Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 1736/2020 de 18 de junio del 2024

PRIMERO. - Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la Resolución de 28 de octubre de 2020 por la que el Tribunal Económico Administrativo Central (TEAC, en adelante) resuelve de manera acumulada las reclamaciones 3532/2017 y 3533/2017 interpuestas por OPERACIONES PORTUARIAS CANARIAS SA (OPCSA) frente a las liquidaciones giradas por la Autoridad Portuaria de Las Palmas en concepto de Tasa de Actividad por el aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios en el Puerto de Las Palmas, correspondientes al año 2014 y 2015. Sus importes fueron de 195.882,34 y 169.074,12 euros, respectivamente.

La resolución recurrida inadmitió la reclamación correspondiente a la tasa de actividad correspondiente al ejercicio 2014, por entender concurrente extemporaneidad, desestimando la relativa a la tasa de actividad ejercicio 2015.

El TEAC entiende, en lo sustancial, que la recurrente posee dos titulos administrativos distintos desarrollando dos actividades diferenciadas, la actividad de carga, estiba y descarga y desestiba y transbordo de mercancias y que da lugar a la liquidación impuganda y la actividad de explotación de la terminal de contenedores derivada de la concesión administrativa. Las citadas actividades dan lugar a la realización de dos hechos imponibles distintos perfectamente diferenciados y separables por loq ue corresponde la exacción de dos Tasas de Actividad sin que el hecho de que la misma persona sea beneficiaria de dos titulos administrativos pueda alterar dicha circunstancia por lo que no se produce doble imposición en forma alguna.

El interesado ostenta dos titulos diferentes y realiza dos actividades diferenciadas que podrian realizarse por dos personas distintas por lo que se producen dos hechos imponibles que dan lugar a la exacción de dos tasas de actividad, una por manipulacion de mercancia y otra de explotación de la terminal de contenedores.

SEGUNDO. - Para el adecuado entendimiento de la cuestión que se somete a la consideración de esta Sala, es necesario atender al siguiente relato de hechos:

- Boletín Oficial de Las Palmas de 21 de diciembre de 1988 se publicó el Pliego de cláusulas de explotación del Servicio Público de Estiba y Desestiba de Buques en el Puerto de las Palmas, cuya cláusula décimo octava preveía un canon por la prestación del citado servicio -actualmente

denominado Tasa de Actividad-: "La cuantía del canon que establece el Capítulo III de la Ley de Régimen Financiero de los Puertos Españoles será de 2 pesetas por tonelada de mercancía manipulada y 15 pesetas por tonelada de pesca fresca manipulada y se abonará por semestres vencidos.

- El 16 de octubre de 1989 se produjo la formalización del mencionado Contrato Administrativo de Concesión de Servicio Público con la entidad OPCSA, para la gestión del Servicio Público de Estiba y Desestiba de buques en el Puerto de Las Palmas (es el documento 14 del expediente administrativo), cuya renovación por un plazo adicional de 10 años fue autorizada por el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Las Palmas el 1 de febrero del año 2000.

-En noviembre del año 2000, el Consejo de Administración de la

Autoridad Portuaria de Las Palmas otorgó a OPSA concesión administrativa para ocupar un parcela de aproximadamente 177.597 metros cuadrados, con destino a la construcción de una terminal de contenedores en la zona de servicio del Puerto de Las Palmas y dos años más tarde, en junio de 2002, le otorgó una concesión administrativa para la construcción y explotación de una terminal de contenedores en el Puerto de Las Palmas. Es el documento 11 del expediente administrativo.

- En el año 2003, con la entrada en vigor de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general se produjo un cambio fundamental pues la actividad de carga, descarga, estiba y desestiba de buques pasó de ser un servicio público esencial de titularidad estatal a un servicio portuario básico sujeto a licencia.

- Con fecha 11 de febrero de 2010 la Autoridad Portuaria de Las Palmas,en aplicación de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley 48/2003, autorizó a OPCSA el acceso directo a la licencia para la prestación del servicio portuario básico de carga, estiba, descarga, desestiba y trasbordo de mercancías para el Puerto de Las Palmas. Ello con sujeción a lo establecido en las condiciones del Pliego de Explotación del Servicio Público de Estiba y Desestiba de Buques (BOP de Las Palmas de 21 de diciembre de 1988) y hasta la entrada en vigor de las nuevas prescripciones particulares del servicio. (aparece como documento 10 del expediente administrativo).

- En las fechas señaladas se giraron las liquidaciones que son objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo y frente a dichas liquidaciones

TERCERO. - La parte recurrente basa su demanda en los siguientes razonamientos: considera que la mercancía objeto de manipulación portuaria a través de la concesión de OPCSA es gravada por dos veces con la tasa de actividad considerada: una, medida en toneladas; y otra, a través del régimen simplificado, como movimiento de contenedor. Además de que el Pliego prevé que la tasa se aplica sobre mercancía movida y que a OPCSA se le está facturando también por contenedor vacío calculado a una media de 12.5 tonelada, resulta que esta tasa por tonelada de mercancía se añade también a la tasa de la mercancía (T3) 3 que ya paga la mercancía por la utilización del dominio público por lo que, además, tendríamos que la propia mercancía paga dos veces, aunque el sujeto pasivo sea diferente.

Se opone al criterio de la administración relativo a las liquidaciones y entiende que existe doble imposición pues no es cierto que existan dos relaciones titularizadas diversas y distintas: la primera concesión administrativa para la ocupación de una parcela con la finalidad de gestionar una terminal de contenedores, y la otra, para la gestión del servicio portuario de manipulación de mercancías.

El hecho imponible de la tasa de actividad viene constituido por el ejercicio de una actividad en el puerto, y no por la titularidad de una licencia o autorización de actividad en el puerto y ello pues el tenor literal del artículo 183 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante afirma que "el hecho imponible de esta tasa consiste en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios en el dominio público portuario, sujetas a autorización por parte de la Autoridad Portuaria". El hecho de que existan dos títulos diferentes (concesión y licencia) no habilita, per se, a la liquidación de dos tasas diferenciadas, pues, como se ha expuesto, el hecho imponible de la tasa analizada no es tal titularidad, sino el ejercicio de la actividad que es única.

Afirma que el pliego de bases para el concurso convocado por la Autoridad Portuaria de las Palmas para la construcción y explotación en régimen de concesión administrativa de una terminal de contenedores en la Parcela C-5.4 en el lado naciente del Muelle León y Castillo del Puerto de Las Palmas, y la gestión indirecta del servicio público de estiba y desestiba., establecía en su Base 1ª, relativa al objeto del concurso, que "El presente Pliego de Bases regula el concurso cuyo objeto es la adjudicación para construcción y explotación de una concesión administrativa en la parcela C-5.4, situada en el lado naciente del muelle León y Castillo del Puerto de La Luz y Las Palmas, cuyo destino será Terminal de Contenedores, así como, en su caso la adjudicación de la explotación en régimen de gestión indirecta del servicio público de estiba (R.D. Ley 2/1987 y art. 66.2 de la Ley 62/1997 que modifica la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante ) en el Puerto de la Luz

De acuerdo con lo previsto en el artículo 67.2 de la misma Ley 62/1997 la tramitación y adjudicación de la concesión administrativa sobre domino público y de gestión indirecta del servicio público de estiba se realiza conjuntamente, caso de que el adjudicatario no reuniera tal condición con anterioridad".

La conclusión de la recurrente es que el hecho imponible es único, el ejercicio de una actividad de carga y descarga de buques, y no la existencia de un título. En consecuencia, el hecho de que existan dos títulos (licencia y concesión) no justifica girar dos veces la misma tasa, cuando la actividad, y el hecho imponible, son exactamente los mismos.

El Pliego de Bases del Concurso público convocado para la adjudicación de la concesión prevé y así lo hace también el título concesional, la explotación de la Terminal lleva aparejada la explotación del servicio de estiba. Ambas actividades están unidas, y si el licitador no es titular de una licencia (por aquél entonces, contrato) para la prestación del citado servicio, la adjudicación del título correspondiente se realiza conjuntamente y en unidad de acto.

Finalmente, se analiza la situacion de otros puertos en los que la actividad desarrollada en la misma devenga una única tasa de actividad, bien en virtud del título concesional adjudicado, bien en virtud de la licencia otorgada a dicho efecto, pero, de ningún modo, se produce una duplicidad según los títulos de los que es titular la compañía que lo realiza.

En cuanto a la inadmisión por extemporaneidad de la impugnación de la liquidación de 2014 considera que el TEAC considera que la misma se presentó de forma extemporánea al haberse notificado el día 13 de febrero de 2017 y presentarse el recurso el día 14 de marzo de 2017. La parte recurrente, por el contrario, entiende que documento número 7 del expediente administrativo aparece incorporada tal liquidación, sellada por la recurrente en la que aparece una fecha borrosa que bien pude ser del 13 de febrero o del 15 del mismo mes. Además, en ese mismo documento, aunque aparece identificado el receptor y su firma, el apartado sobre la fecha aparece en blanco lo que contribuye a generar confusión sobre el momento de notificación. Por esta razón concluye que al faltar la mención a la fecha de notificación en el lugar oportuno y apareciendo una fecha de un sello de OPCSA que no es legible de forma clara sin que se pueda determinar sin género de dudas si dice 13 o 15, la notificación fue defectuosa y sólo surtió efecto a partir de la fecha en que OPCSA reconoce haber tenido conocimiento de la liquidación.

El Abogado del Estado se opone a la estimación de la demanda sobre la base de dos argumentos fundamentales:

En cuanto a la extemporaneidad de la impugnación de la liquidación del año 2014 entiende que en el documento 7 del expediente consta el sello de la recurrente como recepción de la documentación con fecha 15 de Febrero con la indicación del DNI y nombre del receptor; entiende que aunque el apartado "fecha" está en blanco, este dato consta en el sello de la recurrente por lo que debe entenderse efectuada correctamente la notificación el dia 13 de Febrero de 2017.

Por lo que se refiere a la inexistencia de doble imposición, el Abogado del Estado parte de que la sociedad recurrente ostenta dos titulos administrativos que tienen distinto objeto:

1.- El contrato administrativo de gestión del servicio público de estiba y desestiba de buques (formalizado el 16 de octubre de 1989 y renovado por un período de 10 años por acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Las Palmas de 1 de febrero de 2000) que se presta en zona de uso público; ulteriormente fue sustituido por una licencia para la prestación del servicio portuario de Manipulación de mercancías (estiba y desestiba) otorgada mediante Resolución de 11 de febrero de 2010.

2.- Una primera concesión de dominio público otorgada en noviembre de 2000, y una segunda concesión de dominio público otorgada en 2002, destinadas ambas a la construcción y explotación de una terminal de contenedores en el Puerto de Las Palmas

Por esta razón, entiende que las actividades que viene realizando la recurrente son no sólo materialmente distintas, sino también jurídicamente distintas:

1) La actividad de carga, estiba, descarga y desestiba (configurada inicialmente como un servicio público esencial de titularidad estatal y, tras la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, como un servicio portuario básico sometido a licencia) que desde la Ley 1/1966, de 28 de enero, hasta la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, ha estado sin excepción sujeta a la satisfacción de la oportuna exacción; y

2) La actividad propia e inherente a la explotación de una terminal de contenedores en una superficie de dominio público portuario objeto de concesión administrativa que desde la LPEMM en la redacción dada a la misma por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, vigente en la fecha en que se otorgó la concesión, hasta la repetida Ley 48/2003, de 26 de noviembre y el hoy vigente TRLPEMM ha estado sujeta también al pago de la correspondiente exacción y que, si materialmente es distinta de la anterior, también lo es jurídicamente, puesto que no se trata de un servicio portuario básico, sino de una actividad comercial que tiene por soporte jurídico-material una concesión demanial.

En cuanto a la liquidación correspondiente al 2015, el AE entiende que la actividad de carga, estiba, descarga y desestiba ha venido estando sometida con fundamento en las normas legales que se han venido sucediendo - Ley 1/1996, de 28 de enero, LPEMM, Ley 62/1997, de 26 de diciembre y Ley 48/2003, de 26 de noviembre- al abono del oportuno canon que en el texto legal últimamente citado pasa a denominarse tasa por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios, sin que la modificación del régimen jurídico-administrativo de dicha actividad -primeramente, servicio público de titularidad estatal prestado en régimen de gestión indirecta (Real Decreto-ley 2/1986, de 23 de mayo); posteriormente, servicio portuario prestado en "un marco de libre y leal competencia entre los operadores de servicio" y sometido a licencia (Ley 48/2003)- haya supuesto alteración alguna de la obligación de satisfacer la oportuna exacción por la realización de esa actividad, salvo la meramente formal de la denominación de la exacción operada por la Ley 48/2003 ("tasa por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios").

Posteriormente, la modificación operada en la Ley 48/2003 por la Ley 33/2010, de 5 de agosto, de modificación de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios en los puertos de interés general, determinó que se pasara a denominar "tasa de actividad", como ya se ha adelantado, denominación que se mantiene en el actual Texto Refundido

La conclusión que obtiene el AE es que la actora ostenta una doble condición, una como concesionaria y otra como titular de una licencia administrativa. En efecto, y recapitulando lo expuesto en el apartado anterior, resulta que la actora:

- Por una parte, es titular de una concesión de dominio público otorgada por resolución del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria, de 7 de noviembre de 2000, cuyo objeto es permitirle la ocupación de una parcela de 177.597 metros cuadrados, para la construcción de una Terminal de contenedores.

- Por otra parte, goza de una licencia para la prestación del servicio portuario de Manipulación de mercancías (estiba y desestiba) otorgada mediante Resolución de 11 de febrero de 2010.

CUARTO. - Extemporaneidad

La primera cuestión a la que debe darse respuesta es a la que hace referencia a la supuesta extemporaneidad de la reclamación referida al ejercicio 2014.

La cuestión se centra en el análisis del documento 7 del expediente administrativo en el que aparece la notificación realizada a la recurrente de la mencionada liquidación. Es cierto que donde aparece el nombre del receptor y su DNI no consta la fecha de recepción pero en el sello de la mercantil sí aparece la fecha de recepción.

Analizada dicha fecha con detenimiento por la Sala no llega a una conclusión clara sobre si la cifra que aparece es un "13" o un "15" y la diferencia entre una y otra fecha es la que marca la diferencia entre la extemporaneidad o no de la reclamación económico administrativa.

Ante la duda, que deviene insalvable por una deficiente estampación del sello de la fecha, resulta que la aplicación de los principios que derivan del articulo 24 de la Constitución aconsejan tener la reclamación por presentada en plazo permitiendo a la Sala entrar en el fondo de la cuestión planteada que es la relativa a la corrección de las liquidaciones giradas.

La extemporanidad solo puede acordarse cuando claramente se haya presentado de modo tardio los escritos impugnatorios pero cuando existen dudas sobre este extremo debe admitirse su presentación en plazo y entrar en el fondo de las cuestiones planteadas.

QUINTO. - La normativa aplicable a la cuestión objeto de controversia es, en lo mas sustancial, la siguiente:

Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

En el articulo 161 se describen las tasas portuarias y afirma que "son las exigidas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público portuario y por la prestación del servicio de señalización marítima" y la define en el segundo párrafo de este precepto cuando habla de las siguientes tasas:

a) Tasa de ocupación, por la ocupación privativa del dominio público portuario.

b) Tasa de actividad, por el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios en el dominio público portuario.

c) Tasas de utilización, por la utilización especial de las instalaciones portuarias.

d) Tasa de ayudas a la navegación, por el servicio de señalización marítima.

El artículo 183. en relación a la tasa de actividad (que es la impugnada por la parte recurrente en el presente recurso), describe el hecho imponible afirmando que "consiste en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios en el dominio público portuario, sujetas a autorización por parte de la Autoridad Portuaria.

En el supuesto de que las anteriores actividades impliquen la ocupación del dominio público portuario, la autorización de actividad se entenderá incorporada en la correspondiente concesión o autorización de ocupación del dominio público, sin perjuicio de la exigencia de las tasas que procedan por ambos conceptos.

En el supuesto de que la actividad implique la prestación de un servicio portuario, la autorización de actividad se entenderá incorporada en la correspondiente licencia o título administrativo habilitante de prestación del servicio portuario, debiendo incluirse esta tasa en la mencionada licencia

Artículo 191. Exigibilidad de la tasa.

La tasa será exigible de conformidad con lo establecido en las cláusulas del título habilitante,

La ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general que, sin derogar la nomativa anterior, introduce modificaciones que, según la exposición de motivos, tienen por finalidad "dotar a los puertos españoles de interés general de un marco jurídico consistente y estable en el ámbito del régimen económico-financiero y tributario, al tiempo que profundiza en la regulación del régimen de prestación de servicios y del dominio público portuario, atendiendo a la nueva situación de los mercados y a las políticas económicas y de transportes nacionales y europeas".

Artículo 57. Concepto y clases de servicios portuarios.

1. Son servicios portuarios las actividades de prestación de interés general que se desarrollan en la zona de servicio de los puertos, siendo necesarias para la correcta explotación de los mismos en condiciones de seguridad, eficacia, eficiencia, calidad, regularidad, continuidad y no discriminación.

Artículo 60. Concepto y clases de servicios básicos.

d) Servicios de manipulación y transporte de mercancías:

1.º Carga, estiba, descarga, desestiba y transbordo de mercancías.

2.º Depósito.

3.º Transporte horizontal.

Disposición Transitoria Séptima. Contratos de gestión indirecta de servicios portuarios.

1. Las empresas que a la entrada en vigor de esta Ley sean titulares de contratos de gestión indirecta de servicios portuarios celebrados al amparo del artículo 67 de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante accederán directamente a la licencia de prestación del servicio portuario básico o autorización de actividad correspondiente.

2. Las empresas que a la entrada en vigor de esta ley fuesen titulares de un contrato para la gestión del servicio público de estiba y desestiba de buques, accederán directamente a las licencias de prestación de los servicios portuarios básicos de manipulación y transporte de mercancías que les corresponda y, en su caso, las autorizaciones de actividad que procedan, en función de las actividades que vinieran prestando de acuerdo con el contenido del contrato.

3. En los supuestos previstos en los dos apartados anteriores, los titulares de las licencias podrán optar entre adecuarse al nuevo pliego regulador y prescripciones particulares del servicio o mantener las condiciones contenidas en el contrato de gestión indirecta del servicio. Dicha opción deberá ejercerse en el plazo máximo de seis meses desde la aprobación de las prescripciones particulares del servicio.

En el caso de que opte por la no adaptación, el plazo de la licencia será el que reste del establecido en el contrato. Si se adapta al nuevo pliego regulador y prescripciones técnicas particulares, el plazo será el que se establezca en las mismas.

Se deberá aplicar la tasa por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios, adaptando, cuando proceda, el canon por prestación de servicios al público y el desarrollo de actividades comerciales o industriales, de acuerdo con lo previsto en la disposición transitoria quinta de esta ley.

SEXTO.- De lo expuesto, debemos concluir que la parte recurrente es titular de dos actividades juridica y materialmente diferentes lo que justifica que se giren dos liquidaciones distintas pero que tienen titulos separados.

En los Fundamentos Jurídicos precedentes hemos señalado los diferentes títulos jurídicos que amparan las dos actividades y que justifica que se giren las dos liquidaciones que son objeto de impugnación.

- La actividad de carga, estiba, descarga y desestiba que tras la Ley 48/2003 se denomina como servicio portuario básico sometido a licencia y que se somete a las condiciones de prestación recogidas en los artículos 60 y ss de la ley y que está sometida a la satisfacción de la oportuna exacción. La clausula Décima del Contrato de Concesión incluye, expresamente, el detalle del régimen económico de la concesión. En el Pliego de Clausulas de 1999, se dedica la clausula Décimo Octava, precisamente, a la regulación del canon.

- La actividad propia e inherente a la explotación de una terminal de contenedores en una superficie de dominio público portuario objeto de concesión administrativa que desde la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y hasta la repetida Ley 48/2003, ha estado sujeta también al pago de la correspondiente exacción y que, no es un servicio portuario básico, sino de una actividad comercial que tiene por soporte jurídico-material una concesión demanial. La Clausula 16 del Documento 11 de los que componen el expediente administrativo es claro a la hora de reconocer la obligación del pago del correspondiente canon.

Otras dos consideraciones obligan a la desestimación de las pretensiones de la parte recurrente y a la confirmación de la resolución recurrida:

- El hecho de que la Base 1ª del Pliego de Bases para el concurso convocado para las construcción y explotación de la terminal de contenedores hable de que la tramitación y adjudicación se realizará conjuntamente con la concesión del dominio publico hace referencia a su adjudicación conjunta pero no se refiere a que se deba girar una sola liquidación cuando se trata de dos conceptos diferentes.

- La tasa de actividad es aquella a la que se opone la parte recurrente pero el articulo 183 de la Ley de Puertos del Estado y Marina Mercante es clara a la hora de reconocer que "la autorización de actividad se entenderá incorporada en la correspondiente licencia o título administrativo habilitante de prestación del servicio portuario, debiendo incluirse esta tasa en la mencionada licencia"; de ahí no se deduce que se deba elegir entre una u otra liquidación por lo que debe insistirse en que, a dos actividades y dos títulos diferentes deben corresponder dos liquidaciones.

- Ninguna relevancia tiene en el presente supuesto la respuesta que se haya podido ofrecer a pretensiones semejantes a la presente en otros puertos de España en los que, al parecer, la actividad gravada en una terminal de contenedores es única y que no giran la liquidación de dos tasas en base a la existencia de dos relaciones titularizadas diferentes, y donde el contrato para la gestión del servicio de estiba y la concesión para la ocupación de una parcela de dominio público para la explotación de una Terminal de contenedores tiene una consideración única. No se ha acreditado que los supuestos facticos sean iguales en unos y otros puertos y, además, debe aplicarse el principio de la "igualdad en la legalidad" ( SSTC 37/1982; 29/1987; 127/1988 y otras).

SEPTIMO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , las costas procesales de esta instancia habrán de ser satisfechas por la parte recurrente.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 3.000 euros.