Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 58/2022 de 20 de mayo del 2024

PRIMERO : La parte recurrente formada por Salvador Y Camino interpone recurso contencioso administrativo contra la resolución del 14 diciembre 2021 que impone a la actora una sanción de 50.000'01€ por infracción del TRLA, art. 55.4, al no tener instalado contador volumétrico en el pozo del aprovechamiento de aguas subterráneas del catálogo de Aguas privadas, exped. 179/1996, en el polígono NUM000, coordenadas UTM Huso 30, ETRS-69 X488339 Y4343596 en una zona incluida en el sistema oriental Subsistema Alto Guadiana, Masa de Agua Subterránea, Mancha Occidental II declarada en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y químico, según acuerdo de gobierno de la Confederación Hidrográfica Guadiana de 16 diciembre 2014 según la determinación del PH demarcación del Guadiana. Se califican los hechos como infracción grave. Los hechos se inician como consecuencia de la denuncia de 7 julio 2020 del Servicio de Vigilancia del dominio público Hidráulico de la Confederación Hidrográfica Guadiana y se acordó el 14 enero 2021 la incoación de expediente sancionador por no tener instalados los correspondientes sistemas de medición sobre los caudales de agua consumidos en el TM Alcazar de San Juan (Ciudad Real). En las alegaciones al expediente sancionador la actora manifestó que desconocía la obligatoriedad de la instalación de contadores, que la infracción no puede ser calificada de grave y la sanción es desproporcionada. Subsidiariamente se califique como infracción leve. A todas estas alegaciones, se responde en la resolución impugnada rechazando las mismas.

SEGUNDO : La parte actora en su demanda refiere que la denuncia se formula ante el incumplimiento del art. 55.4 TRLA al no tener instalado elemento de medición en el aprovechamiento. También manifiesta que la captación está incluida en el expediente con nº NUM001 anotado en el Catálogo de Aguas Privadas para riego de 2'28 ha de herbáceos y 10'14 ha de leñosos, localizadas en la parcela NUM000 TM Alcazar de San Juan. Que en ningún momento se les dijo que debían de contar con un contador volumétrico. Estamos ante un aprovechamiento anotado en el Catálogo de Aguas Privadas Subterráneas y no se hizo referencia a la obligatoriedad de tener que disponer de un contador volumétrico en la captación de aguas. Se ha calificado la infracción como grave conforme al art. 117 TRLA, se debe tener en cuenta que la actora procedió de inmediato a la instalación de un contador homologado, no existe mala fe, es inadecuada la tipificación de la infracción como grave dada la inexistencia de daños al dominio público hidráulico, vulneración del principio de proporcionalidad.

En la demanda se hace constar la visita de inspección realizada y se dice que el pozo se ubica en el interior de una caseta de obra y la instalación se encuentra accesible, la salida del sistema de bombeo dispone de un contador volumétrico seguido de una válvula antirretorno, y se comprueba, por tanto, el 26 mayo 2021, que el contador se ha instalado debidamente. A pesar de lo anterior, en fecha 19 julio 2021 se dicta propuesta de resolución formulándose alegaciones frente a la misma y se dicta la resolución impugnada. Vulneración del principio de confianza legítima ya que no se establecía la obligatoriedad de instalar un contador volumétrico en la resolución de 5 agosto 2011, pues en 2010 se realizó una visita de inspección en la que se apreció que todo estaba correcto y no había contador. Vulneración del principio de igualdad y se hace referencia a otros supuestos en los que la infracción no ha sido grave. Error en la calificación de la infracción. Vulneración del principio de proporcionalidad. Y suplica que se tenga por presentada demanda en el presente recurso contencioso administrativo formulado contra la resolución de 14 diciembre 2021 de la Ministra de Transición Ecológica, Exp. Sancionador NUM002, se declare la nulidad de pleno derecho del expediente de sanción por vulneración de los principios constitucionales de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe administrativa y por consiguiente la improcedencia de la sanción de 50.000'01€. Subsidiariamente, se considere que se ha producido un error en la calificación de la infracción y se ha vulnerado el principio de proporcionalidad, debiendo ser calificada como infracción leve y la sanción de 2000€, y costas a la Administración.

TERCERO : El Abogado del Estado en su escrito de contestación se opuso a la estimación de la demanda con imposición de costas a la parte actora. Inexistencia de vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima. Inexistencia de vulneración del principio de proporcionalidad e inexistencia de error en la calificación de la infracción.

CUARTO : Los hechos que resultan probados del expediente administrativo y que no han sido discutidos por la actora consisten en que en fecha de 7 julio 2020 el Servicio de Vigilancia de Aguas de la Confederación Hidrográfica Guadiana comprueba que no se encuentran instalados los correspondientes sistemas de medición sobre los caudales de agua consumidos en el TM Alcazar de San Juan (Ciudad Real) y que las instalaciones del pozo y bombeo se encuentran en muy malas condiciones. Se comprueba que tiene derecho de captación de aguas privadas subterráneas expediente con nº NUM001 anotado en el Catálogo de Aguas Privadas para riego de 2'28 ha de herbáceos y 10'14 ha de leñosos, localizadas en la parcela NUM000 TM Alcazar de San Juan. Iniciado el expediente de sanción, la parte recurrente procedió a instalar correctamente el contador volumétrico requerido como se comprueba el 26 mayo 2021, posteriormente se efectúa la correspondiente propuesta de sanción y se califica la infracción como grave proponiendo una sanción de 50.000'01€. Tras las alegaciones de la actora se dicta la resolución sancionadora ahora recurrida.

QUINTO : Debemos poner de manifiesto que el procedimiento que nos ocupa no adolece de vicio insubsanable que suponga la nulidad de pleno derecho del mismo, no encontrándose en ninguno de los supuestos previstos en el ar tículo 47 de la Ley 39/2015, como así se solicita por la parte actora en el suplico de la demanda. No ha existido ningún tipo de situación de indefensión que permita sostener esta petición de nulidad.

La infracción cometida está relacionada con el art. 55 TRLA referido a las Facultades del organismo de cuenca en relación con el aprovechamiento y control de los caudales concedidos. En el apartado 4 dispone:

4. La Administración hidráulica determinará, con carácter general, los sistemas de control efectivo de los caudales de agua utilizados y de los vertidos al dominio público hidráulico que deban establecerse para garantizar el respeto a los derechos existentes, medir el volumen de agua realmente consumido o utilizado, permitir la correcta planificación y administración de los recursos y asegurar la calidad de las aguas. A tal efecto, los titulares de las concesiones administrativas de aguas y todos aquellos que por cualquier título tengan derecho a su uso privativo, estarán obligados a instalar y mantener los correspondientes sistemas de medición que garanticen información precisa sobre los caudales de agua en efecto consumidos o utilizados y, en su caso, retornados.

Asimismo, establecerá la forma de cómputo de los caudales efectivamente aprovechados cuando se trate de caudales sobrantes de otros aprovechamientos.

Las comunidades de usuarios podrán exigir también el establecimiento de análogos sistemas de medición a los comuneros o grupos de comuneros que se integran en ellas.

La obligación de instalar y mantener sistemas de medición es exigible también a quienes realicen cualquier tipo de vertidos en el dominio público hidráulico. Los sistemas de medición serán instalados en el punto que determine el organismo de cuenca, previa audiencia a los usuarios. Las comunidades de usuarios podrán solicitar la instalación de un único sistema de medición de caudales para los aprovechamientos conjuntos de usuarios interrelacionados. En el ámbito de las cuencas hidrográficas que excedan el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, las medidas previstas en el presente apartado se adoptarán por el Ministerio de Medio Ambiente.

Lo anterior determina que existe una obligación de instalación de aparatos medidores por parte de los titulares de concesiones administrativas de aguas que garanticen la información precisa sobre caudales consumidos o utilizados. El incumplimiento de esta obligación constituye una infracción del art. 116.3.g TRLA : g) El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga.

Por su parte, el art. 317 RDPH dispone: Asimismo, podrán ser calificadas de graves o muy graves, según los casos, las infracciones consistentes en los actos y omisiones contemplados en el artículo 116, g) del Texto Refundido de la Ley de Aguas , en función de los perjuicios que de ellos se deriven para el buen orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico, la trascendencia de los mismos para la seguridad de las personas y bienes y el beneficio obtenido por el infractor, atendiendo siempre las características hidrológicas específicas de la cuenca y el régimen de explotación del dominio público hidráulico en el tramo del río o término municipal donde se produzca la infracción.

Así las cosas, nos encontramos con una infracción de carácter grave, cuya calificación no ha vulnerado ningún principio constitucional.

SEXTO : Refiere el actor la vulneración de los principios de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica, igualdad. La parte actora alega la vulneración de estos principios mencionados para justificar ese comportamiento de incumplimiento de la norma que le exige el mantenimiento de un contador volumétrico, pero no puede invocarse ese incumplimiento para excluir una situación que se ha mantenido por el actor contraria al ordenamiento jurídico. Sostiene el recurrente que en el año 2010 fue objeto de una inspección sin que se le advirtiera que necesitaba instalar el contador volumétrico. Esta manifestación le sirve para justificar el comportamiento que ha mantenido y que la Administración le ha generado la creencia de que el pozo de aprovechamiento de aguas privadas subterráneas se encontraba en las debidas condiciones.

El TS ha expuesto en algunas sentencias, entre ellas la de 27-1-21, que el pr incipio de confianza legítima y buena fe, exige la existencia de un previo comportamiento con relevancia jurídica ad extra que vincule la actuación posterior del sujeto, debiendo estarse ante un acto de la Administración lo suficientemente concluyente para generar confianza por parte del administrado, de la producción de signos externos que orientan la conducta del administrado en cierto sentido o bien un acto de reconocimiento de situación jurídica en cuyo mantenimiento puede confiar el interesado, lo que induce razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa, sin que la Administración pueda adoptar medidas contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad de las decisiones de aquélla, en función de las cuales los administrados han actuado. Sin embargo, no estamos en este caso. El recurrente no puede excluir su responsabilidad cuando ha tenido un comportamiento contrario a la Ley. Es el TRLA el que exige la instalación en la parcela de un contador volumétrico debidamente instalado sin que pueda eximirse de responsabilidad con el argumento de que desconocía esa obligación y de que la Administración no le había advertido anteriormente de que era preciso su instalación.

SEPTIMO: También plantea una supuesta vulneración del principio de igualdad y refiere la equivalencia de estos hechos con otros expedientes sancionadores en los cuales se rebajó la calificación de la infracción a leve con la consiguiente reducción de la sanción .

Precisamente, el principio de igualdad ha sido ampliamente tratado por la jurisprudencia. El TS en sentencia de 20-7-23 señala que: " "El significado del principio de igualdad , claramente delimitado por la doctrina constitucional, comporta "primordialmente que los ciudadanos han de ser tratados de un modo igual en la propia Ley, de lo que se deriva la interdicción de aquellas diferenciaciones legales que sean arbitrarias o desproporcionadas, carentes de la necesaria justificación objetiva y razonable [...] Concretamente, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho a la igualdad ante la Ley impone al Legislador y a quienes aplican la Ley la obligación de dispensar un mismo trato a quienes se encuentren en situaciones jurídicas equiparables con prohibición de toda discriminación o desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable; de modo que "para que las diferenciaciones normativas puedan considerarse no discriminatorias resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, cuya exigencia deba aplicarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo estar presente, por ello, una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida, y dejando en definitiva al Legislador con carácter general la apreciación de situaciones distintas que sea procedente diferenciar y tratar desigualmente" (SSTC 75/83, de 3 de agosto, ECLI:ES:TC:1983:75 , y 308/1994, de 21 de noviembre, rec. 2052/1991, ECLI:ES:TC:1994:308 ).".

Este principio encierra y presta contenido a una prohibición o discriminación de tal manera que ante situaciones iguales deban darse tratamientos iguales, por lo que sólo podrá aducirse ese pr incipio de igualdad como violado cuando, dándose los requisitos previos de una igualdad de situaciones entre los objetos afectados por la norma, se produce un tratamiento diferenciado de los mismos en virtud de una conducta arbitraria no justificada de los poderes públicos. La aplicación del citado principio requiere que exista un término de comparación adecuado, ni arbitrario ni caprichoso, de forma que se haya producido un tratamiento desigual en supuestos absolutamente idénticos. Se precisa asimismo una actuación de la Administración arbitraria y discriminatoria, pues el artículo 14 Constitución excluye que la resolución finalmente dictada aparezca como fruto de un mero voluntarismo selectivo frente a casos anteriores resueltos de modo diversos.

También la se ntencia de la Sala 3ª de 17 de enero de 2006, recurso número 776/2001 , refiere que "La revisión de los actos administrativos firmes se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata de garantizar que una determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no pueda ser alterada en el futuro. El problema que se presenta en estos supuestos es satisfacer dos intereses que son difícilmente conciliables, y la solución no puede ser otra que entender que dichos fines no tienen un valor absoluto. La única manera de compatibilizar estos derechos es arbitrando un sistema en el que se permita el ejercicio de ambos. De ahí que en la búsqueda del deseable equilibrio el ordenamiento jurídico solo reconozca la revisión de los actos en concretos supuestos en que la legalidad se ve gravemente afectada y con respeto y observancia de determinadas garantías procedimentales en salvaguardia de la seguridad jurídica, y todo ello limitando en el tiempo el plazo para ejercer la acción, cuando los actos han creado derechos a favor de terceros".

Pero estamos ante una sanción impuesta por incumplimiento de una norma, por lo que la existencia de otros procedimientos sancionadores en los que el resultado ha sido diferente debemos decir que estamos en el marco de un procedimiento sancionador suscitado con todas las garantías previstas en la ley, donde el tipo infractor está perfectamente delimitado, por lo que se debe atender a los hechos declarados probados en la resolución que son objeto de tipificación legal, por lo que difícilmente se pueda atribuir a esa calificación realizada conforme a derecho una vulneración del principio de igualdad. Tampoco están determinados de manera correcta los términos de comparación siendo destacable que aquellos casos que menciona la parte actora vienen a referirse a supuestos en que existe un contador instalado pero presenta deficiencias.

OCTAVO : Se plantea la vulneración de los principios de tipicidad y de proporcionalidad. Debemos partir del art. 55.4. TRLA así como del art. 116.3.g del mismo Texto legal y del art. 317 RDPH dispone: Asimismo, podrán ser calificadas de graves o muy graves, según los casos, las infracciones consistentes en los actos y omisiones contemplados en el artículo 116, g) del Texto Refundido de la Ley de Aguas , en función de los perjuicios que de ellos se deriven para el buen orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico, la trascendencia de los mismos para la seguridad de las personas y bienes y el beneficio obtenido por el infractor, atendiendo siempre las características hidrológicas específicas de la cuenca y el régimen de explotación del dominio público hidráulico en el tramo del río o término municipal donde se produzca la infracción.

Como se puede apreciar la conducta exigida por una norma de rango de ley, art. 55.4 TRLA es la que califica la conducta. Y atendida que los actos y omisiones contemplados en el art. 116.3.g TRLA constituyen infracción grave no hay vulneración del principio de tipicidad. La ausencia de instalación de un contador volumétrico que no puede alegar la actora que desconocía la obligatoriedad de esa instalación, cuando la necesidad de tales contadores en las parcelas sobre las que se disponga de un derecho de uso privativo obedece a que es necesario garantizar la información precisa referida a los caudales de agua consumidos o utilizados, o reutilizados, puesto que el aprovechamiento de las mismas que se concede no es ilimitado y están sometidas las condiciones o régimen de aprovechamiento que se establece.

Las infracciones graves con arreglo al art. 318 RDPH podrán ser sancionadas con una multa de 50.000'01€ a 500.000€. En el presente caso, la sanción impuesta es la mínima posible por lo que ni tan siquiera se puede hablar de vulneración del principio de proporcionalidad.

Por lo expuesto, procede desestimar el presente recurso contencioso administrativo con imposición de costas a la parte actora con arreglo al art. 139 LJCA .

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo