Sentencia Contencioso-Administrativo del Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 72/2021 de 15 de diciembre del 2022

PRIMERO .- El demandante impugna la resolución de 27 de noviembre de 2020 de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, dictada por delegación de la Ministra, que confirma en reposición la resolución de 22 de enero de 2020, por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado.

Los hechos en que se basa la solicitud de responsabilidad patrimonial presentada el 2 de julio de 2018, son que el día 4 de agosto de 2017, sobre las 13,30 horas, cuando el recurrente se encontraba pescando en el muelle de Punta Rodeira, sito en la playa de Rodeira, en la localidad de Cangas (Pontevedra), en el lugar conocido como muelle roto, el muelle se desplomó, cayéndose al agua, causándose diversas lesiones de las que fue asistido por la Policía Local de Cangas y una ambulancia medicalizada, que lo trasladó al Complexo Hospitalario Universitario de Vigo, en el que se le diagnosticó fractura de la clavícula izquierda; herida contusa en zona frontal izquierda y erosiones múltiples, que requirieron tratamiento y asistencia médico hospitalaria, que lo mantuvieron de baja para su profesión de músico durante 275 días, desde el 4 de agosto de 2017, fecha del accidente hasta el día 29 de mayo de 2018, en que aquel fue dado de alta.

El accidente aconteció en dominio público marítimo-terrestre y dentro del ámbito de la concesión administrativa otorgada por Orden Ministerial de 14 de abril de 1945 a Vapores de Pasaje y Turismo, y posteriormente adquirida por la empresa Construcciones y Montajes Pérez del Río, S.L. Por Orden Ministerial de 15 de enero de 2008, se acordó la caducidad de la concesión, y el 26 de noviembre de 2008 por el Servicio Provincial de Costas de Pontevedra se procedió al levantamiento del acta de reversión y toma de posesión por la Administración de los terrenos e instalaciones ubicados en el dominio público marítimo-terrestre del lugar de Playa de Rodeira. Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de octubre de 2013 se denegó la declaración de nulidad de la Orden Ministerial de 15 de enero de 2008. Interpuesto recurso contencioso-administrativo, la Sala Tercera del Tribunal Supremo dictó Sentencia el 18 de enero de 2017, declarando nula de pleno derecho la Orden Ministerial de 15 de enero de 2008, y con fecha 13 de octubre de 2017 se dictó providencia de ejecución de la citada Sentencia. El 15 de diciembre de 2017 se dictó un nuevo acuerdo de incoación de la caducidad de la concesión.

Se alega, en síntesis, por el actor que concurre la existencia de responsabilidad patrimonial del art. 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, siendo la Administración demandada la responsable de los daños causados al recurrente. Y, ello porque la gestión indirecta de un servicio a través de una concesión administrativa no disminuye de ninguna manera la responsabilidad de la Administración por su adecuado funcionamiento, y que en última instancia la Administración tiene atribuido el deber de vigilancia respecto de la concreta forma en que los concesionarios desarrollan los contenidos de la concesión con aquella formalizado.

Se solicita la suma de 58.740,08 euros por las lesiones sufridas, que se desglosa del siguiente modo: 1.- Por 14 puntos de secuela y 30 años de edad, 15.692,10 euros; por 11 puntos de perjuicio estético y 30 años de edad, 11.184,16 euros; por 149 de PPP de grado moderado a 52,26 euros, 7.786,74 euros; por 126 de PPP de grado básico a 30,15 euros, 3.798,90 euros; por perjuicio Psicofísico moral (pérdida de calidad de vida), grado moderado, 10.000 euros; por lucro cesante por incapacidad permanente parcial (9.000 euros año y 30 años de edad) 2.638,74 euros, y por gastos y daño emergente, 7.639,44 euros.

SEGUNDO .- El art. art. 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público-, en igual sentido que el art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, vigente a la sazón, proclama el derecho de los particulares a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión sufrida en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión fuera consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y que está recogido igualmente en el art. 106.2 de la Constitución.

