Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 140/2021 de 17 de febrero del 2023

PRIMERO-. Es objeto de impugnación la resolución dictada el día 15 de enero de 2019 por la Secretaria de Estado para el avance Digital del Ministerio de Economía y Empresa por la que sea cuerda el reintegro total por incumplimiento de la subvención concedida a FEDERACION PROVIDINCIAL UDP VALENCIA, para el proyecto " Innovative ways of banking designad for and by the elderly", dentro de la convocatoria de ayudas denominada "ICT BASED SOLUTIONS FORM ADVANCEMNTE OF OLDER PERSONS INDEPENDENCE AND PARTICIPATION IN THE SELF-SERVE SOCIETY".

En la resolución se señala lo siguiente:

"(*) La deuda resultante de la liquidación de fecha 13/10/2015 fue ingresada, en periodo voluntario, en su totalidad -77,987,23 euros- (36.927,66 euros de Principal nacional. 28,465,74 euros de Principal comunitario y 12.593.83 euros de Intereses de demora). Dicho Ingreso se considera un pago a cuenta de este procedimiento de reintegro. En aplicación del principio de prohibición de 'reformatio in peius", la fecha de fin de cálculo de intereses de demora se mantiene la fecha de firma de la Resolución de reintegro inicial (08/10/2015). Por tanto, los importes de los intereses de demora de la liquidación originaría, permanecen invariables."

SEGUNDO-. Son antecedentes relevantes para la resolución del recurso los siguientes:

-. El día 7 de junio de 2011 se dicta resolución por la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información de " notificación de propuesta de resolución provisional del programa AAL ejercicio del derecho de audiencia requerimiento de aportación de documentación complementaria. "

Va dirigida a FEDERACIÓN PROVINCIAL UDP VALENCIA, y el título del proyecto " Innovative ways of banking designed for and by the elderly".

-. La propuesta de resolución definitiva se dicta el día 28 de julio de 2011, y se notifica a la interesada.

-. La interesada, ahora recurrente, acepta la ayuda propuesta.

El presupuesto financiable total es de 108.989 euros, de los cuales se acuerda una ayuda nacional por importe de 36.927,66 euros, y una ayuda comunitaria de 28.465,74 euros. El total asciende a 65.393,40 euros y supone un 60 %.

-. El expediente de verificación comienza con la solicitud de 14 de marzo de 2013.

-. El expediente de reintegro se inicia según reconoce la interesada en sus alegaciones por Acuerdo de inicio notificado el día 25 de junio de 2014.

Las alegaciones de la interesada se presentan el día 15 de diciembre de 2014.

La resolución de reintegro se dicta el 8 de octubre de 2015.

Se notifica a la interesada el día 20 de octubre de 2015.

Se interpone el día 19 de noviembre de 2015 recurso de reposición.

El día 18 de septiembre de 2017 se notifica a la interesada resolución de 11 de septiembre de 2017 estimando el recurso y reconociendo la caducidad del procedimiento de reintegro iniciado el día 11 de junio de 2014.

-. El día 26 de junio de 2018 la Administración reinicia el expediente de reintegro.

-. La interesada formula alegaciones el día 10 de julio de 2018 alegando la prescripción.

TERCERO-. Lo s motivos de impugnación alegados por la recurrente pueden resumirse como sigue: la cuestión controvertida reside, esencialmente, en determinar si cuando la Administración demandada instó el reintegro de la subvención correspondiente al ejercicio de 2013, había prescrito o no el derecho de la Administración a exigirlo. Y esta a su vez tiene íntima conexión con la cuestión de si la inicial tramitación de expediente de reintegro, cuyo procedimiento caducó, tiene virtualidad para interrumpir el cómputo del 'iter prescriptivo', y la fecha de inicio del cómputo del plazo de prescripción del derecho de la Administración a exigir el reintegro de la subvención.

El segundo expediente de reintegro fue incoado mediante comunicación de fecha 26 de julio de 2018 y terminado mediante Resolución de 15 de enero de 2019, notificado el 18 de enero de 2019. En consecuencia, hay que entender, sigue alegando la actora, que es en la fecha de notificación de la comunicación el 26 de julio de 2018 de inicio del expediente de reintegro se interrumpió el plazo de prescripción.

