Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 41/2022 de 14 de junio del 2024

PRIMERO. La representación procesal de D. Iván interpuso ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 11 recurso contencioso-administrativo contra la Resolución dictada en fecha 22 de febrero de 2021 por la Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación que confirma en reposición la resolución dictada en fecha 10 de septiembre de 2020 por la que se publica la relación de personas seleccionadas y de reserva de la convocatoria 2019 en el marco de las ayudas para la contratación Ramón y Cajal.

SEGUNDO. Con el fin de centrar adecuadamente el objeto del presente recurso de apelación destacamos los siguientes datos:

1. Por Orden CNU/692/2019, de 20 de junio, se aprueban las bases reguladoras para la concesión de ayudas públicas en el marco del Programa Estatal de Promoción del Talento y su Empleabilidad en I+D+i del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación 2017-2020 destinadas a personas físicas y organismos de investigación y de difusión de conocimientos.

2. Mediante Resolución de 4 de diciembre de 2019 (BOE de 11 de diciembre), de la Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación, se efectúa la convocatoria correspondiente al año 2019 de diversas actuaciones contempladas en el Subprograma Estatal de Formación y en el Subprograma Estatal de Incorporación, del Programa Estatal de Promoción del Talento y su Empleabilidad, en el marco del Plan Estatal de I+D+I 2017-2020 destinadas a personas físicas y organismos de investigación y de difusión de conocimientos. Entre las actuaciones contempladas al amparo de la citada resolución están las Ayudas para la contratación Ramón y Cajal.

3. Al amparo de la citada normativa, D. Iván cumplimentó telemáticamente una instancia de solicitud para la concesión de un contrato de investigación de las ayudas Ramón y Cajal, convocatoria 2019, referida al área científica de Economía.

4. En la propuesta de resolución provisional de personas seleccionadas y de reserva de fecha 6 de julio de 2020 no figuraba D. Iván al no haber alcanzado la puntuación establecida en el artículo 26.4 y se daba un plazo de 10 días hábiles a los interesados para formular las alegaciones que estimasen oportunas.

5. Examinado por el órgano instructor el escrito de alegaciones presentado por el Sr. Iván, se dio traslado del mismo a la Subdivisión de Coordinación y Evaluación que en fecha 12 de agosto de 2020 emitió un nuevo informe de evaluación elevando de 50 a 56 puntos la puntuación inicialmente otorgada, pero era también insuficiente para ser incluido en la relación de personas seleccionadas y de reserva para la convocatoria del 2019 en el marco de las ayudas para la contratación Ramón y Cajal. En consecuencia, no fue incluido en la Resolución de 10 de septiembre de 2020, de la Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación que se confirmó en reposición mediante resolución de 22 de febrero de 2021. Resoluciones administrativas que se impugnaron ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y que se han confirmado mediante sentencia dictada en fecha 6 de mayo de 2022 por el Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 11 en el PO nº 25/2021 que ahora revisamos en apelación. La sentencia justifica la desestimación indicando que "la labor de la Comisión de Valoración supone el ejercicio de una potestad de discrecionalidad técnica" y añade que: "De lo expresado, claramente se comprueba que ha existido una motivación minuciosa y completa sobre las valoraciones efectuadas. Este Tribunal no puede apreciar error ostensible y manifiesto en la valoración de la Comisión que se ejerce con discrecionalidad técnica, pues en el Anexo I de la resolución de convocatoria, se expresa clara y reiteradamente en cada apartado que se habrá de tener en cuenta la relevancia de los distintos trabajos y méritos presentados por el candidato, y no solo su número. En tal aspecto se insiste en diversas ocasiones a lo largo de cada apartado. En definitiva, los criterios valorativos exigidos en las bases de la convocatoria (que son la ley del concurso y han sido aceptados por las partes por concurrir sin impugnarlos), existen numerosas referencias cualitativas que deben apreciarse por la Comisión de Valoración por encima de las meramente cuantitativas. Por otro lado, debe decirse que el demandante centra su esfuerzo en atacar a los tres primeros candidatos seleccionados, cuando lo cierto es que su solicitud obtuvo la posición número 18 entre los concurrentes, por lo que, aun en la hipótesis de que se aceptasen sus argumentos, todavía le quedarían por delante un buen número de aspirantes que habrían obtenido una puntuación superior y tendrían más derecho a obtener las ayudas. Por las razones apuntadas, debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo".

TERCERO. El ahora apelante pide la revocación de la sentencia impugnada y que con estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto se le incluya en la relación de personas seleccionadas porque entiende que en la valoración de sus méritos tiene mayor puntuación que la obtenida por los aspirantes que han sido seleccionados, los Srs. Jose Miguel, Jose Pablo y Carlos Manuel a quienes, según expone, la Comisión de Valoración les ha atribuido puntaciones desproporcionadas en los distintos apartados calificables del baremo tales como aportaciones científico-técnicas, la movilidad e internalización y liderazgo.

Por el contrario, la defensa de la Administración se opone al recurso de apelación rechazando que la Agencia Estatal de investigación haya actuado arbitrariamente o con criterios valorativos injustificados; al contrario, según expone, su valoración se ha apoyado en razones técnicas y objetivas sin que pueda detectarse error ostensible o manifiesto que son las circunstancias por las que podría cuestionarse el ejercicio de la discrecionalidad técnica.

CUARTO. Corresponde analizar si la actuación de la Administración en la valoración y cuantificación de los méritos evaluables aportados por el apelante ha sido o no conforme con el ordenamiento jurídico.

En el artículo 26 de las bases de la convocatoria se regula la "Evaluación y selección de las solicitudes de las personas candidatas" indicando que: "Las solicitudes de las personas candidatas serán objeto de informe de evaluación científico-técnica por parte de la Subdivisión de Coordinación y Evaluación. A tal efecto, en el seno de dicha Subdivisión se constituirá un comité técnico de evaluación por cada área temática, formado por personal científico experto, tanto español como extranjero. Los criterios que se aplicarán para la evaluación de las solicitudes son los establecidos en el Anexo I de la resolución".

Y en el Anexo I de la convocatoria se recogían los criterios de valoración de los proyectos, especificando los siguientes criterios y subcriterios:

Trayectoria académica o profesional del candidato/a: Valoración 0-100.

(i) Aportaciones científico-técnicas: Valoración 0-55. En este apartado se podrá valorar el expediente académico y otros méritos curriculares del candidato, así como la adecuación de los mismos a las tareas a realizar en función de la formación y experiencia profesional. También se valorará la relevancia de las contribuciones del candidato en artículos publicados en revistas científicas, libros o capítulos de libros científicos y técnicos, incluyendo las publicaciones en acceso abierto, patentes concedidas o licenciadas, trabajos presentados en congresos, actividades de formación, de gestión, de transferencia de tecnología y de divulgación científica, obtención de premios, menciones y distinciones y en general, cualquier otra aportación que permita valorar la relevancia de los diferentes aspectos de la actividad investigadora desarrollada.

(ii) Movilidad e internacionalización: Valoración 0-25. Podrán valorarse, entre otros, la relevancia de las estancias del candidato en centros nacionales e internacionales (prestigio del centro de recepción de la estancia, aportaciones del candidato a las líneas de trabajo del centro y grupos con los que ha trabajado) y, en su caso, los resultados de la actividad durante el Periodo de Orientación Postdoctoral (POP). Los resultados de investigación publicados, patentados o en explotación en colaboración internacional y la participación en acciones relacionadas con programas y proyectos internacionales, así como la implicación directa en los mismos.

(iii) Liderazgo: Valoración 0-20. Podrán valorarse, entre otros, el grado de independencia investigadora adquirida por el candidato a lo largo de su trayectoria profesional incluyendo: la participación en proyectos de investigación como investigador principal, la capacidad para liderar grupos de investigación, la captación de recursos, incluida la financiación a través de la participación en acciones relacionadas con programas y proyectos tanto nacionales como internacionales, incluidos los financiados por empresas y otras entidades privadas, la dirección de tesis doctorales y cualquier otra experiencia científica y profesional de relevancia.

Asimismo, se expresa en las bases de la convocatoria que, para que una solicitud pueda ser propuesta para financiación deberá alcanzar una puntuación igual o superior a 85 puntos. Y, como ya hemos indicado, el ahora apelante obtuvo una puntuación total de 56 puntos.

QUINTO. Centrado el objeto de debate debemos analizar si, como se ha concluido en la sentencia impugnada en apelación, ha sido correcta la valoración efectuada por el órgano técnico, Comisión de Valoración, en relación con los méritos aportados por el apelante a los efectos de poder ser incluido en la relación de personas seleccionadas y de reserva en el marco de las ayudas para la contratación Ramon y Cajal, convocatoria 2019.

Estamos, en este caso, ante la actuación de la Administración en el ámbito de la llamada discrecionalidad técnica y que, como tal decisión discrecional, ha de estar precedida de una motivación suficiente relacionada con los méritos aportados por los distintos aspirantes, y en la cual se expliciten las razones por las que, en este caso, ha resultado excluido el ahora apelante.

Pues bien, sobre el control de la discrecionalidad de los órganos encargados de decidir procesos selectivos de concurrencia competitiva, entre los que cabe sin duda incluir el caso que ahora examinamos, existe una nutrida jurisprudencia de la que constituye una de las más recientes manifestaciones la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2023, recurso núm. 8060/2021. En ella se pronuncia en los siguientes términos:

"Para resolver sobre esta cuestión conviene comenzar señalando, como ya hicimos en sentencia de 1 de junio de 2015 (recurso 523/2013 ):"que en los procesos de selección y en general de concurrencia competitiva, la motivación y justificación de las decisiones valorativas adoptadas por el órgano correspondiente viene determinada por las bases de la convocatoria, que establecen los criterios de valoración y la forma de llevarla a efecto, cuya adecuada plasmación en las actas y resoluciones constituye, para el participante, la garantía de que su ejercicio o prueba ha sido valorada conforme a las exigencias de la convocatoria, dentro de los parámetros establecidos en la misma, y que ello se ha producido en régimen de igualdad, proporcionándole con tales datos la oportunidad de cuestionar de manera fundada la decisión del órgano de valoración, si estima que ello ha perjudicado su derecho".

Así, en lo que atañe a la motivación de los actos recurridos debe señalarse que conforme con un reiterado criterio jurisprudencial ya expresado en la sentencia de 29 septiembre 1992 (recurso 4128/1990 ): "La motivación de cualquier resolución administrativa constituye el cauce esencial para la expresión de la voluntad de la Administración que a su vez constituye garantía básica del administrado que así puede impugnar, en su caso, el acto administrativo con plenitud de posibilidades críticas del mismo, porque el papel representado por la motivación del acto es que no prive al interesado del conocimiento de los datos fácticos y jurídicos necesarios para articular su defensa. El déficit de motivación productor de la anulabilidad del acto radica en definitiva en la producción de indefensión en el administrado".

También es oportuno hacer cita de la sentencia dictada el 31 de mayo de 2021 (recurso 6002/2019 ), donde dijimos: "Cuando las disposiciones reguladoras del mismo requieren, como en este caso, condensar el juicio sobre los méritos de los participantes en el procedimiento en términos numéricos y es contestada la puntuación asignada, el órgano evaluador ha de ofrecer las razones que le han llevado a asignar la adjudicada y no cualquier otra. Bastará con referirnos a las sentencias de la antigua Sección Séptima de esta Sala nº 1765/2016, de 13 de julio (casación nº 2036/2014 ) y las citadas en ella, así como a las de esta Sección Cuarta nº 400/2020, de 13 de mayo (recurso nº 312/2018 ), nº 412/2018, de 14 de marzo (casación nº 2334/2015, nº 177/2018, de 7 de febrero (casación nº 3024/2015), nº 1004/2017 (casación nº 2569/2015)".

Por tanto, en contra de lo que dice la sentencia y reitera el Abogado del Estado, la jurisprudencia en materia de motivación de las decisiones de los tribunales calificadores de pruebas selectivas no considera suficiente la expresión de una nota numérica para satisfacer la exigencia del artículo 54 de la Ley 30/1992 y, sobre todo, excluir toda tacha de arbitrariedad, ni exime de aportar la motivación correspondiente por quienes hacen uso de la discrecionalidad técnica. Ejemplo significativo de esta jurisprudencia es, entre otras, la sentencia de esta Sala y Sección de 31 de enero de 2019 (recurso de casación 1306/2016 ), donde dijimos:

"Y el debido análisis de lo suscitado aconseja recordar, con carácter previo, la jurisprudencia sobre el significado y ámbito que ha de reconocerse a la llamada doctrina de la discrecionalidad técnica, y sobre las posibilidades que ofrece el control jurisdiccional frente a los actos de calificación especializada en los que se proyecta dicha doctrina, en especial en lo referente al nivel de motivación que les es exigible.

Esa jurisprudencia, procedente de este Tribunal Supremo (TS) y del Tribunal Constitucional (TC), está caracterizada por el permanente esfuerzo de ampliar al máximo y perfeccionar el control jurisdiccional previsto constitucionalmente frente a toda actuación administrativa ( artículo 106.1 CE ) y que, como ya dijimos en nuestra sentencia de 16 de diciembre de 2014 (recurso de casación 3157/2013 ) está contenida, entre otras, en la sentencia de 17 de octubre de 2012, casación 3930/2010 y en la más reciente de 4 de junio de 2014, casación núm. 2103/2013 .

En esta sentencia de 16 de diciembre de 2014 dijimos lo siguiente:

[...] 5.- La fase final de la evolución jurisprudencial la constituye la definición de cuál debe ser el contenido de la motivación para que, cuando sea exigible, pueda ser considerada válidamente realizada.

Y a este respecto se ha declarado que ese contenido debe cumplir al menos estas principales exigencias: (a) expresar el material o las fuentes de información sobre las que va a operar el juicio técnico; (b) consignar los criterios de valoración cualitativa que se utilizarán para emitir el juicio técnico; y (c) expresar por qué la aplicación de esos criterios conduce al resultado individualizado que otorga la preferencia a un candidato frente a los demás.

Son exponente de este último criterio jurisprudencial los pronunciamientos de este Tribunal Supremo sobre nombramientos de altos cargos jurisdiccionales (STS de 27 de noviembre de 2007, recurso 407/2006 ), sobre concursos de personal docente universitario ( STS de 19 de mayo de 2008, recurso 4049/2004 ), sobre convocatorias del Consejo General del Poder Judicial para puestos en sus órganos técnicos ( STS de 10 de octubre de 2007, recurso 337/2004 ); o sobre procesos selectivos en las distintas Administraciones Públicas ( STS de 18 de diciembre de 2013, casación 3760/2012 )".

La doctrina reflejada en esta sentencia es del todo trasladable al caso que ahora enjuiciamos en el que la facultad de decidir y de valorar los méritos de los candidatos corresponde a la Comisión de Valoración designada en la forma prevista en la convocatoria. Y tal decisión se produce en el ejercicio de una potestad discrecional que ha de atender, no obstante, a los méritos fijados en la convocatoria misma.

El control del adecuado ejercicio de esta potestad requiere, como presupuesto necesario para evitar una actuación arbitraria, que la decisión se motive de manera suficiente de tal modo que permita conocer cuáles han sido las razones que han llevado a la citada Comisión a la valoración y evaluación de los méritos del apelante reconociendo la puntuación total de 56 puntos que son insuficientes para figurar en la relación de personas seleccionadas y de reserva para la convocatoria 2019 en el marco de las ayudas para la contratación Ramon y Cajal.