En la interpretación de estas normas, el Tribunal Supremo -entre otras, Sentencias de 5 de diciembre de 1988, 12 de febrero, 21 y 22 de marzo y 9 de mayo de 1991, o 2 de febrero y 27 de noviembre de 1993-, ha estimado que para exigir responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los servicios públicos es necesario que concurrieran los siguientes requisitos o presupuestos: 1º) Hecho imputable a la Administración; 2º) lesión o perjuicio antijurídico efectivo, económicamente evaluable e individualizado en relación a una persona o grupo de personas; 3º) relación de causalidad entre hecho y perjuicio, y 4º) que no concurra fuerza mayor u otra causa de exclusión de la responsabilidad. O, como señala el mismo Alto Tribunal en sus Sentencias de 14 de julio y 15 de diciembre de 1986, 29 de mayo de 1987, 17 de febrero o 14 de septiembre de 1989, para que nazca dicha responsabilidad era necesaria "una actividad administrativa (por acción u omisión -material o jurídica-), un resultado dañoso no justificado y relación de causa a efecto entre aquélla y ésta, incumbiendo su prueba al que reclama; a la vez que es imputable a la Administración la carga referente a la existencia de la fuerza mayor cuando se alegue como causa de exoneración".

Respecto a la apreciación de la existencia de la relación de causalidad entre hecho y perjuicio, es preciso, según el Tribunal Supremo (Sentencias de 27 de octubre de 1998 o 4 de octubre de 1.999), tener en cuenta los siguientes postulados: 1º) Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél; 2º) no son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que -válidas como son en otros terrenos- irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas; 3º) la consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de casualidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla, y 4º) finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

Finalmente, la jurisprudencia declara que, en la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido, aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público ( SS.TS. de 19 de junio de 2007 - recurso nº. 1.0231/2003, de 3 de mayo de 2011 - recurso nº. 120/2007-, y de 14 de noviembre de 2011 -recurso nº. 4.766/2009-).

TERCERO.- Entrando en el examen más detallado de alguno de los elementos o requisitos que configuran la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, y por lo que respecta a la relación de causalidad, su concurrencia exige que la lesión a que nos hemos referido sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, de modo que entre uno y otro requisito exista una relación causal.

En relación con esta cuestión afirma la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2013 -recurso nº. 779/2012-, que "no es acorde con el referido principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, aun de forma mediata, indirecta o concurrente, de manera que, para que exista aquélla, es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido, y que la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento".

De ahí que la jurisprudencia venga modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir, pues la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquella de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas, convierta a éstas, en aseguradoras universales de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo. De lo contrario, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro Ordenamiento Jurídico ( SS.TS. de 29 de enero de 2008 -recurso nº. 152/2004-, y de 15 de enero de 2013 -recurso nº. 779/2012-).

Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél. A este respecto, debe seguirse la llamada teoría de la causalidad adecuada, expuesta en la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 1998 -recurso nº. 2.864/1994, del siguiente modo: « El concepto de relación causal a los efectos de poder apreciar la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, se resiste a ser definido apriorísticamente, con carácter general, puesto que cualquiera acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien como resultado de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros, dotados sin duda, en su individualidad, en mayor o menor medida, de un cierto poder causal, reduciéndose el problema a fijar entonces que hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final, y la doctrina administrativa, tratando de definir qué sea relación causal a los efectos de apreciar la existencia, o no, de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, se inclina por la tesis de la causalidad adecuada que consiste en determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, o si, por el contrario, queda fuera de este posible cálculo, de tal forma que sólo en el primer caso, si el resultado se corresponde con la actuación que la originó, es adecuado a esta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar.

Esta causa adecuada o causa eficiente y exige un presupuesto, una "condictio sine qua non", esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero. Ahora bien, esta condición por sí sola no basta para definir la causalidad adecuada sino que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios».

