la ayuda es subsumible en el concepto de litigio entre Administraciones Públicas, por cuanto el régimen jurídico subvencional se encuentra regulado en el Real Decreto 1112/2007, de 24 de agosto, por el que se establece el régimen de ayudas al desarrollo de las infraestructuras en las comarcas mineras del carbón, que prevé la suscripción de un Convenio de Colaboración entre la Administración Pública concedente y la Administración beneficiaria para fijar las obligaciones contraídas entre ambas Administraciones.
En este sentido, debe ponerse de relieve que la calificación jurídica de la relación existente entre el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, y la Consejería de Administraciones Públicas del Gobierno del Principado de Asturias tiene una naturaleza claramente pública y de carácter bilateral, a tenor de lo dispuesto en los artículos 13 y 15 del Real Decreto 1112/2007, de 24 de agosto , por el que se establece el régimen de ayudas al desarrollo de las infraestructuras en las comarcas mineras del carbón.
En el artículo 13 del Real Decreto 1112/2007 se establece que por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio se suscribirán convenios marco de colaboración con las Comunidades Autónomas afectadas, que establecerán los detalles de la gestión del programa de desarrollo de las infraestructuras y se prevé que los citados convenios marco podrán especificar la relación de actuaciones financiables para ser desarrolladas en el ámbito territorial de cada comunidad autónoma. Los convenios marco incluirán los siguientes contenidos:
a) Compromisos en materia de financiación; b) Compromisos en materia de gestión de las ayudas; y c) Un procedimiento de control y coordinación. A tal efecto, se crearán por las partes firmantes comisiones de cooperación que serán responsables de la selección de las actuaciones y velarán por el cumplimiento de los convenios.
Y en el artículo 15 del referido Real Decreto se dispone, específicamente, que las condiciones de financiación de ejecución y de justificación de cada actuación específica o, en su caso, de un grupo de actuaciones, se establecerán mediante la suscripción de un Convenio de Colaboración, donde se incluirá a la Administración local competente para la ejecución de los mismos o a las entidades sin ánimo de lucro que se seleccionen cuando así fuere necesario, disposiciones, además de los concursos marco como los específicos, serán objeto de autorización por la Comisión Delegada del Gobierno para Política Autonómica, lo que desvela la naturaleza interadministrativa de las relaciones jurídicas entabladas entre el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras y el Gobierno de Asturias.
El carácter de Administración Pública con que actúa la Consejería competente del Gobierno del Principado de Asturias en todas las fases del expediente subvencional, y, singularmente, en la fase de control del cumplimiento de las obligaciones contraídas en el Convenio de Colaboración, se evidencia, en que, conforme a lo previsto en el artículo 18 del Real Decreto 1112//2007 , se constituyó, al efecto, la Comisión de cooperación que analizó las incorrecciones producidas en la ejecución del Convenio e identificó los posibles incumplimiento y la procedencia del reintegro.
No obstante lo expuesto, debemos afirmar que si bien la sentencia impugnada acertó al determinar la naturaleza jurídica de la relación subvencional establecida entre el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras y la Consejería de Administraciones Públicas y Portavoz del Gobierno del Principado de Asturias, sin embargo, incurrió en un error de apreciación al estimar que concurrían los presupuestos procesales para declarar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, manteniendo que «la interposición del recurso de reposición era claramente improcedente», por lo que «ninguna consecuencia pudiera derivarse de su interposición».
En efecto, apreciamos que el Tribunal sentenciador no tomó en la debida consideración que la Administración del Principado de Asturias había actuado con la diligencia exigible, puesto que la resolución del Presidente del Instituto de 24 de mayo de 2016, expresamente había advertido, en el apartado 2 de la parte dispositiva de la citada resolución que «contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, podrá interponerse potestativamente recurso de reposición, en el plazo de un mes, ante este órgano o ser impugnada directamente, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso Administrativo, en el plazo de dos meses, de acuerdo con lo establecido en los artículos 109 y 116 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y el artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ».
Esta Sala señala que el Tribunal de instancia no podía dejar de aplicar la consolidada doctrina del Tribunal Constitucional que, como la expuesta en la sentencia 73/2006, de 13 de marzo , considera que el derecho a obtener de los Jueces y Tribunales una resolución razonable, motivada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes se erige en un elemento esencial del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 CE , y que se precisa, no obstante, que el referido derecho se satisface con la obtención de una resolución de inadmisión, que impide entrar en el fondo de la cuestión planteada, cuando tal decisión se funda en la existencia de una causa legal que así lo justifica y que resulta aplicada razonablemente por el órgano judicial. Y es que, al ser el derecho a la tutela judicial efectiva un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que, en cada caso, ha establecido el legislador, quien no puede, sin embargo, fijar obstáculos o trabas arbitrarias o caprichosas que impidan la efectividad de la tutela judicial garantizada constitucionalmente.
En la referida sentencia constitucional se subraya que el primer contenido, en un orden lógico y cronológico, del derecho a la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales constitucionalizado en el art. 24.1 CE es el derecho de acceso a la jurisdicción ( STC 124/2002, de 20 de mayo , FJ 3), con respecto al cual el principio «pro actione» actúa con toda su intensidad, por lo cual las decisiones de inadmisión sólo serán conformes con el art. 24.1 CE cuando no eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva la pretensión formulada, lo que hubiera propiciado rechazar la causa de inadmisibilidad planteada y entrar a conocer del fondo de la controversia jurídica planteada, dando plena satisfacción al referido derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión.
Cabe, asimismo, poner de relieve que en el proceso que enjuiciamos, tal como quedó debidamente reflejado en el debate de instancia, fue la Administración demandada la que adujo una causa de inadmisibilidad en abuso de Derecho, en infracción de la jurisprudencia constitucional expuesta en la sentencia 96/1989, de 29 de mayo , expresamente invocada en el escrito de conclusiones formulado por la defensa letrada del Principado de Asturias, por cuanto se fundaba en un «vicio» que ella misma había originado (la comunicación de que era procedente la interposición del recurso potestativo de reposición) contrariamente a la regla nemo auditur propriam turpitudinem allegans y el principio de equidad cuya ponderación es obligada en aplicación de toda norma procesal cuando pueden derivarse consecuencias tan gravosas como la inadmisión de un recurso contencioso-administrativo.
Procede reseñar que la propia Sala sentenciadora, resolviendo las alegaciones previas formuladas por el Abogado del Estado para que se declarase la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, en litigios idénticos que enfrentaban al Gobierno del Principado de Asturias con el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Cuencas Mineras, como en el recurso contencioso administrativo 788/2017, según ya se puso de relieve en el escrito de conclusiones, decidió por Auto de 17 de julio de 2017, acogiendo la doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo formulada sobre los efectos de las notificaciones defectuosas de los actos administrativos y acerca del alcance del axioma jurídico de que «nadie puede invocar en su favor el motivo de nulidad que haya originado» en los siguientes términos:
«[ ...] Se trata así de un supuesto de notificación defectuosa, en los términos previstos en el art. 58.1 de la Ley 30/1992 -hoy art. 40.2 Ley 39/2013 -, pues es lo cierto que se ha omitido -en la resolución y en la notificación- consignar cuales eran los recursos procedentes, o, si se quiere, se ha errado en la ilustración efectuada a través de los mismos; lo cual ha de tener las consecuencias previstas en el apartado 3 del mismo artículo -hoy art. 403. Ley 39/2013 -, esto es que dichas notificaciones defectuosas "surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado ... interponga cualquier recurso que proceda".
En el caso que ahora nos ocupa, la parte recurrente ha interpuesto el presente recurso contencioso administrativo dirigiéndolo contra la desestimación presunta del recurso de reposición, lo que como se ha dicho hizo siguiendo la ilustración contenida al pie de la resolución recurrida. Pero incluso considerando improcedente dicho recurso administrativo, cuyo error en todo caso es atribuible a la propia Administración demandada, en tal supuesto sería procedente el recurso contencioso-administrativo, que cabría también ejercitarlo de manera directa, pues nótese que el requerimiento previo del art. 44 de la LJCA es potestativo ("podrá"), y por tanto hay que reputar que aquél lo fue dentro de plazo, dada esa errónea ilustración sobre los recursos procedentes.
Además, y por otro lado, cabría asimismo invocar la doctrina jurisprudencial conforme a la cual "nadie puede invocar en su favor el motivo de nulidad que haya originado"; y por tanto la Administración no podría valerse, para sustentar su petición de inadmisibilidad del recurso, de una errónea actuación del ciudadano provocada por ella misma.».
Cabe referir que no consideramos convincente la tesis argumental que desarrolla el Abogado del Estado en su escrito de oposición que, con invocación de las sentencias del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 2015 (RC 48/2014 ), 14 de noviembre de 2016 (RC 3841/2015 ), 20 de febrero de 2017 (RC 1064/2016 ) y 20 de noviembre de 2017 (RC 2516/2015 ), arguye que debía confirmarse el pronunciamiento de la sentencia de instancia relativo a la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo porque el recurso de reposición formulado «no tiene virtualidad ninguna», puesto que la Administración del Principado de Asturias, disconforme con la resolución de ejecución del Convenio subvencional, sólo disponía de dos opciones para reaccionar, o bien interponer una reclamación interadministrativa del artículo 44.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa o bien interponer directamente el recurso contencioso- administrativo, porque no tiene en cuenta las circunstancias concretas que concurren en este litigio, que determinarían, de no tomarse en consideración, que se produjera una situación irreversible de indefensión prohibida por el artículo 24 de la Constitución .
En este sentido, cabe subrayar que carece de lógica jurídica, desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión y el derecho de acceso a la jurisdicción, que la falta de formalización del requerimiento por parte de la Consejería de Empleo, Industria y Turismo del Gobierno del Principado de Asturias en ningún supuesto pudiera implicar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, en razón de su carácter potestativo, y que la interposición de un recurso de reposición en un supuesto en que pudieran existir dudas razonables sobre la procedencia del mismo, justificará la declaración de inadmisión del recurso jurisdiccional, cuando ha quedado acreditado que la Administración demandada actuó de conformidad con el principio de responsabilidad procesal.
Conforme a los razonamientos precedentes, esta Sala fija la siguiente doctrina jurisprudencial:
1. - El artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que regula los presupuestos preprocesales de los litigios entre Administraciones Públicas, debe ser interpretado de conformidad con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 24 de la Constitución española . Para no causar indefensión, la aplicación del referido artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no puede realizarse de forma rigorista, de modo que impida u obstaculice injustificadamente el derecho de acceso a la jurisdicción de una Administración Pública, en aquellos supuestos en que pretende entablar acciones contra otra Administración, y la Administración impugnante ha seguido diligentemente los trámites procedimentales indicados por la propia Administración, autora de la resolución administrativa.
2.- En el ámbito del régimen jurídico subvencional, el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa resulta plenamente aplicable en aquellos supuestos en que la relación jurídica establecida entre la Administración Pública otorgante de la subvención y la Administración Pública beneficiaria de la misma, ambas Administraciones Públicas actúan en calidad de Administración Pública, como acontece cuando el conjunto de obligaciones contraídas para la ejecución de la actividad subvencionada, y, específicamente, la acción de reintegro deriva de un Convenio de Colaboración firmado entre Administraciones Públicas, siendo improcedente, en estos casos, la interposición de recursos administrativos, en la medida que sólo cabe la formalización del requerimiento.
3. - El artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no resulta aplicable cuando una de las Administraciones asume en la relación jurídico-administrativa entablada entre la Administración otorgante de la subvención y la Administración beneficiaria, una posición semejante o asimilable a la de un particular, sin ostentar ninguna de las prerrogativas de poder público, por lo que en estos supuestos no resulta improcedente la interposición de recursos en vía administrativa si la normativa reguladora de la actividad subvencional lo excluye.
Una vez fijada por este Tribunal Supremo la doctrina jurisprudencial en relación con la interpretación del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , con el objeto de resolver las concretas pretensiones formuladas en el recurso de casación por la Letrada del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, relativas a que se anule la sentencia impugnada y se ordene la retroacción de las actuaciones al momento anterior a dictarse sentencia para que la Sala de instancia dicte sentencia que examine las cuestiones de fondo planteadas sobre la legalidad de la resolución recurrida, esta Sala jurisdiccional debe partir como premisa de la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Constitucional 182/2004, de 2 de noviembre , en la que se advierte que cuando estemos ante un supuesto de acceso a la jurisdicción, el control de la decisión de inadmisión ha de verificarse de forma especialmente intensa, dada la vigencia del principio pro actione, que implica la interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican.
En este mismo sentido, debe recordarse la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, expuesta en las sentencias de 3 de diciembre de 2001 , 9 de diciembre de 2014 y de 20 de mayo de 2020 , que consideran incompatible con el derecho de acceso a un Tribunal, recogido en el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos . una interpretación particularmente rigurosa de las reglas del proceso que impida el examen de las cuestiones de fondo, de modo que en aquellos supuestos en que al demandante no se le pueda reprochar haber actuado con negligencia ni haber cometido un error patente en la formalización del recurso, cabe apreciar que una decisión de inadmisión habría vulnerado el mencionado artículo 6.1 del Convenio Europeo .
A la luz de la doctrina expuesta, este Tribunal Supremo que, conforme a lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , debe resolver en la sentencia, con arreglo a la doctrina fijada y a las restantes normas que fueren aplicables, las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso casacional, debe fundamentar su decisión en la aplicación del artículo 24 de la Constitución , en relación con lo dispuesto en el artículo 44 de la citada Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa y el artículo 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , lo que determina que debamos declarar haber lugar al recurso de casación conforme a los razonamientos precedentes, pues consideramos que otro pronunciamiento de marcado carácter formalista sería contrario y lesivo del derecho a acceso a la jurisdicción cuya titularidad se reconoce a la Administración recurrente.
A este pronunciamiento casacional no cabe objetar que la parte recurrente no hubiera planteado de forma explícita en el escrito de interposición del recurso de casación la vulneración del artículo 24 de la Constitución y que no hubiera desarrollado un argumento específico sobre la causación de indefensión, porque entendemos que esta vulneración está implícitamente contenida en su escrito procesal y porque, como hemos expuesto, la aplicación del artículo 44 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa resulta indisociable de su conexión con el derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en dicho precepto constitucional y con el derecho de acceso a un Tribunal que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (precepto que forma parte del orden público europeo de los derechos fundamentales y las libertades públicas), lo que promueve que este Tribunal Supremo no pueda ignorar dichos derechos sin infringir el principio de legalidad constitucional y el principio de respeto a los Tratados Internacional en materia de derechos humanos, que proclaman los derechos procesales del justiciable.".
En aplicación de la doctrina jurisprudencial fijada en relación con la interpretación del artículo 44 de la LJCA procede rechazar la causa de inadmisibilidad opuesta por la abogacía del Estado.
QUINTO.- Respecto a la siguiente causa de inadmisibilidad planteada por la Administración demandada, referente a la extemporaneidad del recurso que nos ocupa, igual suerte desestimatoria merece.
En relación a la desestimación por silencio, debemos atender a la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional en torno a la interpretación del art. 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, compatible con el art. 24 CE .
Respecto a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la sentencia de 23 de julio de 2012 (Sec. 6ª, recurso nº 80/2010, FJ 2), entre otras muchas, se expresaba en los siguientes términos:
" El Tribunal Constitucional ha establecido una reiterada doctrina en relación con la impugnación jurisdiccional de los actos presuntos, que se recoge, entre otras muchas, en la sentencia 39/2006 , que señala que "la doctrina indicada parte de que el silencio administrativo es una mera ficción legal para que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial y superar los efectos de la inactividad de la Administración y parte, asimismo, de que no puede calificarse de razonable una interpretación que prime esa inactividad y coloque a la Administración en mejor situación que si hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales ( SSTC 6/1986, de 21 de enero ; 204/1987, de 21 de diciembre ; 180/1991, de 23 de septiembre ; 294/1994, de 7 de noviembre ; 3/2001, de 15 de enero , y 179/2003, de 13 de octubre ), para continuar entendiendo que, ante una desestimación presunta, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración, y concluir, en definitiva, que deducir de este comportamiento pasivo el referido consentimiento con el contenido de un acto administrativo en realidad no producido -recuérdese que el silencio negativo es una mera ficción con la finalidad de abrir la vía jurisdiccional ante el incumplimiento por la Administración de su deber de resolver expresamente- supone una interpretación absolutamente irrazonable, que choca frontalmente con el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión ( art. 24.1 CE ) en su vertiente de acceso a la jurisdicción".
La parte recurrente considera que la anterior doctrina constitucional únicamente es aplicable en los casos en los que la Administración ha incumplido el deber de información establecido en el artículo 42.4 LRJPAC, pero que carece de sentido en aquellos otros supuestos en los que la Administración da cumplimiento al indicado precepto y, por tanto, hace saber al interesado los extremos de la fecha en la que su solicitud ha sido recibida por el órgano competente, plazo de que éste dispone para dictar resolución y notificarla y efectos que pueda producir el silencio administrativo.
No obstante, también el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de manifestarse sobre la impugnación de actos presuntos de contenido negativo, precedidos de la notificación al interesado de la información a que se refiere el artículo 42.4 LRJPAC, y ha mantenido la doctrina que antes hemos referido.
Así sucede en la sentencia del Tribunal Constitucional 149/2009 , citada en la propia sentencia del TSJ de Extremadura ahora recurrida, que contempla el caso iniciado por una solicitud de un nacional de Mali de autorización de residencia y trabajo en España ante la Delegación del Gobierno en Madrid. En dicho supuesto, la referida Delegación, como ocurre también en el presente caso, efectuó comunicación al interesado de la fecha de inicio del procedimiento, plazo máximo para notificar la resolución que proceda y la indicación de que transcurrido ese plazo sin haberse notificado resolución, podrá entenderse desestimada la solicitud. El recurso contencioso administrativo interpuesto por el interesado contra la desestimación presunta de su solicitud fue declarado extemporáneo por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo, por haber transcurrido el plazo indicado sin que la Administración hubiera dictado notificación expresa, más el plazo establecido por el artículo 46.1 LJCA para la interposición del recurso contra los actos presuntos, y el Abogado del Estado, en el trámite de alegaciones al recurso de amparo, destacó que la Delegación del Gobierno de Madrid había comunicado al recurrente la iniciación del procedimiento, con expresión de la fecha de registro de la solicitud, el plazo de resolución, su forma de cómputo, los efectos desestimatorios del silencio y el momento en que habría de producirse, de no mediar resolución expresa, la denegación presunta de la solicitud, por lo que el recurrente, que además contaba con asistencia letrada, conocía desde el principio el momento en que se produciría la desestimación presunta de su solicitud en caso de silencio administrativo, y que desde ese momento comenzaba a computarse el plazo de seis meses establecido en el art. 46.1 LJCA para interponer el recurso contencioso-administrativo contra ese acto desestimatorio presunto.
A pesar de las circunstancias expresadas por el Abogado del Estado, el Tribunal Constitucional aplicó al caso su consolidada doctrina antes enunciada, por considerar que la interpretación que defendían los autos impugnados y la Administración, imponiendo al recurrente la obligación de reaccionar en vía judicial contra la desestimación presunta por silencio administrativo negativo de su solicitud, dentro del plazo que establece del art. 46.1 LJCA , so pena en otro caso de incurrir en extemporaneidad, "supone una interpretación irrazonable que choca frontalmente, según se señala en la citada doctrina, con la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ), en su vertiente de acceso a la jurisdicción."
Cabe añadir, a mayor abundamiento, que la comunicación al interesado de los extremos a que se refiere el artículo 42.4 LRJPAC, efectuada en el presente caso, no reúne los requisitos que el artículo 58.2 LRJPAC exige a las notificaciones del acto administrativo, pues, entre otros, omite la expresión de los recursos que procedan y órgano ante el que hubieran de presentarse, por lo que, además de lo dicho, son aplicables las consecuencias previstas en el apartado 3 del indicado precepto para las notificaciones defectuosas, que únicamente producen efectos a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o interponga cualquier recurso que proceda.
Entendemos, por tanto, que la sentencia impugnada es conforme con las garantías constitucionales y la interpretación de las mismas efectuada por el Tribunal Constitucional, lo que nos lleva a la desestimación del presente recurso de casación en interés de la Ley, ya que no concurre en la sentencia impugnada el presupuesto de contener una doctrina errónea, a que se refiere el artículo 100.1 de la Ley de la Jurisdicción " .
En cuanto al Tribunal Constitucional, resulta esencial la cita de la sentencia Nº 52/2014, de 10 de abril , en la que se declara lo siguiente a propósito de la constitucionalidad del art. 46.1 de la:
" 4. Para llevar a cabo ese enjuiciamiento constitucional de modo adecuado, hemos de tener en cuenta el contexto normativo del precepto legal cuestionado y especialmente las modificaciones en el régimen jurídico del silencio administrativo que hayan podido tener incidencia en su interpretación.
a) La regla general en nuestro Derecho actual establece que el plazo para impugnar actos administrativos ante los Tribunales de justicia es de dos meses ( art. 46.1, inciso primero, LJCA ). Ese plazo se empieza a contar desde el día siguiente a aquél en que se produce la notificación del acto que pone fin a la vía administrativa ( art. 48.2 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común: LPC). El inciso cuestionado en el presente proceso constitucional establece una regla especial para la situación que se origina cuando la Administración no dicta "acto expreso". El llamado por la ley "acto presunto" se produce "de acuerdo con su normativa específica" ( art. 46.1, inciso segundo, LJCA ) y a partir de su producción empieza a correr el plazo de seis meses.
La expresión "acto presunto" utilizada en el inciso cuestionado del art. 46.1 LJCA procede de la redacción original de la Ley de procedimiento administrativo común de 1992, la cual, sin embargo, a partir de la reforma introducida por la Ley 4/1999, de 13 de enero, ofrece un nuevo tratamiento jurídico de los efectos de la falta de resolución expresa. Por ello, es preciso que consideremos brevemente las principales líneas del régimen jurídico del silencio administrativo en la redacción original de la Ley 30/1992 y los cambios introducidos en la reforma de 1999, antes de poder valorar la incidencia de tales cambios en un precepto como el art. 46.1 LJCA , promulgado en julio de 1998 y, por tanto, antes de la promulgación de aquella reforma.
b) La Ley 30/1992 profundizó en los criterios que había alumbrado la regulación de la Ley de procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958, la primera que estableció una normativa uniforme y garantista del silencio administrativo: "El silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurídico normal, sino la garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado"; "[e]l objetivo de la Ley no es dar carácter positivo a la inactividad de la Administración cuando los particulares se dirijan a ella. El carácter positivo de la inactividad de la Administración es la garantía que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la Ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administración y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido" (exposición de motivos, epígrafe IX, LPC).
No obstante, al servicio de esa finalidad la Ley 30/1992 reguló en el art. 43 los llamados "actos presuntos", determinando que, si al vencimiento del plazo de resolución el órgano competente no la hubiese dictado expresamente, se producirían los efectos jurídicos que se establecían en dicho artículo. Los apartados 2 y 3 del art. 43 LPC establecían en qué supuestos las solicitudes formuladas por los interesados se entenderían estimadas o desestimadas, respectivamente.
Las claves de la ordenación legal del silencio administrativo establecido en 1992 las proporcionaba la regulación contenida en el art. 44 ("Certificación de actos presuntos"). Según su apartado primero, "[l]os actos administrativos presuntos se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier otra persona, natural o jurídica, pública o privada". El apartado segundo precisaba que, "para su eficacia", los interesados o la propia Administración debían acreditar los actos presuntos mediante certificación emitida por el órgano competente que debió resolver expresamente el procedimiento, que debía extenderla inexcusablemente en el plazo de veinte días desde que le fuera solicitada salvo que en dicho plazo se hubiera dictado resolución expresa. La certificación debía ser comprensiva de la solicitud presentada o del objeto del procedimiento seguido, de la fecha de iniciación, del vencimiento del plazo para dictar resolución y de los efectos generados por la ausencia de resolución expresa. Si la certificación no se emitía en el plazo antes indicado, "los actos presuntos serán igualmente eficaces y se podrán acreditar mediante la exhibición de la petición de la certificación, sin que quede por ello desvirtuado el carácter estimatorio o desestimatorio legalmente establecido para el acto presunto". La certificación de acto presunto se podía solicitar "a partir del día siguiente al del vencimiento del plazo en que debió dictarse la resolución" (art. 44.4 LPC), sin que existiera un plazo preclusivo para formular dicha solicitud. Finalmente, se disponía que los plazos para interponer recursos administrativos y contencioso-administrativos respecto de los actos presuntos se contarían "a partir del día siguiente a la recepción de la certificación, y si ésta no fuese emitida en plazo, a partir del día siguiente al de finalización de dicho plazo" (art. 44.5 LPC). El vencimiento del plazo de resolución no eximía a las Administraciones públicas de la obligación de resolver, pero debían abstenerse de hacerlo cuando se hubiera emitido la certificación de acto presunto regulada en el art. 44 LPC (art. 43.1 LPC).
A la vista de la redacción originaria de los arts. 43 y 44 LPC, es claro que la categoría de "acto presunto" englobaba entonces tanto a los supuestos en los que la Ley determinaba la estimación de la solicitud formulada por el interesado como a los supuestos en los que la Ley determinaba su desestimación. En otras palabras, el acto presunto podía tener tanto carácter estimatorio como desestimatorio. La eficacia del acto presunto se supeditada por igual en ambos casos a la emisión de la llamada "certificación de acto presunto", cuyo contenido debía expresar entre otros aspectos los efectos de la falta de resolución expresa. Una vez emitida esa certificación por el órgano competente se producían dos importantes consecuencias jurídicas: por una parte, finalizaba la obligación de resolver de la Administración y, por otra, el llamado "acto presunto" resultaba plenamente eficaz y podía ser acreditado tanto por el interesado como por la Administración, con independencia de su carácter estimatorio o desestimatorio. Si no se emitía la certificación en el plazo legalmente previsto, los actos presuntos eran "igualmente eficaces" y se podían acreditar mediante la exhibición de la petición de la certificación, "sin que qued[ara] por ello desvirtuado el carácter estimatorio o desestimatorio legalmente establecido para el acto presunto". En definitiva, el legislador configuró el llamado "acto presunto" como un verdadero acto administrativo de carácter estimatorio o desestimatorio, según los casos, y plenamente eficaz a partir de la emisión de la certificación correspondiente.
c) En 1998 se aprobó la nueva Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio), que sustituyó a la homónima de 1956. A los efectos de la impugnación jurisdiccional de actos administrativos, el artículo 46.1 LJCA distinguió dos tipos de actos, los "actos expresos" y los "actos presuntos". La principal consecuencia de esa distinción era la aplicación de un plazo de recurso diferente, dos meses para la impugnación de actos expresos y seis meses en el supuesto de actos presuntos. En la terminología de la Ley 30/1992 a la que implícitamente se remite el precepto, la expresión "actos presuntos" incluía sin lugar a duda en 1998, como hemos visto, los actos presuntos de carácter estimatorio y los de carácter desestimatorio.
d) Con posterioridad se reformó la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero. La reforma de 1999 trajo consigo varias modificaciones técnicas relevantes para la ordenación del silencio administrativo que no es necesario considerar ahora. La más importante modificación, vigente en la actualidad, fue la vuelta a una regulación de los efectos del silencio administrativo cercana a la vigente con anterioridad a la Ley 30/1992. La Ley precisa ahora que la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento, y que en cambio la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente (art. 42.2 LPC). Con ello se desechó la construcción del "acto presunto de carácter desestimatorio" entendido hasta entonces por el legislador como un acto administrativo dotado de un contenido determinado (denegatorio), y se volvió a la configuración tradicional de los efectos del silencio negativo, como mera ficción procesal habilitada por el legislador para dejar expedita la vía impugnatoria procedente. También se precisa ahora que, en los supuestos en los que se producen los efectos del silencio negativo, la Administración mantiene la obligación de resolver expresamente, "sin vinculación alguna al sentido del silencio" [art. 43.3 b) LPC]. La propia expresión "acto presunto" desapareció de los arts. 43 y 44 LPC.
5. Sentado lo anterior podemos valorar la incidencia de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en el entendimiento del inciso segundo del art. 46.1 LJCA cuestionado en este proceso y, subsiguientemente, resolver la duda de constitucionalidad que nos plantea el órgano judicial.
Con la reforma de la Ley 30/1992 operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, recobró pleno vigor la regulación tradicional en nuestro Derecho según la cual el silencio negativo es una mera ficción legal que abre la posibilidad de impugnación, pero que deja subsistente la obligación de la Administración de resolver expresamente (cfr. arts. 42 a 44 LPC según la redacción dada a los mismos por la Ley 4/1999 y, en particular, arts. 42.1, 43.1 y 43.4).
En suma, con arreglo a la nueva ordenación del silencio administrativo introducida por la Ley 4/1999 ya no tienen encaje en el concepto legal de "acto presunto" los supuestos en los que el ordenamiento jurídico determina el efecto desestimatorio de la solicitud formulada, pues en tales supuestos el ordenamiento excluye expresamente la constitución ipso iure de un acto administrativo de contenido denegatorio.
Los arts. 42 a 44 LPC fueron modificados por la Ley 4/1999 teniendo a la vista el régimen legal de impugnación de los "actos presuntos" establecido en el art. 46.1 LJCA , precepto que no fue derogado ni modificado con ocasión o como consecuencia de dicha reforma. Por tanto, habida cuenta de que, primero, el inciso segundo del art. 46.1 LJCA que regula el plazo de impugnación del "acto presunto" subsiste inalterado; segundo, que tras la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento (art. 43.2 LPC), ni un acto administrativo denominado "presunto" basado en una ficción legal como se desprendía de la redacción originaria de la Ley 30/1992, y tercero, que la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [ arts. 42.1 y 43.3 b) LPC], el inciso segundo del art. 46.1 LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA .
Así entendido, es manifiesto que el inciso legal cuestionado no impide u obstaculiza en forma alguna el acceso a la jurisdicción de los solicitantes o los terceros interesados afectados por una desestimación por silencio. Por todo ello, procede declarar que el inciso legal cuestionado no vulnera el art. 24.1 CE .
Conclusión en parte coincidente con la que mantiene el Tribunal Supremo ( SSTS 269/2004, de 23 de enero ; 2024/2006, de 21 de marzo ; 4384/2007, de 30 de mayo ; 1600/2009, de 31 de marzo , y 1978/2013, de 17 de abril ) en la interpretación de este precepto tras la reforma de la Ley 30/1992 operada por la referida Ley 4/1999, cuando se trata de supuestos en los que, como el que ha dado lugar al planteamiento de la presente cuestión, se reacciona frente a la desestimación por silencio.".
En virtud de lo expuesto, no podemos sino concluir que la interposición del recurso que nos ocupa frente a la desestimación por silencio del recurso de reposición de referencia, no resulta extemporánea.
SEXTO.- La siguiente cuestión que hemos de abordar consiste en determinar si se ha producido la caducidad del procedimiento de reintegro, para lo cual hay que atender a lo dispuesto en el artículo 42 4º Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, conforme al cual:
"El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo"
Conforme a lo declarado en la STS de 19 de marzo de 2018 (rec. 2412/2015), entre otras muchas,: "(...) si Administración pese al transcurso del plazo de caducidad no la aprecia de oficio, tal y como era su deber, será el afectado el que deba ejercer las acciones destinadas a obtener una declaración de caducidad, pero una vez declarada la solución no puede ser otra que la nulidad de la resolución de fondo dictada en dicho procedimiento".
Con relación a la STS de 30 de julio de 2013 invocada también ante el Alto Tribunal por el Abogado del Estado, la citada sentencia recaída en el recurso de casación 2412/2015, aprecia la necesidad de un reexamen de la doctrina, y concluye en el Fundamento de Derecho Tercero in fine señalando a tal efecto, lo siguiente:
" Por todo ello, modificando la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ), consideramos que la correcta interpretación del artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones implica que la declaración de caducidad de un procedimiento ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado.".
Así pues, el Tribunal Supremo declara en la meritada sentencia que la caducidad del procedimiento se constituye como una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver. En un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo válida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento. Sostener que en un procedimiento caducado la Administración puede dictar una resolución de fondo válida, implica desconocer la propia institución de la caducidad y sus efectos.
En el presente caso, el procedimiento de reintegro se inició el 25 de febrero de 2014, por acuerdo del Presidente del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, y la resolución del procedimiento por la que se declara la obligación de reintegro se dicta el 21 de abril de 2015, siendo notificada a la parte interesada el 17 de marzo de 2015, cuando ya había transcurrido el plazo de doce meses previsto en el artículo 42.4º LGS.
Procede, pues, declarar la caducidad del procedimiento de reintegro de conformidad con lo dispuesto en el art. 44 LGS, debiendo anularse la resolución impugnada. Sin embargo, a efectos de la posibilidad de la Administración de iniciar un nuevo procedimiento, habrá que tenerse en cuenta que el procedimiento cuya caducidad aquí se declara no interrumpe el plazo de prescripción, como tampoco los recursos interpuestos por el interesado para lograr esta declaración de caducidad, a tenor de la STS de 10 de enero de 2017 (rec. 1943/2016).
En virtud de lo expuesto, procede estimar el presente recurso contencioso administrativo y anular la resolución impugnada, sin necesidad de analizar los demás motivos de impugnación opuestos por la parte recurrente.
SÉPTIMO.- Pr ocede, en consecuencia, imponer las costas a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1º LJCA.
Vistos los preceptos constitucionales y legales citados y los demás de general y pertinente aplicación,
Por la autoridad que nos confiere la Constitución española,