El elemento que considera crucial para valorar esta circunstancia es la determinación del día en que debe comenzar el cómputo del periodo de cuatro años que establece el art. 39 de la ley General de Subvenciones.

Considera que, en este caso, no es el 31 de marzo de 2015 como alega la Administración, sino el día en que se produjo el requerimiento efectivo, que fue el 4 de abril de 2014, requerimiento que se produjo en el primer expediente de reintegro, luego caducado.

CUARTO-. El Abogado del Estado, al contestar a la demanda realiza las siguientes alegaciones: después de recordar los antecedentes del litigio, considera que las pretensiones de la actora no pueden prosperar por aplicación estricta y rigurosa del artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que dispone que " prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro". En lo que respecta al plazo y su cómputo, en lo que ahora nos interesa, el apartado 39.2.a) dispondrá que este se realizará " desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora".

Considera que " Según lo establecido en el Anexo y en el Resuelve segundo apartado 3 de la Resolución de concesión, el plazo de ejecución del proyecto se extiende hasta 31 de diciembre de 2014 y el de justificación hasta 31 de Marzo de 2015. Se produciría por lo tanto la prescripción el 31 de marzo de 2019. En sus alegaciones el beneficiario se basa en que el plazo para presentar la justificación finalizó el 31 de marzo de 2014 por lo que habría prescrito el 31 de marzo de 2018. Sin embargo, atendiendo a lo establecido en la resolución de concesión el plazo de justificación finaliza el 31 de marzo de 2015".

QUINTO-. Al estar ante una actividad administrativa de fomento, debemos hacer las siguientes puntualizaciones:

1ª Por la actividad administrativa de fomento, el Estado atiende, de manera directa a inmediata, a lograr el progreso y el bienestar social, mediante el otorgamiento de ventajas al sujeto fomentado que, como ocurre en el presente caso, pueden ser de contenido económico. En el caso que nos ocupa, el recurrente, por el hecho de haber recibido de la Administración una subvención, quedó sometido al cumplimiento de inexcusables obligaciones.

2ª Cualquier tipo de actividad administrativa comporta el ejercicio de potestades por parte de la Administración. Las potestades administrativas surgen directamente del ordenamiento jurídico que, por una parte, da contenido concreto a la potestad, de suerte que coloca a la Administración en situación de supremacía jurídica; y, por otro lado, el ordenamiento jurídico que protege especialmente al interés público sin perjuicio de amparar también los derechos e intereses de los administrados, permite llamar a las personas físicas o jurídicas (a través de la actividad administrativa de fomento) para procurar el progreso y el bienestar social, con la siguiente particularidad: que del ejercicio de esta potestad, además de generarse una ventaja para el sujeto fomentado, se crea una relación jurídica entre la Administración y la persona beneficiada: de ahí que ésta última quede vinculada, en virtud de la relación creada, por unas condiciones de inexcusable cumplimiento; y ello porque el incumplimiento, sólo produce «beneficio» al sujeto fomentado, y no se satisface el interés público o interés social.

3.ª La actividad administrativa de fomento que se concreta en una subvención, como pone de relieve la doctrina científica, se realiza mediante un procedimiento contractual que genera la relación jurídica entre la Administración y el sujeto beneficiado. Y así, en el caso que resolvemos, la entidad mercantil recurrente, quedó vinculada al inexcusable cumplimiento de las obligaciones derivadas de la subvención, desde el momento mismo en que aceptó las condiciones impuestas por la Administración, lo que quedó plenamente acreditado, tal como resulta del expediente administrativo.

Estamos por tanto en presencia de una relación contractual de carácter público en la que la Administración y el beneficiario tienen inexcusables obligaciones, descartando la hipótesis del incumplimiento de una obligación modal.