En este mismo sentido, se declara en la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2013 -recurso nº. 779/2012-, que: "En relación con el nexo causal ha de decirse que, partiendo de que en ningún caso se requiere culpa o negligencia en el actuar administrativo, al ser la responsabilidad objetiva, el mismo ha de buscarse para la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 1998 entre las diversas causas, la causa adecuada o eficiente que resulte normalmente para determinar el resultado, buscando que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, tal sentencia se expresa en los siguientes términos, añadiendo que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios".

Por consiguiente, acerca de esta cuestión deben tenerse en cuenta las siguientes consideraciones, como dejamos reflejadas en nuestra Sentencia de 15 de marzo de 2016 - recurso nº. 25/2015:

1º.- No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que válidas como son en otros terrenos, irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (así nos lo recuerda la S.TS. de 15 de enero de 2013 -recurso nº. 779/2012-, citando varios precedentes).

En definitiva, con arreglo a la más reciente jurisprudencia, entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél.

2º.- La relación de causalidad no opera del mismo modo en el supuesto de comportamiento activo que en el supuesto de comportamiento omisivo. Tratándose de una acción de la Administración, basta que la lesión sea lógicamente consecuencia de aquélla. En cambio, tratándose de una omisión de la Administración, no es suficiente una pura conexión lógica para establecer la relación de causalidad, Si así fuera, toda lesión acaecida sin que la Administración hubiera hecho nada por evitarla sería imputable a la propia Administración, lo que conduciría a una ampliación irrazonablemente desmesurada de la responsabilidad patrimonial de la Administración. A la Administración sólo se le puede reprochar no haber intervenido si, dadas las circunstancias del caso concreto, estaba obligada a hacerlo.

En definitiva, es necesario que haya algún otro dato en virtud del cual quepa objetivamente imputar la lesión a dicho comportamiento omisivo de la Administración. Y ese dato que permite hacer la imputación objetiva sólo puede ser la existencia de un deber jurídico de actuar ( S.T.S de 10 de noviembre de 2009 -recurso nº. 2.441/2005-).

3º.- La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, y la intervención de un tercero como agente activo, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla en todo o en parte ( S.TS. de 15 de enero de 2013 -recurso nº. 779/2012-, que cita varios precedentes).

4º.- Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquélla cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

Por todo ello, en síntesis, para que surja la responsabilidad patrimonial será necesario que los daños sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la Administración y que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo, sin perjuicio de las matizaciones realizadas.

CUARTO- A continuación, debemos examinar si el en supuesto que nos ocupa, concurren los anteriormente reseñados requisitos para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, que es la que se ejercita por el recurrente, en las lesiones que sufrió al caerse cuando estaba pescando en un muelle sito en la zona marítimo-terrestre.

A tenor del informe de 16 de agosto de 2018 del Servicio Provincial de Costas, el Muelle de Punta Rodeira, en el momento del accidente estaba en " grave deterioro y en muy mal estado de conservación existiendo un cartel indicativo de peligrosidad". En efecto, de las fotografías que se adjunta al indicado informe consta un cartel en el que pone "zona peligrosa", y resulta evidente el grado de deterioro del citado muelle. Pues bien, a pesar de ello, el recurrente se adentró en el muelle para pescar colocándose en una posición de riesgo cierto y real para su integridad física.

Por tanto, cabe apreciar una actuación culposa del demandante, que no haciendo caso a la señal advirtiendo de peligro en un punto claramente visible para quien accediese al muelle, se adentró en una zona de riesgo, lo que no concurre relación de causalidad, entre el resultado dañoso y el funcionamiento del servicio público.

En consecuencia, con las pruebas que hay en las actuaciones se deriva que el accidente no se habría producido si por el recurrente hubiese actuado con la diligencia debida, por lo que no cabe apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, por lo que procede desestimar el recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.- A tenor del art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas procesales a la parte actora.

VISTOS los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.