Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 1680/2021 de 18 de septiembre del 2024

PRIMERO.- En el presente recurso impugna la parte recurrente la resolución dictada por Subdirección General de Títulos y Ordenación, Seguimiento y gestión de la Enseñanzas Universitarias de fecha 26 de febrero de 2021 por la que se le deniega la homologación de su título de Odontóloga obtenido en la Universidad de las Américas de Quito (Ecuador) al título universitario oficial español que habilita para el ejercicio de la profesión de Dentista.

SEGUNDO.- Con el fin de centrar adecuadamente el objeto del presente proceso se destacan los siguientes hechos que se deducen del expediente administrativo y de las alegaciones de las partes:

1º-Con fecha 19 de septiembre del 2016, la recurrente presentó la solicitud de homologación de su título de Odontóloga obtenido en la Universidad de las Américas de Quito (Ecuador) al título universitario oficial español que habilita para el ejercicio de la profesión de Dentista. Con la solicitud presentó el título de Odontología; un certificado de la Universidad de la Américas donde se certifican las horas lectivas programadas para dicha carrera; una copia certificada de concentración de notas con indicación de los créditos obtenidos ( un total de 255,5 créditos )y una certificación de la universidad donde se refleja que ha culminado los cuatro años y 6 meses necesarios para la obtención de la titulación.

2º-Con fecha 3 de abril de 2017 la Subdirección General de Títulos de la Secretaría General de Universidades requiere a la recurrente que aporte fotocopia compulsada por una autoridad administrativa española, del título debidamente legalizado, que se aporta con fecha 21 de abril de 2017.

3º- Con fecha 29 de mayo de 2017 la Subdirección General de Títulos cita al Colegio Profesional para que comparezca un representante del Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos, que no comparece.

4º.- Con fecha 5 de junio de 2017 la Subdirección General de Títulos remite el expediente del recurrente a la ANECA (Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación) para que emita informe sobre la homologación de título de Odontólogo en el plazo de tres meses.

5º- El 29 de octubre del 2018 la ANECA emite informe desfavorable a la homologación del título de odontólogo con base a los siguientes motivos:

"- El título presentado acredita una carga lectiva inferior a la recogida en la legislación vigente para el Título de Grado de Odontología español con una carga horaria de 3.000 horas.

- El título de extranjero para el que se solicita NO cumple con la normativa de armonización de la Unión Europea respecto a su duración.

- El diseño curricular presentado y la distribución de contenido NO permiten asumir la equivalencia de las competencias. No aporta experiencia profesional, ni curriculum que justifique equiparación con el Trabajo Fin de Grado. No aporta los planes docentes de cada asignatura.

- Presenta carencias superiores a 60 créditos ETCS (equivalente a 600 horas) en el conjunto de módulos. "

6º- Con fecha 24 de febrero de 2021, la Subdirección General de Títulos y Ordenación, Seguimiento y Gestión de las Enseñanzas Universitarias acuerda denegar la solicitud formulada por la demandante. La precitada resolución se fundamentó en el dictamen desfavorable emitido por la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA) en el expediente de la interesada.

TERCERO. -En el escrito de demanda, la parte recurrente denuncia la falta de motivación de la resolución recurrida y del Informe de la ANECA en que se ha fundamentado. A estos efectos argumenta que la Orden CIN/2136/2008, de 3 de julio en su artículo 5 hace referencia a que los estudios de Grado de Odontología tengan un plan de 300 créditos europeos (créditos ETCS), pero no menciona nada sobre la exigencia de 3000 horas lectivas.

Añade que no se indica cual es" la normativa de armonización de la Unión Europea respecto a la duración" que se considera incumplida, generándole una situación de indefensión al no saber el argumento jurídico que toman como base.

Por lo que se refiere a la afirmación de que el diseño curricular y la distribución de los contenidos no permite asumir la equivalencia de las competencias, manifiesta la actora que con la instancia se aportó certificación de las calificaciones con indicación de las asignaturas y una certificación de las materias que ha estudiado con sus horas presenciales y que, sin embrago, el informe de ANECA, no exterioriza los motivos ni los argumentos para llegar a dicha conclusión.

Respecto de la falta de aportación de los planes docentes de cada asignatura se aduce que no fue la recurrente requerida para su aportación pero que se aportan con la demanda para que se puede determinar la equivalencia de contendidos para su homologación.

