Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 66/2023 de 19 de septiembre del 2024

PRIMERO:Se dirige el presente recurso contra sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de fecha 9 de mayo de 2022, que desestimó el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de la mercantil Balneario de Ledesma SLU, contra la resolución de 1 de febrero de 2022 emitida por la Dirección General de Análisis Presupuestarios y Gestión Financiera de la Secretaria de Estado de Derechos Sociales del Ministerio de Asuntos Sociales y Agenda 2030, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 17 de diciembre de 2021 emitida por la Dirección General de Análisis Presupuestarios y Gestión Financiera de la Secretaria de Estado de Derechos Sociales del Ministerio de Asuntos Sociales y Agenda 2030.

SEGUNDO:La referida resolución de 17 de diciembre de 2021, objeto de este recurso, acordó lo siguiente:

Primero.- Resolver, con efectos desde el 14 de marzo de 2020 hasta el 31 de diciembre de 2020, en aplicación de lo dispuesto en el PCAP y en el artículo 190 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, los contratos para la reserva y ocupación de plazas en el citado Balneario, para el programa de termalismo del Imserso del Anexo I, por imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados de conformidad con el Dictamen emitido por el Consejo de Estado, en fecha 28 de octubre de 2021.

Segundo.- De acuerdo con lo establecido en el 213.4 de la LCSP, el contratista tendrá derecho a una indemnización equivalente al 3 por ciento del importe de la prestación dejada de realizar, por el periodo comprendido entre el 14 de marzo de 2020 y el 31 de diciembre de 2020.

Tercero.- De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 57 de la ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Pública, acumular a este expediente de resolución y dejar sin efecto los expedientes relativos al abono de indemnizaciones y de anticipos a cuenta derivados de la suspensión de los contratos previstos en el artículo 34 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19.

Cuarto.- A la vista de lo anterior, proceder, con respecto a la cuantía que resulte del apartado 2º, a la compensación y liquidación de las cantidades reconocidas en concepto de indemnización y abono a cuenta derivadas de la precitada suspensión

TERCERO:Lo s antecedentes de necesario conocimiento para resolver la cuestión planteada son los siguientes, según se indica en la sentencia impugnada:

1º) El contrato entre el IMSERSO y el Balneario de Ledesma S.L.U, fue objeto de suspensión en los términos del Real Decreto Ley 8/2020, el 14 de marzo de 2020 y así fue reconocido por el IMSERSO mediante resolución firme.

2º) La suspensión se mantuvo hasta la finalización del contrato el 31 de diciembre de 2020, y el IMSERSO no inicio el expediente de resolución del contrato hasta el 5 de enero de 2021.

3º) Durante el periodo comprendido entre el 14 de marzo de 20 y el 31 de diciembre de 2020, Balneario de Ledesma S.L.U advirtió al IMSERSO, en varias ocasiones, de que estando suspendido el contrato, el Balneario se veía obligado a soportar los gastos adscritos al mantenimiento de la estructura necesaria para, en caso de que el IMSERSO reanudase el contrato, poder cumplir con el mismo.

4º) Balneario de Ledesma tuvo que soportar una serie de gastos directos adscritos al contrato y necesarios para mantener la estructura necesaria a efectos de poder cumplir con el contrato con el IMSERSO.

5º) El IMSERSO, en resolución firme de 13 de enero de 2021 reconoció el derecho a la indemnización conforme al artículo 34 del RDL 8/2020, concediéndole parte del anticipo solicitado, en concreto 102.413,96 euros.

6º) El informe jurídico del servicio jurídico Delegado Central del IMSERSO firmado por Don Yohan el 29 de diciembre de 2020 en el cual no hallaba obstáculo legal que oponer e informaba favorablemente al Modelo de Memoria justificativa para el pago de anticipo de indemnización al contrato para Reserva y Ocupación de Plazas para el Programa de Termalismo", que sustento el reconocimiento del derecho al anticipo de la indemnización del Balneario.

7º) Durante el año 2020, el IMSERSO comunico por escrito al Balneario que tenía derecho a la indemnización de los gastos durante la suspensión del contrato, y le instaba, a que solicitase la indemnización de la demanda y durante el año 2021, remitió comunicaciones escritas al Balneario donde continuaba reconociéndole el derecho a ser indemnizado por los gastos incurridos durante la suspensión del contrato. La Administración no ha impugnado la autenticidad de las referidas comunicaciones.

8º) Los gastos en que ha incurrido el Balneario directamente adscritos al contrato con el IMSERSO ascienden a 739.071,18 euros según consta en informe pericial económico.

9º) Los gastos en que ha incurrido el Balneario directamente adscritos al contrato con el IMSERSO ascienden a 661.169,75 euros según consta en informe pericial económico ampliatorio de 19 de octubre de 2022.

10º) Se ha acreditado la falta de motivación de la Administración a la hora de dejar sin efecto el derecho, previamente reconocido por la propia Administración, del Balneario a ser indemnizado por los gastos incurridos durante la suspensión del contrato.

11º) El Balneario solicitó la indemnización del artículo 34 del RDL 8/2020, y aportó toda la documentación necesaria para cuantificar la misma y así consta en el Expediente Administrativo.

CUARTO:La representación procesal de la mercantil Balneario de Ledesma SLU interpuso recurso contencioso-administrativo contra las resoluciones reseñada en el antecedente Primero de esta sentencia, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo de esta Audiencia Nacional.

1. En el suplico de su demanda concretó su petición en los siguientes términos:

-Que se declare "la nulidad o anulabilidad de la resolución objeto de recurso respecto del citado acuerdo de dejar sin efecto los expedientes relativos al abono de indemnizaciones y de anticipos a cuenta derivados de la suspensión de los contratos previstos en el artículo 34 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes 21 extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19".

-Que se "dicte Sentencia en la que se reconozca la validez del expediente relativo al abono de indemnizaciones y anticipos a cuenta respecto del Balneario de Ledesma, S.L., y entrando en el fondo de la cuestión que Balneario de Ledesma, S.L. tiene derecho a la indemnización y al anticipo a cuenta derivados de la suspensión de los contratos previstos en el artículo 34 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 por el período del 14 de marzo al 31 de diciembre de 2020, en la cantidad total de 710.563,73 euros".

-Subsidiariamente, "que se reconozca la validez del expediente relativo al abono de indemnizaciones y anticipos a cuenta respecto del BALNEARIO DE LEDESMA, S.L., declarando el derecho del BALNEARIO DE LEDESMA, S.L.U., a la indemnización; y la obligatoriedad de que la Administración demandada, la Dirección General de Análisis Presupuestarios y Gestión Financiera de la Secretaría de Estado de Derechos Sociales del Ministerio de Asuntos Sociales y Agenda 2030, proceda al cálculo de la indemnización y a la posterior liquidación del contrato.

En consecuencia, no son objeto de este recurso, ni la resolución del contrato iniciada por el IMSERSO en el año 2021, ni la indemnización por la resolución del contrato, ni la cuantía de ésta.

QUINTO:Mediante la sentencia de fecha 9 de mayo de 2023 dictada por el Magistrado-Juez del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo nº 3 de esta Audiencia Nacional, en el recurso nº 22/2022, procedimiento ordinario, la pretensión de Balneario de Ledesma SLU fue estimada en parte, declarando el derecho de la recurrente a la indemnización y anticipo a cuenta derivados de la suspensión de los contratos previstos en el artículo 34 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 por el período del 14 de marzo al 31 de diciembre de 2020, en la cantidad total de 661.169,75 euros, sin imposición de costas a ninguna parte litigante, desestimando el resto de las pretensiones ejercitadas.

SEXTO:La representación procesal de la Letrada de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y representación del Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO) interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia.

SÉPTIMO:En el recurso de apelación argumentó lo siguiente:

1. Infracción del artículo 34.1 del RDL 8/2020 de 17 de marzo de 2020 , en relación con el Art. 47.1.f) de la Ley 39/2015 de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

-No se puede afirmar, como se infiere de la sentencia impugnada, que el contrato es de prestación no sucesiva (siguiendo el criterio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional), para a continuación concluir que se tiene derecho a ambas indemnizaciones (por suspensión del contrato y por resolución del mismo).

-La alegación acerca de la naturaleza jurídica del contrato, no es una cuestión estrictamente de orden jurídico-procesal, como consideró la sentencia impugnada, sino que tenía mayor alcance.

-En efecto conforme al ya citado Art. 34.1 del citado RD ley 8/2020 la primera premisa para tener derecho a las indemnizaciones en el previstas por suspensión del contrato, consecuencia de la COVID, era la de tratarse de un contrato de servicios de prestación sucesiva. Caso contrario, resultaría de aplicación el punto 2, de dicho precepto.

-Luego negada tal naturaleza jurídica, no cabe concluir que se tiene derecho a aquélla, porque falta el requisito ex lege para su acceso.

-Por su parte, el art. 47.1.f) de la Ley 39/2015 configura como uno de los supuestos de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos aquéllos: "...contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición".

-Faltando, por tanto, el requisito esencial para acceder a tal derecho a la indemnización por suspensión del contrato al amparo del Art. 34 .1 del RD ley 8/2020 a saber, tratarse de servicios de prestación sucesiva, el reconocimiento del mismo tanto por parte de la Administración, como del Juzgador a quo, estaría viciado de nulidad de pleno derecho.

-De esta forma, el fallo de la sentencia que declara implícitamente la nulidad de los apartados Tercero y Cuarto de la Resolución impugnada, debieran ser anulados, por razón del acto mismo de reconocimiento de la indemnización por suspensión del contrato (anticipos a cuenta) (que ahora por otras circunstancias, han perdido efecto), porque aquél a su vez, era nulo de pleno derecho.

-El hecho de dejar sin efecto los expedientes sobre anticipos a cuenta tiene su fundamento en el dictamen del Consejo de Estado, que posiciona a la Administración demandada en un diferente escenario que el que ella misma tenía trazado, aunque no tenga que ser el jurídicamente correcto.

2. No cabe sostener la compatibilidad de indemnizaciones por razón de suspensión del contrato y por resolución del mismo, simultáneamente.

-Invoca el dictamen del Consejo de Estado sobre la procedencia de la resolución del contrato, que viene a decir que, ante tal situación sanitaria, procedía la resolución del contrato por imposibilidad sobrevenida de ejecutar la prestación, en los términos convenidos, desde 14-3-2020 a 31-12-2020.

-El Consejo de Estado no determina la compatibilidad de indemnizaciones, y solo habla de la procedencia de la resolución del contrato. Así cuando el Consejo de Estado determina tal procedencia de la resolución del contrato desde el 14-3-2020 hasta el 31-12-2020 no es que retrotraiga propiamente dicho los efectos de la resolución a un momento anterior a que ésta se produzca, sino que la causa que autoriza la resolución del contrato, a saber; la imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados, es la primera que concurre en el tiempo y se da desde el momento mismo de la declaración del estado de alarma por la pandemia.

-Dicha determinación temporal no lo es para fijar simplemente los parámetros temporales de la indemnización por resolución como postula la entidad recurrente y parece acoger la sentencia que se impugna, con total independencia de las consecuencias de la suspensión de los contratos.

-No parece admisible sostener que el contrato durante idéntico periodo de tiempo haya estado simultáneamente suspendido y resuelto, de forma que se pueda ser acreedor de ambas indemnizaciones.

3. Infracción del art. 218.1 de la Lec .

-La sentencia contiene pronunciamientos que, bien no han sido objeto de debate en este procedimiento, bien se separa del criterio sostenido en asuntos esencialmente idénticos, bien omite qué parte de las pretensiones de la parte han sido desestimadas.

-La primera de ellas refiere a que en el Juzgado Central nº 3 se han turnado cuatro procedimientos sobre la misma cuestión. Tres de ellos absolutamente idénticos (Balnearios de Puente Viesgo, Chiclana y Brea), pero el que nos ocupa (Ledesma) es algo diferente.

En este último, no ha habido un procedimiento "intermedio" reclamando de forma autónoma la indemnización que pudiere corresponder por suspensión del contrato, ante el silencio de la Administración frente a tal petición.

De aquí que lo que en el Fundamento de Derecho sexto de la sentencia que se impugna se dice al respecto de tal procedimiento "intermedio", no tenga más sentido que motivar de forma nada clara, el posible cambio de criterio del juzgador a quo, pero no se refiere al procedimiento que nos ocupa, puesto que el Balneario de LEDESMA, solo ha impugnado la resolución del recurso de reposición contra la Resolución de la DG del IMSERSO, resolviendo los contratos.

-La segunda es la relativa al cambio de criterio del juzgador a quo respecto a tales procedimientos, los tres primeros anteriormente reseñados fueron desestimados, el que ahora nos ocupa, estimado "parcialmente".

-La tercera, quizá relacionada con la anterior, es que no sabemos realmente qué sea lo que se desestima "parcialmente". En definitiva lo que no llega a quedar claro es el criterio del juzgador en torno a lo que ya se decía en nuestro escrito de contestación a la demanda, respecto a lo que, realmente constituye el núcleo del debate, que no es otro, se insiste, en determinar si al/los recurrentes les asiste el derecho a percibir la indemnización por suspensión del contrato al amparo del Art. 34.1 del RDL 8 /2020 y presupuesto éste, su compatibilidad con la indemnización por resolución contractual.

OCTAVO:La parte apelada se opuso al recurso y solicitó la confirmación de la sentencia impugnada.

NOVENO:El evadas las actuaciones a esta Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, ante la que comparecieron las partes, se señaló para votación y fallo del recurso la fecha de 18 de septiembre de 2024, en la que se deliberó y votó, habiéndose observado las prescripciones legales.