La actora, como beneficiaria de la subvención al asumir el compromiso de realización de los gastos subvencionables, aceptó que los mismos debían realizarse en las condiciones previstas en la Resolución administrativa. Es relevante que los gastos que con fondos públicos haya de realizarse, se efectúen dentro del plazo establecido en el propio acuerdo de concesión, así como en las condiciones en que tal subvención ha sido concedida. Ha de considerarse que la subvención que nos ocupa supone la entrega de fondos públicos a particulares con una finalidad concreta, lo que nos lleva a interpretar tal finalidad con la debida exigencia propia del control de los fondos públicos.

Es con este punto de partida que deben analizarse las alegaciones formuladas por la parte actora.

SEXTO-. La Sala considera que debe examinar, con carácter previo, la alegación relativa a la prescripción, dado que su estimación haría inútil el examen de los restantes motivos de recurso.

Y a tal efecto, es preciso tener en cuenta la normativa de aplicación y, en primer lugar, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ( LGS), cuyo artículo 6 dispone que:

"1. Las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas.

2. Los procedimientos de concesión y de control de las subvenciones regulados en esta ley tendrán carácter supletorio respecto de las normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea".

En este caso, es preciso partir de la normativa específica puesto que se trata de una subvención financiada, al menos en parte, con Fondos de la UE.

El Reglamento 2988/95/CE, del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, establece en su artículo 1, párrafo 2, que:

" 2. Constituirá irregularidad toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades o a los presupuestos administrados por éstas, bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta de las Comunidades, bien mediante un gasto indebido".

El artículo 3 de este Reglamento, en referencia a la prescripción, dispone:

" 1. El plazo de prescripción de las diligencias será de cuatro años a partir de la realización de la irregularidad prevista en el apartado 1 del artículo 1. No obstante, las normativas sectoriales podrán establecer un plazo inferior que no podrá ser menor de tres años.

Para las irregularidades continuas o reiteradas, el plazo de prescripción se contará a partir del día en que se haya puesto fin a la irregularidad. Para los programas plurianuales, el plazo de prescripción se extenderá en todo caso hasta el cierre definitivo del programa.

La prescripción de las diligencias quedará interrumpida por cualquier acto, puesto en conocimiento de la persona en cuestión, que emane de la autoridad competente y destinada a instruir la irregularidad o a ejecutar la acción contra la misma. El plazo de prescripción se contará de nuevo a partir de cada interrupción".

El artículo 39.1 y 2 de la LGS dispone que:

" 1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso:

a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.

c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo».

En la " NOTIFICACIÓN DE PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEFINITIVA DEL PROGRAMA AAL." se establece:

"Las inversiones y gastos o compromisos de gasto previstos deberán realizarse dentro del periodo de ejecución del proyecto más, en su caso, la ampliación de plazo autorizada. Sin embargo, los documentos de pago emitidos por el beneficiario pueden tener fecha de vencimiento posterior, siempre que dicha fecha esté comprendida dentro del plazo concedido para presentar la documentación justificativa que, como norma general, va desde el 1 de enero hasta el 31 de marzo del año inmediatamente posterior al de realización de la actividad. En caso de proyectos de ejecución plurianual la documentación se presentará para cada anualidad desde el 1 de enero hasta el 31 de marzo del año inmediato posterior al de la anualidad a justificar."

En la resolución de concesión de este recurso, se establece

"3.- Inversiones y gastos. El beneficiario debe realizar el proyecto, estudio o acción de acuerdo con la Solicitud, Memoria y Cuestionario presentados al MITYC, siempre y cuando se hubiera firmado el Acuerdo de Consorcio en esa fecha que será la de inicio del proyecto. Esta documentación tiene carácter vinculante, salvo en lo comentado anteriormente y en lo que se refiere al plazo de ejecución, que podrá extenderse hasta el 31 de diciembre del año en que finaliza la ejecución del proyecto.

Las inversiones y gastos o compromisos de gasto previstos deberán realizarse dentro del periodo de ejecución del proyecto más, en su caso, la ampliación de plazo autorizada. Sin embargo, los documentos de pago emitidos por el beneficiario pueden tener fecha de vencimiento posterior, siempre que dicha fecha esté comprendida dentro del plazo concedido para presentar la documentación justificativa que, como norma general, va desde el 1 de enero hasta el 31 de marzo del año inmediatamente posterior al de realización de la actividad. En caso de proyectos de ejecución plurianual la documentación se presentará para cada anualidad desde el 1 de enero hasta el 31 de marzo del año inmediato posterior al de la anualidad a justificar.

Necesariamente el proyecto deberá iniciarse en el año de la concesión de la ayuda, y no antes de la firma del acuerdo de consorcio del proyecto transnacional del que forma parte.

4.- Justificación. La justificación de las ayudas se llevará a cabo en los plazos señalados en el apartado anterior y se realizará conforme a lo establecido en el capítulo IV, artículo 30 y sucesivos de la Ley 38/2003, General de Subvenciones , y en el título II, capítulo II del Reglamento de la Ley G Ley General de Subvenciones. En el caso de proyectos con ejecución plurianual, el órgano encargado del seguimiento de la ayuda concedida realizará la comprobación técnico-económica para cada anualidad del proyecto, emitiendo en el periodo analizado una certificación acreditativa del cumplimiento de los fines que justificaron la concesión de la ayuda. Estas certificaciones parciales tendrán carácter informativo para el beneficiario, con excepción de la correspondiente a la última anualidad ya que con ella se cerrará la justificación del proyecto o acción, procediendo el órgano encargado de la comprobación y verificación de los gastos e inversiones a la fase de certificación final del proyecto o acción.

Igualmente se resuelve:

"Transcurrido el plazo establecido de justificación más, en su caso, la ampliación concedida sin haberse presentado la misma, se requerirá al beneficiario para que en el plazo improrrogable de quince días sea presentada. La falta de presentación de la justificación en el plazo establecido en este apartado llevará consigo la exigencia del reintegro de la ayuda mas los intereses compensatorios y demás responsabilidades establecidas en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. El incumplimiento parcial de los fines para los que se concedió la ayuda, de la realización de la inversión financiable o de la obligación de justificación, dará lugar al reintegro parcial de la ayuda asignada a cada beneficiario en el porcentaje correspondiente a la inversión no efectuada o no justificada."

Resulta así que, según las resoluciones tanto la propia convocatoria como de concesión de la subvención, además de lo previsto en la ley General de Subvenciones, la certificación correspondiente a la última anualidad es la que cierra la justificación del proyecto, y el órgano encargado de la comprobación procede entonces a la comprobación y verificación de los gastos e inversiones relativas a la fase de certificación final del proyecto.

En este caso, visto el anexo I de la resolución de concesión, se trata de un proyecto plurianual, pues se regula la ayuda por años, 2011, 2012, 2013 y 2014.

Hay acuerdo entre las partes sobre la conclusión de que el expediente de reintegro caducado no interrumpe el plazo de prescripción, y que la fecha relevante es el día 26 de junio de 2018, fecha en que la Administración reinicia el expediente de reintegro.

Es decir: hay que comprobar si habían transcurrido o no los cuatro años del plazo de prescripción el día 26 de junio de 2018.

El debate se centra en la determinación del dies a quo. A tenor de la normativa de aplicación más arriba reproducida, el dies a quo es el día final del plazo de justificación.

En este caso, sería el día 31 de marzo de 2015, y por lo tanto no habría transcurrido el periodo de prescripción establecido en la ley el día 26 de junio de 2018, fecha en que la Administración reinicia el expediente de reintegro.

La actora alega en el escrito de conclusiones, que la Administración estaría yendo contra sus propios actos, porque el primer expediente de reintegro, luego caducado, se acordó tras el requerimiento de 4 de abril de 2014, y según lo mantenido por el Abogado del Estado, no habría podido iniciarse hasta el 31 de marzo de 2015.

No puede privar de efectos a este conjunto normativo el hecho de que, estando prevista la comprobación anual, ya en el año 2014 la Administración, que detecta incumplimientos, iniciara un procedimiento que luego caducó.

Ese procedimiento no interrumpe la prescripción, pero tampoco crea un nuevo plazo de prescripción a contar desde que se inició, como resultaría de aceptar la tesis de la actora.

El Tribunal Supremo, en la sentencia de fecha 8 de febrero de 2018 dictada en el recurso de casación 3311/2015 aborda la cuestión, relevante para resolver el presente recurso, de la interpretación del artículo 3 del Reglamento 2988/95/CE, del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, sobre el cómputo del plazo de prescripción.

Conforme al artículo 6 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, al tratarse de una subvención financiada con cargo a fondos comunitarios hay que acudir en primer lugar a la normativa comunitaria de aplicación y, supletoriamente, a la Ley General de Subvenciones .

Y en materia de prescripción, el mencionado artículo 3 del Reglamento 2988/95 CE, del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, establece que " El plazo de prescripción de las diligencias será de cuatro años a partir de la realización de la irregularidad prevista en el apartado 1 del artículo 1 (...)"; plazo que coincide con el fijado en el artículo 39 de la Ley 38/2003. Si bien precisa, por lo que aquí interesa, que " Para los programas plurianuales, el plazo de prescripción se extenderá en todo caso hasta el cierre definitivo del programa".

En este caso se trata de un programa plurianual, y de su convocatoria resulta que si bien se emiten certificaciones anuales estas son meramente informativas, no es sino la certificación final la que pone fin al proyecto, y supone el dato fundamental para el cómputo de la prescripción. En este caso, por tanto, y de acuerdo con la más reciente jurisprudencia, el plazo de cuatro años previsto tanto en el Reglamento 2988/1995, como en el artículo 39 de la ley General de Subvenciones desde el momento en que vencía el término para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

Por el conjunto de razones expuestas, la Sala concluye que en este caso no se ha producido la alegada prescripción del derecho de la Administracion al reintegro de la subvención litigiosa.

SÉPTIMO-. Su bsidiariamente se solicita que se declare la existencia de INCUMPLIMIENTO PARCIAL, con lo que en ningún caso se podría reclamar la totalidad de la subvención percibida, sino el dinero proporcional a la parte del proyecto no efectuado, conforme a lo establecido en el art. 37.2 de la Ley General de Subvenciones.

En el expediente aparece un escrito de alegaciones, de fecha 15 de diciembre de 2014 en el que se alega que "La Federación no se niega a reintegrar las cantidades correspondientes al 2013 no justificadas ni las pertenecientes al 2014, al que se renunció, pero carece de medios económicos para devolver aquellas cantidades justificadas y ya desembolsadas y ello motivado por las bajas laborales de las personas encargadas de desarrollar tales trabajos, siendo esa y no otra la razón por la que se ha debido renunciar y no se ha podido justificar una pequeña parte".

De las actuaciones obrantes en el expediente resulta que la subvención total justificada fue de 6.914,60 euros, y la no justificada 58.478 euros. De esto la parte de la subvención nacional justificada fue de 3.904,68 euros, y la nacional no justificada de 33.022,98 euros. Es decir, se ha justificado apenas un diez por ciento del total, tanto considerando la totalidad de la subvención como la parte nacional.

Como en su momento indicó la Administración demandada, no puede entenderse que haya tenido lugar un cumplimiento parcial, pues la resolución de concesión establece condiciones de obligado cumplimiento, entre ellas, la justificación del proyecto por anualidades en los plazos previstos. En el escrito de requerimiento se le advirtió de las consecuencias del incumplimiento.

En su momento, lo único que se alegó la ahora recurrent fue la caducidad del expediente de reintegro y la consiguiente prescripción del derecho de la Administracion al reintegro, cuestión que ha sido analizada, para desestimar la pretensión actora, en el fundamento jurídico anterior.

Debe en consecuencia desestimarse este recurso.

OCTAVO-. Las costas deberán imponerse a la parte actora que ha visto íntegramente desestimado su recuro, con arreglo a lo dispuesto en el art. 139 de la Ley Jurisdiccional. Y haciendo uso de la facultad prevista en el número tercero del precepto citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 2.000 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales.