Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 1871/2021 de 15 de febrero del 2023

PRIMERO.- Se impugna una resolución presunta (silencio administrativo) del Ministerio de Justicia denegatoria de la solicitud de concesión de la nacionalidad española que había sido presentada en su día por la hoy parte actora, terminando la demanda con la súplica que es de ver en autos.

SEGUNDO.- Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación. Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa. Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987. En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: <<"Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos">>.

TERCERO.- El demandante nace el 22-3-1982, es natural de Pakistán, está casado y no tiene hijos menores de edad, tiene su domicilio en DIRECCION000 (Barcelona), y aportó al expediente administrativo los certificados CCSE y DELE del Instituto Cervantes.

La solicitud de nacionalidad origen de la litis se presentó el 23-12-2019.

La demanda rectora del actual proceso expone las circunstancias concurrentes en el presente caso, alega que el recurrente reúne los requisitos necesarios a los fines pretendidos, cita la normativa y la jurisprudencia que considera de interés, y termina impetrando la concesión de la nacionalidad española.

El abogado del Estado se ha opuesto a la pretensión de la actora en su contestación a la demanda cuestionando los requisitos de residencia legal y de buena conducta cívica.

Pues bien, ya en este punto podemos adelantar la suerte desestimatoria que nos merece el actual recurso.

En primer lugar es de notar que el recurrente no ha probado el requisito del tiempo de residencia legal en España, que en su caso era de diez años. En trámite de conclusiones el interesado ha aportado -entre otros documentos- un informe de vida laboral y una tarjeta de residencia de larga duración expedida en diciembre de 2020 en apoyo de su alegación de que cumple el requisito de residencia legal en España. Ahora bien, y con abstracción de la extemporaneidad en la presentación de los referidos documentos, los mismos no son adecuados para acreditar el meritado requisito, que se prueba con los permisos de residencia que en su caso se hayan concedido, sin que a tal fin resulten adecuados ni el informe de vida laboral ni la tarjeta de residencia de larga duración (en relación con esta última y su falta de idoneidad probatoria respecto del requisito en cuestión vid. Título VI del Real Decreto 557/2011), de tal modo, en suma, que el interesado no ha absuelto la carga probatoria respecto del repetido requisito de residencia legal.

En segundo lugar, y en relación con el requisito de la buena conducta cívica, es sabido que no basta para el éxito de la pretensión actora con la ausencia o cancelación de antecedentes penales o policiales, pues, como vimos más arriba, lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta es conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles según el estándar medio a que alude la doctrina del Tribunal Supremo, sin que la no existencia de antecedentes penales o policiales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, siendo de recordar aquí y ahora la jurisprudencia conforme a la cual la carga probatoria de la parte actora se hace más rigurosa cuando el procedimiento penal no está definitivamente archivado y que exige que ni siquiera por vía indiciaria pueda ponerse en cuestión el requisito de la buena conducta cívica.

Respecto del requisito de la buena conducta cívica, en el expediente administrativo no obran los correspondientes informes de la Dirección General de la Policía y del Registro Central de Penados, certificado este último cuya obtención estaba al alcance del interesado sin dificultad y que, no obstante, no ha sido aportado por el mismo, que así no ha absuelto la carga de la prueba que le incumbía sobre el particular.

El hecho de que la Administración, pese al tiempo transcurrido, no haya resuelto la solicitud de nacionalidad formulada no significa que desaparezcan las obligaciones positivas de prueba que le competen al promotor ya desde el inicio de la solicitud de nacionalidad y que subsisten reforzadas en vía judicial dentro de la carga probatoria de parte aunque se decida recurrir un silencio administrativo y siendo patente que del expediente remitido, en el estado en que se encuentra en el momento en que se decide recurrir, no resultaban debidamente acreditados los mentados requisitos. Por tanto, los inconvenientes en relación a estos requisitos, eran una circunstancia sobradamente conocida por la parte actora de cara a la formulación de la demanda -momento al que nuestra legislación remite la proposición y aportación de pruebas-.

Además la necesidad de prueba en relación a los requisitos señalados no surge de la contestación de la demanda por parte del Abogado del Estado ya que la parte actora está recurriendo un silencio negativo y, ya de base, desde el mismo momento de la interposición del recurso, el recurrente de autos tiene la carga de alegar y probar la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos que se exigen para la adquisición de la nacionalidad por residencia dentro de los presupuestos legales y jurisprudenciales marcados al efecto.

En apoyo de lo ya dicho añadiremos la S. TS 09/07/2020 REC 6107/2019.

<<" (... ) Obviamente, las tres normas de precedente cita son posteriores a las dos resoluciones administrativas impugnadas en la instancia, por lo que no resultan de aplicación al supuesto de autos. Sin embargo, la pérdida de vigencia (o de preferencia en su aplicación) de los artículos 220 y 221 del RRC , como consecuencia de esta nueva normativa, no impide que debamos proceder a realizar la interpretación que se nos plantea:

a) En primer lugar porque no se está en presencia de una derogación de los citados artículos 220 y 221 del RRC , por parte del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, pues lo que en este se establece es que sus normas ---desde su perspectiva de procedimiento electrónico--- se considerarán como "regulación específica y preferente" respecto de otras normas reglamentarias, como las de precedente cita del RRC.

b) En segundo lugar porque, sin perjuicio de la aplicabilidad práctica de los nuevos preceptos que pudiera llevarse a cabo por la Administración ---en relación con la aportación documental prevista en las nuevas normas---, lo cierto es que el artículo 22.4 del CC continúa en vigor, y su contenido no se ha dejado sin efecto por el hecho de que la nueva norma reglamentaria contemple una tramitación electrónica del procedimiento para la obtención de la nacionalidad española por razón de residencia. Esto es, lo importante ---en soporte papel o en soporte electrónico--- sigue siendo la obligación del solicitante de la nacionalidad española, por razón de residencia, de "justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española". (...) >>

En suma, el recurrente no ha absuelto la carga probatoria que le incumbía respecto de los requisitos de residencia legal y de la buena conducta cívica, lo que determina la desestimación del actual recurso.

CUARTO.- Al desestimarse el recurso procede la imposición de las costas a la parte actora, que la Sala en virtud de las facultades conferidas legalmente y atendiendo a las circunstancias del caso establece por todos los conceptos en la cantidad máxima de 1.500 € ( artículo 139.1 y 4 de la LJ).