Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 313/2022 de 02 de octubre del 2024

PRIMERO.-El recurso se dirige contra lo que la parte actora califica como "inactividad"de la Administración al no dar respuesta a la reclamación formulada en concepto de desequilibrio económico contractual soportado por la prestación del servicio del que resultó adjudicataria, en su ejecución en la Comisaría Local de San Juan de Aznalfarache (Sevilla), por la diferencia de metros cuadrados entre la superficie real (1.970,64 m2) y la recogida en el Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) (250 m2), y por no pagar la cantidad reclamada en tal concepto, cuantificada a un precio medio de 34,29 euros/m2.

SEGUNDO.-La parte actora insiste en que lo reclamado es un exceso de servicio prestado que le ha producido un desequilibrio económico que debe restablecerse, invocando en sustento de su pretensión los artículos 102.3, 198 y 241.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, así como el principio general de prohibición del enriquecimiento injusto, fundamentado todo ello en la ausencia de intención maliciosa en su conducta, que por el contrario se amparó razonablemente en los datos erróneos consignados en el Pliego, presentando su oferta de acuerdo con los que allí figuraban, sin posibilidad de comprobar sobre el terreno y antes de iniciar su actividad el alcance y realidad de la medición consignada en el Pliego. En definitiva, que actuó de conformidad con el principio de buena fe contractual.

La Administración demandada opone en primer término la inadmisibilidad del recurso por ausencia de actividad administrativa impugnable con arreglo al artículo 69.c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en relación con el artículo 29.1 de dicho texto legal, sosteniendo en esencia que el contrato no contiene la obligación de pagarle lo que reclama, y que si el actor consideraba que existía una ruptura del equilibrio económico del contrato debió instar el procedimiento previsto en el artículo 97 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, pero no dar por hecho y por reconocido el derecho, improcedentemente, y reclamar su ejecución. De lo que concluye que no existe inactividad impugnable alguna.

Por lo demás, afirma que la resolución recurrida es conforme a Derecho, destacando con base en la documentación adjuntada al escrito de contestación, que la superficie construida de la Comisaría en cuestión es de 821 m2, y que la superficie a limpiar contratada no tiene por qué coincidir con la total de las dependencias, para finalizar exponiendo que la vía para poder incrementar la superficie a limpiar es la de la modificación contractual ex artículos 219 y 305 de la Ley aplicable, sin que conste que la recurrente la instara.

TERCERO.-Evidentes razones de lógica jurídico-procesal conducen a dar respuesta con carácter previo a la causa de inadmisibilidad del recurso invocada en la contestación a la demanda, prevista en la letra c) del artículo 69 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, consistente en "c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación",y que se funda en "la inexistencia de inactividad frente a la que se alza el presente recurso".

Aduce al respecto la Abogacía del Estado que la recurrente da por sentado que, con arreglo al contrato suscrito, la Administración demandada tiene la obligación de abonarle las cantidades que reclama, sin necesidad de un previo acto de reconocimiento de dicha obligación, lo que considera que en modo alguno se ajusta a la realidad. De hecho -dice - la actora no cita un solo precepto legal o cláusula de los Pliegos que rigieron la contratación de los que resulte esta concreta obligación de pago de las cantidades que reclama y por el concepto en que lo hace, esto es, compensación de un supuesto desequilibrio patrimonial no reconocido por la Administración y que, por naturaleza, no resulta del contrato, ni conceptual ni cuantitativamente.

Señala que si la recurrente consideraba que se había producido una ruptura del equilibrio económico del contrato, no tenía más que haber planteado esta circunstancia para su adecuada tramitación y resolución por parte de la Administración, y no dar por reconocido el derecho y reclamar su ejecución.

Y con invocación de la STS de 30 de noviembre de 2017 -recurso de casación 3248/2015-, concluye que en el presente caso está precisamente en discusión, porque es objeto de controversia, el que la Administración tenga la obligación contractual de satisfacer las cantidades que reclama la demandante, por lo que no cabe hablar de inactividad en los términos previstos en el artículo 29 de la Ley de esta Jurisdicción.

Para otorgar respuesta a esta cuestión ha de traerse a colación la STS de 18 de febrero de 2019 -recurso 3509/2017-, que declara, en lo que al presente recurso interesa, que:

«(...) No toda pretensión de realización de una actividad concreta por parte de la Administración es ejercitable al amparo de la previsión del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional . La acción prevista en este precepto no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas.

(...)

Esta opción tiene su sentido cuando no se plantea litigio alguno sobre la existencia de una obligación de dar o hacer concreta y se trata de juzgar la legalidad de la inactividad o pasividad administrativa en cumplir esa prestación, debida e incumplida, en cuyo caso el pronunciamiento de la sentencia consistirá en la condena a hacer lo que no se hizo y se debía haber hecho, o, en palabras del artículo 32.1 de la Ley de la Jurisdicción "que (se) condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en los que estén establecidas".

El Tribunal Supremo ha destacado que el procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , tiene un carácter singular y no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución ( STS de 18 de noviembre de 2008, rec. 1920/2006 ).

También se ha afirmado que no resulta viable una pretensión, planteada al amparo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , cuando existe un margen de actuación o apreciación por parte de la Administración. Así el Tribunal Supremo ha sostenido que:

"[...] para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración" ( STS de 14 de diciembre de 2007 -rec. 7081/2004 - y STS de 1 de octubre de 2008 -rec. 1698/2006 -, entre otras). (...)».

A la luz de las anteriores consideraciones es claro que no nos encontramos ante un supuesto de inactividad material pues ninguna cláusula del contrato de litis establece una obligación precisa de reequilibrio económico del contrato en el caso que nos ocupa.

Por el contrario, se trata de una reclamación cuya resolución exige examinar la concurrencia o no de los presupuestos habilitantes del abono de la cantidad solicitada en el referido concepto, existiendo, por tanto, margen de apreciación por la Administración, lo que remite, para la defensa de los derechos e intereses de la recurrente, a la interposición del recurso contencioso- administrativo frente a los actos expresos o, como en este caso, frente a acto presunto en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo.

En este sentido, esta última defensa late tanto en el escrito de interposición del recurso como en el escrito de demanda en la medida en que si bien se habla de "inactividad"de la Administración, sin embargo no se invoca como fundamento de la pretensión ejercitada el artículo 29 de la Ley Jurisdiccional, ni una prestación concreta previamente establecida en el contrato, sino que en demanda se desgranan los distintos argumentos jurídicos en virtud de los cuales la actora considera que, ante la ausencia de contestación de la Administración a su reclamación de reequilibrio económico y en atención a las circunstancias del caso, resulta procedente el abono de la cantidad instada.

Esto es, los escritos de interposición y demanda remiten, en definitiva, a un supuesto de inactividad formal -el silencio administrativo- y no de inactividad material, por lo que, no obstante la confusión de la parte recurrente en el escrito de conclusiones entre ambas figuras, señalando que "el Ministerio del Interior hizo caso omiso de la misma, incurriendo en inactividad, incumpliendo su obligación de dictar resolución expresa y de proceder al pago de la cantidad reclamada",se ha de concluir, en aras de la plena efectividad del derecho a la tutela judicial consagrado en el artículo 24 de la Constitución y en la medida en que las causas de inadmisibilidad del recurso han de ser interpretadas restrictivamente, que procede el rechazo de la inadmisibilidad planteada en la contestación a la demanda, entrando por tanto a conocer del fondo del asunto como, por otra parte, también se efectúa en la propia contestación a la demanda.

CUARTO.-Entrando por tanto a examinar las cuestiones de fondo suscitadas, la primera argumentación fundamental que se formula en demanda radica en el "Desequilibrio económico producido en el contrato. Necesidad de proceder al restablecimiento de dicho equilibrio".

A este respecto se ha de tener en cuenta que el principio de riesgo y ventura del contratista no puede ser objeto de una interpretación tan rigurosa que excluya la responsabilidad de la Administración en otros supuestos, además del de fuerza mayor, como ocurre en el caso en que la conducta de la Administración haya provocado una mayor onerosidad para el contratista, con quiebra del principio de equilibrio financiero. La jurisprudencia viene reconociendo la derogación del principio de riesgo y ventura del contratista en virtud de la aplicación de los principios "rebus sic stantibus",el enriquecimiento injusto y del riesgo imprevisible. Así la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre del 2003 afirma que la doctrina del riesgo imprevisible, conectada a la de la cláusula "rebus sic stantibus",exige que, como consecuencia de la aparición de un riesgo que no pudo ser previsto al tiempo de celebrarse el contrato, se alteren sustancialmente las condiciones de ejecución del mismo, de manera que la prestación pactada resulte mucho más onerosa para una de las partes de lo que inicialmente había podido preverse, lo que permite la rescisión del contrato o, en su caso, la indemnización de ese mayor coste, que no debe ser asumido por la parte a quien el suceso o acontecimiento imprevisible ha perjudicado, y la STS de 19 de enero de 1998 dice que cuando por concurrir otros hechos que escapan a las previsiones normativas establecidas al efecto, se produce con ello en la relación jurídico-contractual que vincula a las partes, un desequilibrio económico de tal entidad y naturaleza, que el cumplimiento por el contratista de sus obligaciones derivadas de ella, sea excesivamente oneroso para el mismo, el cual razonablemente no pudo prever, incluso empleando una diligencia fuera de las normas en este tipo de contrataciones, entonces y en este último supuesto ha de acudirse a la aplicación de la doctrina de "riesgo razonablemente imprevisible"como medio extraordinario, como extraordinarias son sus causas, para restablecer el equilibrio económico del contrato. Es decir, para que sea aplicable dicha doctrina a fin de producir los efectos pretendidos, como fórmula compensatoria de perjuicios experimentados por el contratista, es menester que las circunstancias concurrentes desencadenantes del desequilibrio contractual, además de ser imprevisibles, sean producidas sin culpa en los contratantes.

La proyección a este caso de lo que se acaba de exponer impide apreciar la concurrencia de los presupuestos habilitantes para que pueda prosperar la pretendida reclamación de cantidad por haberse producido un desequilibrio económico en la ejecución del contrato, que la parte actora hace derivar de la diferencia de metros cuadrados entre la superficie real que considera que debió limpiar y la recogida en el PPT. Confunde la recurrente lo que es un riesgo imprevisible en que pudiera descansar válidamente su pretensión a la luz de las circunstancias concurrentes, lo que no es el caso, de lo que a su parecer constituye aquél al apreciar -dice- "con posterioridad al inicio de su actividad"la diferencia superficial en cuestión.

Basta acudir al Cuadro de Características del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares para constatar que en su apartado 27 "Visitas a las dependencias",y más en concreto a la de las instalaciones a que se contraen estos autos, se preveía que "los licitadores tendrán derecho a visitar todos los centros y dependencias objeto del contrato que tengan por conveniente de cara a la preparación de sus ofertas respectivas",lo que no consta que se hiciera en este supuesto. Y en el PPT figuraba con total claridad que la limpieza a realizar por la empresa adjudicataria era la de una superficie de 250 m2. Por tanto, no cabe apreciar que exista ninguna circunstancia razonablemente imprevista surgida con posterioridad a la celebración del contrato, al no poderse equiparar aquélla a que la recurrente advirtiera una vez adjudicado aquél -según sus manifestaciones- que la superficie de las instalaciones era superior a la consignada en los pliegos y que debía prestar los servicios de limpieza en toda aquélla y no solo en los que figuraban como superficie a limpiar, por lo que este motivo de impugnación ha de rechazarse.

Por lo demás, añadir que ha de negarse la infracción de los preceptos legales invocados a este respecto en la demanda, todos ellos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, aplicable al contrato, y sobre los que nada se razona, como el artículo 102.3 (precio del contrato), el 198 (pago del precio) y el 241.3 (obras a tanto alzado y obras con precio cerrado), en la medida en que, respectivamente, ninguna relación guarda con la determinación del precio del contrato las incidencias que puedan surgir en su ejecución, no consta que la Administración no abonara al contratista el precio de la prestación realizada en función de la pertinente documentación que acreditara la conformidad con los servicios prestados, y la no aplicación a este caso de las previsiones legales sobre los contratos de obras.

Por el contrario, omite el actor cualquier referencia al ya mencionado principio de riesgo y ventura que asume el contratista en la ejecución del contrato (artículo 197), ó a la vinculación al contenido contractual (artículo 189), que conducen precisamente, en conjunción con todo lo hasta aquí expuesto, a rechazar el pretendido pago de un desequilibrio económico inexistente.

QUINTO.-Sustenta asimismo la recurrente su pretensión en la "Necesidad de abonar las prestaciones realizadas a fin de evitar un enriquecimiento injusto de la Administración".

A este respecto, resulta preciso también traer a colación la consolidada doctrina jurisprudencial expuesta, entre otras, en la STS de 17 de octubre de 2023 (recurso de casación 6316/2020) en los siguientes términos:

"En la aplicación del principio de enriquecimiento injusto o sin causa, esta Sala viene exigiendo los mismos requisitos establecidos por la jurisprudencia civil, (...) en la forma siguiente:

"a) El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos.

b) El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido, siempre que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre.

c) La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que éste sea el efecto de aquél. O, dicho en otros términos que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento.

d) La falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento."

En relación con este último requisito, cabe añadir que consiste en la ausencia de una justa causa del enriquecimiento, entendiendo por justa causa de una atribución patrimonial, de acuerdo con la sentencia de la Sala Primera de este Tribunal de 13 de enero de 2015 (recurso 1147/2013 ), "aquella situación jurídica que autoriza, de conformidad con el ordenamiento jurídico, al beneficiario de la atribución para recibir ésta y conservarla, lo cual puede ocurrir porque existe un negocio jurídico válido y eficaz o porque existe una expresa disposición legal que autoriza aquella consecuencia".

3.- A los anteriores requisitos la jurisprudencia de esta Sala añade una nueva exigencia, a la que se refieren las sentencias de 18 de julio de 2003 (recurso 254/2002 ), 18 de junio de 2004 (recurso 2000/1999 ), 12 de diciembre de 2012 (recurso 5694/2010 ) y 5 de julio de 2016 (recurso 1368/2015 ), de singular importancia, con el fin de evitar que las situaciones en las que puede darse un eventual enriquecimiento injusto o sin causa, se conviertan en un fácil medio de eludir las exigencias formales y procedimentales establecidas para asegurar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen en la contratación administrativa.

Esta nueva exigencia requiere, de acuerdo con las sentencias que acabamos de citar, que el desequilibrio "ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración".

Tampoco en este concreto extremo le asiste la razón a la recurrente. Más allá de que a resultas de la documentación aportada a las actuaciones por ambas partes resulte que la superficie de las dependencias sea superior a la consignada en los pliegos, lo relevante aquí es que la recurrente presentó su oferta para limpiar 250 m2, y la prestación del servicio por otra muy superior a la consignada en el contrato se debió a su única y exclusiva voluntad, sin que conste tampoco, amén lo expresado en el anterior fundamento jurídico, que descubriendo una superficie superior pusiera en conocimiento de la Administración desde el principio tal circunstancia, como tampoco su intención de realizar los servicios en tan considerables mayores medidas. Tampoco se dirigió a la Administración recabando una aclaración al respecto, para que aquélla en ejercicio de la prerrogativa que le reconoce el artículo 261 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, resolviera, en su caso, las dudas que ofreciera el cumplimiento del contrato. O que instara una modificación contractual, como acertadamente destaca la demandada.

Es más, suscribió la prórroga del contrato sin poner de manifiesto discrepancia alguna en cuanto a la superficie a limpiar, sin que, contrariamente a lo que se aduce en demanda, conste en autos ni en el expediente administrativo solicitud alguna de modificación contractual.

Por lo que el empobrecimiento que sostiene que ha sufrido tiene como causa su propio comportamiento, y ninguno por parte de la Administración que le infundiera una creencia razonable de poder actuar en la forma en que lo hizo.

SEXTO.-Las costas procesales causadas se imponen a la parte actora en aplicación del artículo 139 de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo