Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1/2023 de 19 de abril del 2024

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso de apelación contra la citada sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 3 de fecha 11 de noviembre de 2022, que desestima el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de la mercantil OS BAÑOS DA BREA, S.L. contra la resolución de 17 de diciembre de 2021 del Director General del IMSERSO, desestimatoria de la solicitud formulada por la recurrente.

Dicha resolución acordó resolver el contrato administrativo de servicios ya citado, cuyo objeto es la reserva y ocupación de plazas en el balneario de la recurrente, para el desarrollo del Programa de Termalismo Social en las temporadas 2019-2020. La resolución del contrato surte efectos desde el 14 de marzo de 2020, se fijó una indemnización en favor de la recurrente del 3% del importe de la prestación dejada de ejecutar. Se acumularon al procedimiento que da lugar a la resolución impugnada y dejaron sin efecto los expedientes sobre indemnizaciones y anticipos a cuenta derivados de la suspensión del contrato desde el 4 de marzo de 2020 hasta el 31 de diciembre de 2020. Finalmente se acordó compensar y liquidar las cantidades recibidas por causas de la suspensión de efectos del contrato.

La Sala ha examinado de forma conjunta un grupo de recursos de apelación, entre los que se encuentran los seguidos bajo los números de apelación 158/22, 162/22, 163/22, 167/22, 171/22, 177/22 y 178/22 entre otros. Todos con la misma problemática al del presente recurso y en los que hemos dado una solución común, que ahora mantenemos en este procedimiento, como recogemos a continuación.

SEGUNDO.- La complejidad del presente asunto radica en una serie de actuaciones de carácter contradictorio imputables esencialmente a la administración demandada, que conducen a un resultado ciertamente difícil de asimilar a simple vista como se expone a continuación.

La actuación de la administración ha dado lugar a un contrato que se resuelve con efectos retroactivos una vez que el mismo ya se había extinguido por su cumplimiento, estando a su vez suspendidos sus efectos desde la misma fecha en la que se fija la resolución, es decir el 14 de marzo de 2020. A ello hay que añadir que la base legal por la que se acuerda la suspensión es errónea, pues el artículo 34.1 del Real Decreto Ley 8/2020 de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 (RDL), se refiere a contratos de prestación sucesiva fijando unas indemnizaciones más cuantiosas que las referidas en el artículo 34.2 de la misma norma para los contratos, como el de la recurrente, que no tienen esa naturaleza.

El carácter estacional del contrato deriva claramente de lo establecido en el PCAP y en el PPT, que indica como período de vigencia desde los meses de febrero a diciembre de cada año de vigencia del contrato.

TERCERO.- Antes de iniciar el examen de las cuestiones planteadas en este recurso de apelación resulta conveniente dejar constancia de los siguientes hechos incontrovertidos:

I. En relación con la resolución del contrato.

1. La administración, mediante la resolución impugnada de 17 de diciembre de 2021, acordó de oficio y de manera unilateral resolver por causa de la Covid-19 y con efectos de 14 de marzo de 2020, el contrato suscrito con la recurrente fijando una indemnización del 3% del importe de la prestación dejada de ejecutar.

2. El acuerdo de inicio del expediente de resolución del contrato se adoptó después de la extinción del contrato por cumplimiento, lo que ocurrió el 31 de diciembre de 2020 dada su naturaleza de prestación no sucesiva o estacional.

3. La recurrente acepta la resolución de 17 de diciembre de 2021 en la medida en que acuerda la resolución de contrato, pero la cuestiona por fijar sus efectos en el 14 de marzo de 2020.

II. En relación con la suspensión del contrato

1. La mercantil recurrente solicitó la suspensión del contrato y las correspondientes indemnizaciones, invocando el artículo 34.1 del RDL 8/2020 a lo que accedió la administración mediante acuerdo del órgano de contratación. La prestación de alojamiento hotelero no se pudo reanudar por la Covid-19 y en consecuencia la suspensión se mantuvo hasta el 31 de diciembre de 2020.

2. El acuerdo del órgano de contratación no fue declarado lesivo por la administración.

Finalmente, en este apartado y en relación con las alegaciones de la Letrada de la Seguridad Social expuestas en su escrito de oposición al recurso de apelación, debemos decir que dicho recurso sí contiene una crítica a la sentencia de instancia, como fácilmente puede constatarse en reiteradas afirmaciones en las que muestra su discrepancia respecto de la referida sentencia, por lo que debe desestimarse su petición de rechazo del recurso de apelación por este motivo.

CUARTO.- En primer lugar procede analizar la única cuestión que suscita el apartado primero de la resolución impugnada y que recae sobre la fecha de efectos de la resolución del contrato, pues no existe controversia en lo que se refiere a la procedencia de la resolución misma, acordada por el órgano de contratación al amparo de lo establecido en el artículo 211.1.g) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) y tampoco en lo que respecta al porcentaje de la indemnización del 3%, por otra parte establecido en el artículo en el artículo 213.4 de la LCSP.

En este punto debemos mostrar nuestra conformidad con el alegato de la recurrente, pues el artículo 34.1 apartado 7 del RDL 8/2020 es muy tajante cuando afirma que "La suspensión de los contratos del sector público con arreglo a este artículo no constituirá en ningún caso una causa de resolución de los mismos".

Teniendo en cuenta que los efectos del contrato fueron suspendidos por acuerdo del órgano de contratación, ya en marzo de 2020, no cabe duda de que el acuerdo de resolución del contrato el 17 de diciembre de 2021, decisión impugnada en este recurso, es una decisión de imposible cumplimiento porque el contrato ya estaba suspendido por un acto administrativo firme y consentido cuando se acordó la resolución, sin que la atribución de efectos retroactivos al 14 de marzo de 2020 permita desconocer los efectos del acto previo firme por el que se acordó la suspensión del contrato.

Finalmente debe precisarse que la cancelación del programa de termalismo para la temporada 2020 adoptada por acuerdo de Consejo de Ministros de fecha 22 de septiembre de 2020, no resolvió el contrato formalizado en su día por el contratista con el IMSERSO, pues la potestad para resolver el contrato recae exclusivamente en el órgano de contratación, ( art. 212 LCSP) y la resolución impugnada, después de tramitar el correspondiente procedimiento contradictorio, justamente es la que resuelve el contrato.

En consecuencia, debemos concluir que debe anularse el apartado primero de la resolución impugnada exclusivamente en lo que respecta a la fecha de efectos de la resolución del contrato, manteniéndose sus restantes pronunciamientos establecidos por la administración, pues no fueron impugnados.

QUINTO.- En segundo lugar, debemos analizar la cuestión relativa a la suspensión del contrato y sus efectos.

También en este caso debemos afirmar que la cancelación del programa de termalismo para la temporada 2020 adoptada por acuerdo de Consejo de Ministros de fecha 22 de septiembre de 2020, no afectó a la suspensión del contrato formalizado en su día por el contratista con el IMSERSO.

Ello es así porque el acuerdo de suspensión del contrato es un acto firme declaratorio de derechos que se concreta en las correspondientes indemnizaciones y por lo tanto sólo puede ser dejado sin efectos mediante la tramitación del oportuno procedimiento de revisión al amparo de lo dispuesto en el artículo 106 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas o mediante sentencia firme que declare su nulidad.

Ninguna de las dos posibilidades anotadas se ha producido, por lo que el acuerdo de suspensión de los efectos del contrato es un acto firme que produce plenos efectos.

Los efectos se producen, aunque el acuerdo de suspensión provoque una situación que pugna con un razonamiento cartesiano y aunque el mismo contenga errores, como justificar la suspensión de contrato con base legal en el artículo 34.1 del RDL 8/2020 tratándose de un contrato estacional o de prestación no sucesiva, supuesto en el que es aplicable el artículo 34.2 de la norma referida que contempla indemnizaciones menores.

SEXTO.- En tercer lugar, debemos analizar la cuestión relativa a la compatibilidad en el percibo de ambas indemnizaciones conjuntamente. Pues bien, es importante destacar que las dos indemnizaciones están dirigidas a compensar dos situaciones que tienen una base y fundamento distintos.

La primera se corresponde con la indemnización por daños y perjuicios a que da derecho el artículo 34.1 párrafo segundo, del RDL 8/2020 como consecuencia de la suspensión del contrato acordada por el órgano de contratación, por el periodo que media entre el 14 de marzo de 2020 hasta el 31 de diciembre de 2020 que expira el plazo contractual.

Debe subrayarse que el artículo 34.3 del RDL señala que "No resultará de aplicación a las suspensiones a que se refiere el presente artículo lo dispuesto en el apartado 2.a) del artículo 208, ni en el artículo 239 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre; ni tampoco lo dispuesto en el artículo 220, ni en el artículo 231 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público".

Es decir, el RDL adopta medidas que inciden en los contratos públicos, pero es ajena a las normas generales de contratación y deroga, para las excepcionales circunstancias en las que se dicta, el régimen general establecido en la legislación de contratos.

Por otra parte, también debe subrayarse cuál es la finalidad de la indemnización, esto es, destinada a garantizar la viabilidad de la empresa que podría verse abocada a un cierre debido a la total paralización de la actividad económica, como consecuencia de la declaración el 14 de marzo de 2020 del estado de alarma.

La segunda, es una indemnización expresamente prevista en la legislación de contratos para el supuesto de resolución del contrato ( artículo 213.4 LCSP) , es decir, un supuesto ordinario de la dinámica contractual y su finalidad es puramente resarcitoria de los perjuicios ocasionados por la resolución misma.

La concurrencia de esta doble circunstancia determina que ambas indemnizaciones sean compatibles, pues no suponen una duplicidad de pago por la misma causa de pedir.

SÉPTIMO.- En cuarto lugar, procede analizar el apartado tercero de la resolución recurrida por el que se acordó acumular al expediente que dio lugar a la misma y dejar sin efecto los expedientes relativos al abono de indemnizaciones y anticipos a cuenta derivados de la suspensión de los contratos previstos en el artículo 34.1 del RDL, es decir, de los derivados del acto de suspensión.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 39/2015, "El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento".

En el presente caso concurren todas las circunstancias exigidas por dicho precepto para acordar la acumulación, pues ambos procedimientos son tramitados por la misma unidad del IMSERSO y entre ellos existe una indudable íntima conexión, pues, aunque se trata de indemnizaciones con distinto fundamento, ambas derivan de un mismo hecho como fue la declaración del estado de alarma el 14 de marzo de 2020.

Por otra parte, la finalidad de la acumulación acordada es la de tratar conjuntamente ambos procedimientos y resolverlos de manera unitaria, planteamiento plenamente acorde con la exigencia y sentido del artículo 57 de la Ley 39/2015 citado.

OCTAVO.- Finalmente debe abordarse la cuestión relativa al apartado cuarto de la resolución impugnada, sobre la improcedencia de compensar las respectivas indemnizaciones, habida cuenta que la recurrente ya ha percibido anticipos a cuenta de las indemnizaciones derivadas de la suspensión de efectos del contrato y tiene derecho al percibo de las cantidades restantes hasta el 31 de diciembre de 2020.

Una vez hemos dicho que ambas indemnizaciones eran compatibles y que la recurrente tiene derecho al percibo íntegro de ambas, la consecuencia lógica es estimar este motivo de recurso ya que no cabe compensación alguna cuando la recurrente tiene derecho al percibo de las dos indemnizaciones.

En definitiva, procede la estimación parcial del presente recurso de apelación debiendo determinarse: que la resolución del contrato produce efectos desde el momento que se acuerda, sin efectos retroactivos al 14 de marzo de 2020; que la parte actora tiene derecho a una doble compensación, pues le corresponde la derivada de la suspensión del contrato y la derivada de la resolución del mismo, que son compatibles; que por ello, no procede compensar cantidad alguna, sino el percibo de ambos conceptos; que la acumulación acordada es conforme a derecho; que procede desestimar el resto de las pretensiones ejercitadas.

En cuanto al importe que se reclama, debemos señalar que su específica cuantificación -en el presente supuesto- debe quedar pospuesto al periodo de ejecución de sentencia, teniendo en cuenta la compatibilidad de ambas indemnizaciones.

NOVENO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA, no ha lugar a la imposición de las costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,