La motivación se constituye, así como un presupuesto ineludible para garantizar el pleno derecho a la defensa de los aspirantes excluidos de esa relación, pues solo conociendo las razones que justificaron la exclusión pueden combatirlas de manera fundada.

Una atenta lectura del expediente administrativo evidencia que dicha motivación existe en este supuesto. En efecto, aparecen consignados, por una parte, los criterios de valoración cualitativa utilizados para emitir el juicio técnico y, por otra parte, se ha expresado por qué la aplicación de esos criterios conduce al resultado individualizado que otorga la puntuación total de 56 puntos. Toda vez, que la finalidad de la motivación de los actos administrativos, y sobre todo en los casos de discrecionalidad técnica, radica en que el interesado pueda conocer con exactitud y precisión el cuándo, cómo y el porqué de lo decidido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses. Pero también es un presupuesto que permite a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos en su labor de enjuiciamiento en el control de la actividad administrativa.

En este caso, estamos ante la evaluación y valoración de los distintos méritos aportados por el apelante que solicita ser incluido en la lista de personas seleccionadas y de reserva para la convocatoria 2019 en el marco de las ayudas para la contratación Ramon y Cajal. Esta Sala considera que esos méritos sí han recibido una concreta valoración y evaluación que está suficientemente motivada lo que impide que podamos apreciar arbitrariedad en la decisión administrativa adoptada ni tampoco vulneración del principio de igualdad en cuanto que se compara con la puntuación reconocida a tres candidatos cuyos méritos, como no podía ser de otro modo, no son coincidentes. En este caso, consideramos que el razonamiento dado por la Comisión de Valoración está suficientemente motivado dados los términos concretos y específicos en los que apoya su resultado desfavorable recogiendo menciones concretas y no genéricas en relación con los méritos aportados por el ahora apelante.

Por ello, esta Sala comparte el criterio recogido por el Juez "a quo" y concluye que existe una motivación minuciosa y completa en relación con cada uno de los méritos evaluables del interesado. En este sentido destacamos que en el informe de valoración provisional se especificaban con claridad los motivos que le llevaron a reconocerle 50 puntos indicando en relación con cada uno de los apartados calificables lo siguiente:

a. Aportaciones científico-técnicas

El candidato ha obtenido 10 publicaciones desde la obtención de su doctorado en 2009. Aunque el número de publicaciones es alto, su calidad es moderada-baja. No se destacan publicaciones de máxima excelencia dentro del ámbito de la economía. En global, el comité considera que el candidato tiene una trayectoria académica activa, sin ser de excelencia. Puntuación 0 a 55: 30

b. Movilidad e internacionalización

El candidato se doctoró por la Universidad de Granada y ostenta un cargo en la misma universidad. Sin embargo, ha realizado visitas a centros internacionales, sin ser aquellos de mayor prestigio. Ha participado en varios proyectos de investigación internacionales y cuenta con una red de coautores internacionales. Sin embargo, se echa en falta una mayor presencia en centros de mayor prestigio internacional. En su conjunto, el candidato tiene un grado moderado de movilidad y de visibilidad internacional. Puntuación 0 a 25: 10

c. Liderazgo

El candidato ha coautorado la mayoría de sus publicaciones con su director de tesis y/o con investigadores senior. Consta como principal investigador en un proyecto dentro del programa Marie Skodowska-Curie. No consta que haya supervisado tesis doctorales. En su conjunto, la capacidad de liderar sus líneas de investigación aún no ha sido acreditada. Puntuación 0 a 20: 10

Posteriormente, tal como consta en el informe de fecha 12 de agosto de 2020, en el que se da respuesta a las alegaciones formuladas respecto de la resolución provisional, se eleva la puntuación a 56 puntos indicando lo siguiente:

a) Aportaciones científico-técnicas

El candidato ha obtenido 10 publicaciones desde la obtención de su doctorado en 2009. Aunque el número de publicaciones es alto, su calidad es moderada-baja. No se destacan publicaciones de máxima excelencia dentro del ámbito de la economía. En global, el comité considera que la candidato tiene una trayectoria académica activa, sin ser de excelencia. Por esta alegación pasa de 30 puntos a 33.

b. Movilidad e internacionalización

El candidato se doctoró por Universidad de Granada y ostenta un cargo en la misma universidad. Sin embargo, ha realizado visitas a centros internacionales, sin ser aquellos de mayor prestigio. Ha participado en varios proyectos de investigación internacionales y cuenta con una red de coautores internacionales. Sin embargo, se echa en falta una mayor presencia en centros de mayor prestigio internacional. En su conjunto, el candidato tiene un grado moderado de movilidad y de visibilidad internacional.

Puntuación 0 a 25: 10

c. Liderazgo

El candidato ha coautorado la mayoría de sus publicaciones con su director de tesis y/o con investigadores senior. Consta como principal investigador en un proyecto dentro del programa Marie Skodowska-Curie. No consta que haya supervisado tesis doctorales. En su conjunto, la capacidad de liderar sus líneas de investigación aún no ha sido acreditada. Por esta alegación pasa de 10 puntos a 13 en este apartado.

Por ello, entendemos que los méritos aportados por el apelante han obtenido una razonable y motivada respuesta técnica que, a juicio, del Comité de Valoración llevan a obtener esa concreta puntuación refiriendo en cada uno de los méritos evaluables las carencias existentes que han impedido obtener una mayor puntuación. El apelante muestra su disconformidad con la valoración dada a sus méritos porque a su juicio merecían una puntuación superior a la que ha obtenido efectuando un análisis comparativo con la obtenida con otros tres candidatos. Pero esa manifestación no es más que una lógica discrepancia con la valoración dada por la Administración pero no ha aportado elementos que pudieran llevar a este Tribunal a concluir que, en la determinación de esa puntuación, haya existido arbitrariedad en la valoración de sus méritos por parte de un órgano técnico de la Administración porque no se ha justificado en modo alguno que resulte incorrecta la valoración adoptada por la Administración sustentada en un criterio técnico, razonado y emitido por los expertos a los que se refiere la normativa reguladora de este procedimiento de evaluación. Y, en este punto, debemos destacar la consolidada doctrina jurisprudencial desarrollada en materia de oposiciones y concursos, extensible al sistema de evaluación que nos ocupa, que señala que los juicios técnicos de los órganos de selección en las pruebas de ingreso en la Administración (o de evaluación, como es el caso) no son susceptibles de control jurídico por la Jurisdicción, y corresponden en exclusiva a aquellos órganos. En el núcleo de la valoración técnica la jurisdicción, que opera con criterios jurídicos, no se puede subrogar en el lugar de la Comisión o Tribunal evaluador, sin perjuicio de que el uso de la discrecionalidad pueda, y deba ser, objeto de control jurisdiccional desde el exterior de ese núcleo reservado, en función de criterios de carácter jurídico, como son fundamentalmente la interdicción de la arbitrariedad y el principio de igualdad de acceso a los cargos públicos ( artículos 9.3 y 23.2 C.E.) , y sobre la base de datos fácticos o jurídicos diferentes en todo caso de la pura valoración de los méritos en su dimensión técnica. Y en el ejercicio de esas facultades de control se incluye la comprobación de que la decisión adoptada tiene una motivación suficiente que permite al interesado conocer las razones por las que su solicitud ha sido rechazada y combatirlas de manera fundada, garantizando con ello la plenitud de su derecho a la defensa.

Los anteriores razonamientos nos llevan a la desestimación del recurso de apelación interpuesto confirmando la sentencia impugnada en apelación en todos sus pronunciamientos.

SEXTO. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA se imponen a la parte apelante las costas procesales de esta instancia al haberse desestimado el recurso de apelación.