Sobre la falta de aportación de experiencia profesional, ni curriculum que justifique equiparación con el Trabajo de Fin de Grado se arguye que ni la solicitud ni en el requerimiento de documentación realizo se pidió esta información, aportándose con la demanda el certificado del trabajo de fin de grado (Do. nº 2), certificado de Grado (Doc.nº 3), certificado de pasantía dado por la universidad (Do. Nº4) y curriculum (Doc. nº 5). También se aporta el Titulo de Master (Doc. nº 6) realizado en la Universidad Europea de Madrid que está regulado en virtud de la Resolución de22 de Noviembre de 2010, de la Secretaria General de Universidades (B.O.E 16 de Diciembre de 2010). Recuerda que dicha Resolución dispone en su artículo primero "Establecimiento del carácter oficial de títulos" lo siguiente:

"De conformidad con lo establecido en el apartado 3 del artículo 3 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre , por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, se declara el carácter oficial de los títulos de Master que se relacionan en el anexo al presente acuerdo. Estos títulos tendrán carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, surtirán efectos académicos plenos y habilitarán, en su caso, para la realización de actividades de carácter profesional reguladas, de acuerdo con la normativa que en cada caso resulte de aplicación".

Así las cosas, se sostiene en la demanda que, para la realización de dicho master con validez para trabajar en España, la Universidad Europea de Madrid a cotejado la titulación de la recurrente para que pueda realizar dicho master, entendiendo que estaba capacitada legalmente para su realización con la titulación de su país.

Respecto de la afirmación sobre carencias superiores a 60 créditos ECTS (equivalente a 600 horas) en el conjunto de los módulos, se manifiesta que se desconoce el origen y causa de las mismas ya que no especifica como ha valorado los módulos, ni los cursos académicos reflejados en la certificación de la Universidad, ocasionando indefensión. Sostiene la recurrente que ha acreditado la realización de 2.984 horas presenciales con la certificación que se aporta y la realización de 255,50 créditos ecuatorianos con la certificación que también se aporta; que cada crédito equivale a 48 horas de actividad como dispone el artículo 9 del Reglamento del Régimen Académico del Consejo de Educación Superior de la República de Ecuador que se aporta como documentos nº 7. Esto hace un total de 12.264 horas dedicadas por el recurrente al aprendizaje.

Por lo demás refiere que la Orden CIN/2136/2008 de 3 de julio, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Dentista dispone en su artículo 5 que el título de referencia tendrá una duración de 300 créditos europeos a los que se refiere el artículo 5 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre. Que dicho artículo 5 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre remite al Real Decreto 1125/2003 de 5 de septiembre, que en su artículo 4 "asignación de créditos", dispone en el punto 5" el número mínimo de horas, por crédito, será de 25, y el número máximo, de 30."Que en base a este dato, la carrera de Odontología tiene 300 créditos que partiendo del máximo de horas por crédito, es decir, 30 horas, hacen un total de 9.000 horas que como, indica el artículo 4.3, corresponden a la suma total de clases lectivas, teóricas o prácticas, las horas de estudio, las dedicadas a la realización de seminarios, trabajos, prácticas o proyectos, y las exigidas para la realización de los exámenes y pruebas de evaluación y que, por tanto, en España se dedican 9.000 horas de actividad académica para la obtención del título de Odontología, mientras que en Ecuador se tiene que dedicar 12.264 horas .

Por todo lo expuesto termina afirmando que, por los argumentos expuestos, procede la homologación la titulación

El Abogado del Estado se opone a la pretensión ejercitada en la demanda.

CUARTO.-El examen de las actuaciones revela que el expediente iniciado a instancia de la actora se ha tramitado de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior, y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado (B.O.E. del 22 de noviembre).

Por otra parte, el Real Decreto 285/2004, de 20 febrero por el que se regulan las condiciones de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación superior, señala los siguientes criterios para la homologación:

"Artículo 10. Criterios para la homologación

1. Criterios comunes para la homologación de títulos extranjeros, la equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial.

Las resoluciones se adoptarán tras examinar la formación adquirida por el solicitante y teniendo en cuenta los siguientes criterios:

a) La equiparación entre los niveles académicos requeridos para el acceso a los estudios conducentes a la obtención del título extranjero y para el acceso al título o titulación española.

b) La duración y carga horaria del periodo de formación necesario para la obtención del título extranjero cuya homologación o equivalencia a titulación y a nivel académico se pretende, y competencias que dicha formación permita adquirir.

c) La equiparación entre los niveles académicos del título extranjero y del título o titulación española a la que se solicita la homologación o la equivalencia a titulación y a nivel académico.

d) Para la homologación a un título español de Grado, o la equivalencia a titulación y a nivel académico correspondiente a Grado en España, se requiere que el título extranjero permita en el país de procedencia el acceso a estudios oficiales de postgrado.

2. Criterios específicos para la homologación y la equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial.

Además de los criterios generales recogidos en el apartado 1, las resoluciones se adoptarán tras examinar la formación adquirida por el alumno y los contenidos formativos superados para la obtención del título extranjero.

3. Criterios específicos para la homologación.

Además de los criterios generales recogidos en el apartado 1, se aplicarán los siguientes criterios:

a) En el supuesto de solicitudes de homologación a título universitario que habilite para el ejercicio de profesión regulada en la que exista normativa comunitaria de armonización respecto de su duración, los títulos extranjeros deberán acreditar la duración a las exigencias derivadas de la normativa de la Unión Europea.

b) Para la homologación de títulos extranjeros a títulos españoles que den acceso a una profesión regulada, se exigirá al solicitante la acreditación de la competencia lingüística necesaria para el ejercicio en España de la correspondiente profesión regulada.

c) En la homologación a títulos que sean requisito para el acceso al ejercicio de profesión regulada, cuando los interesados presenten títulos expedidos en países en los que se requieran otros títulos o el cumplimiento de requisitos para el ejercicio profesional adicionales, deberán acreditar estar en posesión de dichos títulos o cumplir los requisitos adicionales.

4. Criterios específicos para la equivalencia a nivel académico de Grado y Máster.

Cuando se solicite la equivalencia a nivel académico de un título correspondiente a enseñanzas realizadas conforme a sistemas educativos de países de la Unión Europea, EEE y Suiza, la resolución de declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico tendrá en cuenta únicamente los criterios establecidos en el apartado 1.c), según los criterios y estándares utilizados por la Comisión Europea".

Además, el artículo 11.1 del Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, establece que las resoluciones de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial se adoptarán previo informe motivado de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA).

En su apartado 3 precisa que el informe debe pronunciarse en sentido favorable, favorable condicionado a la previa superación de requisitos formativos complementarios, o desfavorable.

Por lo demás, la Orden CIN/2136/2008 de 3 de julio, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Dentista dispone en su artículo 5 que el título de referencia tendrá una duración de 300 créditos europeos a los que se refiere el artículo 5 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre que en su artículo 5 remite al Real Decreto 1125/2003 de 5 de septiembre, cuyo artículo 4 "asignación de créditos", dispone en el punto 5 que " el número mínimo de horas, por crédito, será de 25, y el número máximo, de 30.

QUINTO. ->Ce ntrado el objeto de debate y la normativa de aplicación, cumple recordar que, la motivación de los actos administrativos se recoge en el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. La ausencia de motivación no puede limitarse a cuestiones exclusivamente formales o de apariencia, sino que está directamente vinculada al derecho de defensa, y debe tener un alcance material y efectivo, como así se recoge en las SSTC 155/1988, de 22 de julio, FJ 4; 89/1997, de 5 de mayo, y 78/1999, de 26 de abril, FJ 2º, entre otras.

La exigencia de motivación de los actos administrativos responde a una triple necesidad, por cuanto, en primer lugar, expresa la racionalidad de la actuación administrativa al realizar la interpretación de la voluntad de la norma; en segundo lugar, permite que los destinatarios del acto puedan conocer esas razones y eventualmente someterlas a crítica; y, por último, abre las puertas a la fiscalización por los Tribunales de lo contencioso-administrativo de los actos o disposiciones impugnados, con el alcance previsto en el artículo 106.1 de la Constitución Española satisfaciendo así adecuadamente el derecho a la tutela judicial proclamado en el artículo 24.1 de la CE. Desde esta triple perspectiva, la motivación de un acto o disposición ha de ponerse en relación con la concreta pretensión deducida en el proceso y con los motivos de impugnación aducidos por la parte, pues únicamente se puede anular el acto por falta de motivación cuando la ausencia de conocimiento de las razones por las que la Administración ha actuado en la forma que lo ha hecho impiden al recurrente articular los medios de defensa y plantear su pretensión en consecuencia; de modo que sólo cuando el desconocimiento de aquéllas razones han provocado materialmente indefensión, vetada por el artículo 24.2 CE, procede anular el acto impugnado por falta de motivación.

Recordemos también que, de conformidad con la doctrina jurisprudencial sobre la discrecionalidad técnica administrativa ( SSTS de 16 de Diciembre de 2.014, 3 de Julio de 2.015 y 16 de Marzo de 2.016, entre otras), la revisión del núcleo del juicio técnico del órgano de valoración sólo resulta jurídicamente procedente cuando se acreditan objetivamente errores inequívocos, evidentes e inaceptables que son los determinantes de arbitrariedad, pero dicha revisión carece de justificación jurídica cuando lo aportado por la parte interesada son discrepancias de criterios en relación con las valoraciones y/o puntuaciones asignadas. En definitiva, las razones técnicas administrativas vienen avaladas por asesores especialistas en la materia, sin que frente a las mismas quepa otorgar prevalencia a las opiniones particulares de la parte actora por mucho que se ofrezcan documentadas, salvo que demuestre la incidencia relevante de patentes errores técnicos que justifiquen la sustitución de la actuación del órgano evaluador.

Así las cosas, en los casos, como el ahora analizado, en el que la Administración hace uso de la llamada discrecionalidad técnica es precisamente el control jurisdiccional de la motivación lo que puede, en su caso, llevar a la nulidad de la actuación administrativa impugnada. Las decisiones de los órganos técnicos podrán anularse por los órganos jurisdiccionales cuando la valoración técnica de los méritos realizada por los órganos técnicos no se apoye en razones objetivas o cuando en su determinación se hayan incumplido los criterios reglados establecidos previamente; control jurisdiccional en el ámbito de la discrecionalidad técnica que persigue evitar arbitrariedad en la actuación de la Administración.

La finalidad de la motivación de los actos administrativos radica en que el interesado pueda conocer con exactitud y precisión el cuándo, cómo y el porqué de lo decidido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses. Pero también es un presupuesto que permite a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos en su labor de enjuiciamiento en el control de la actividad administrativa.

La motivación ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su intensidad y extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione, o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera. Significa que puede ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no sean precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea o de la que se resuelve, como puntualizó entre otras la STS 14 de diciembre de 2014, recurso 254/2014, FFJJ 7 y 8.

Lo que podemos extraer de la jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional como del Supremo, es que estamos ante un requisito de los actos administrativos que no puede ser valorado con desapego de la realidad fáctica y jurídica ni del contexto en el que se produce. La motivación solo puede ser correctamente valorada teniendo en cuenta, no solo el propio contenido del acto sino el procedimiento en que se dicta, las posibilidades de defensa y de reacción que frente a él tiene el administrado y, por último, las posibilidades de control de la actividad por parte del órgano jurisdiccional.

Pues bien, en el presente caso, obra en el expediente el informe de ANECA que dice lo siguiente respecto del título de odontóloga de la actora:

"- El título presentado acredita una carga lectiva inferior a la recogida en la legislación vigente para el Título de Grado de Odontología español con una carga horaria de 3.000 horas.

- El título de extranjero para el que se solicita NO cumple con la normativa de armonización de la Unión Europea respecto a su duración.

- El diseño curricular presentado y la distribución de contenido NO permiten asumir la equivalencia de las competencias. No aporta experiencia profesional, ni curricular que justifique equiparación con el Trabajo Fin de Grado. No aporta los planes docentes de cada asignatura.

- Presenta carencias superiores a 60 créditos ETCS (equivalente a 600 horas) en el conjunto de módulos. "

Pues bien, convenimos con la parte recurrente en que el informe de ANECA, por su carácter excesivamente indeterminado y genérico, no cumple las exigencias de motivación que impone el art. 13.2.d), inciso final del Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre y deja a la recurrente en una situación de clara indefensión por cuanto no explicita los motivos en que se fundamenta.

En consecuencia, dado que la resolución recurrida se ha fundamentado exclusivamente en dicho informe, procede la estimación parcial del presente recurso, la anulación de la resolución impugnada y la retroacción de las actuaciones a fin de que la ANECA justifique las razones en que se ha fundamentado, siguiendo el procedimiento establecido y dictándose seguidamente la resolución que proceda.

SEXTO.- La estimación parcial del recurso implica que no se efectúe ningún pronunciamiento especial sobre las costas procesales causadas en esta instancia tal como dispone el artículo 139.2 de la LJCA en la redacción dada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre.