Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 6/2023 de 22 de mayo del 2024

PRIMERO.- El presente recurso de apelación se deduce frente a la Sentencia de 20 de mayo de 2022, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 10 en el PO 29/2021, desestimatoria del recurso interpuesto contra la resolución dictada por el Secretario de Estado de Empleo y Economía Social, por delegación de la Ministra, el día 2 de mayo de 2021, acordando desestimar el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de fecha 23 de febrero de 2017, por la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal que, a su vez, declara la obligación de reintegrar la cantidad de 117.584,10 euros, de los que 107,492,56 euros corresponden al principal y 10.091,54 euros a intereses de demora y, al haber el beneficiario ingresado con anterioridad la cantidad de 71.241,55 euros, la obligación de reintegro asciende a 46.342,55 euros, en relación con la subvención concedida en el expediente F120263AA.

SEGUNDO.- La parte apelante fundamenta la disconformidad a Derecho de la sentencia impugnada en los siguientes motivos de impugnación:

i) Improcedencia de anular la actividad formativa 1.7, Módulo MF0601_2 de replanteo de instalaciones solares térmicas por aplicación de la causa SGAC89G.

ii) Improcedencia de aplicar la causa de reintegro JJUST08A.

iii) Improcedencia de aplicar la causa de reintegro JJUST03A.

iv) Improcedencia de aplicar la causa de reintegro JSUB04A.

TERCERO.- En relación con la incidencia SGAC89G, correspondiente a la acción formativa "Aplicaciones de energía solar térmica", el Juez de instancia desestimaba la alegación, haciéndose eco en este punto de la resolución impugnada, que reproduce en términos similares.

La Sala comparte la alegación contenida en la Sentencia relativa a la inadmisibilidad del planteamiento de la actora respecto de la ausencia de imputabilidad del retraso puesto que el artículo 8.4 de la Resolución de 9 de agosto de 2012, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión de la subvención, toda vez que si los Servicios Públicos no propusieran personas para participar en el plan en el plazo de diez días desde la solicitud, la entidad beneficiaria podrá seleccionar otras personas desempleadas, puesto que, en definitiva, es ella la que tiene la responsabilidad de la selección de los participantes.

Sin embargo, no podemos extraer la consecuencia pretendida por la Administración y que el Juez a quo confirma, reproduciendo la resolución recurrida, la cual se expresaba así: "...esto confirma que la petición se encontraba fuera de plazo respecto a la fecha de inicio de la formación. La vigencia de las mencionadas peticiones de candidatos es de 3 meses. El plazo de caducidad lo establece el Órgano competente en la gestión de desempleados, en este caso El Servicio Andaluz de Empleo. Por todo lo anterior, no se admite la alegación en este punto", a lo que añade la Sentencia: "por lo que no nos hallamos ante una exigencia de un determinado plazo para el inicio de la acción formativa establecida en la normativa reguladora de la subvención sino en el plazo de validez de la que viene establecido por el órgano que la recibe y que en este caso había sido superado por lo que había perdido aquélla su validez".

No podemos compartir dicha argumentación, habida cuenta de que a la luz de la normativa vigente sobre la materia, y más en concreto, de la Resolución de 9 de agosto de 2012, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión de subvenciones para la ejecución de planes de formación, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a las personas ocupadas, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, no se establece plazo alguno para el inicio de la actividad formativa, ni podemos aceptar que se deje a la voluntad del órgano competente en la gestión de desempleados y que ha de recibir la petición de candidatos referida la determinación de un plazo de validez, pues vulneraría claramente un principio de seguridad jurídica.

Ni la Sentencia impugnada en apelación, ni la resolución recurrida han sustentado su planteamiento en precepto legal o reglamentario alguno.

Lo cierto es que la Resolución de 9 de agosto de 2012, indica en su artículo 3, sobre la duración de los planes de formación, lo siguiente:

"Los planes de formación que se desarrollen al amparo de esta convocatoria se podrán ejecutar a partir del 1 de junio de 2012 y hasta el 31 de julio de 2013, salvo aquellas acciones de los mismos vinculadas a los certificados de profesionalidad cuya ejecución se iniciará a partir de la notificación de la resolución de concesión de la subvención".

El artículo 4.1 reza así:

"El desarrollo e impartición de las acciones formativas que conforman el plan de formación se realizará de conformidad con lo previsto en los artículos 7 y 8 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo".

El artículo 7 citado, al que remite la resolución de convocatoria, contiene disposiciones comunes sobre las acciones formativas, y en lo que aquí importa, indica que la acción formativa la dirigida a la adquisición y mejora de las competencias y cualificaciones profesionales, pudiéndose estructurar en varios módulos formativos con objetivos, contenidos y duración propios.

El artículo 22, Ejecución de la formación del plan de formación, establece:

"1. La ejecución de los planes de formación se desarrollará por la entidad beneficiaria de acuerdo con lo establecido en los artículos 4 y 17 de la Orden TAS 718/2008, de 7 de marzo".

Por su parte, la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación, en el artículo 4, manifiesta:

"Sin perjuicio de las demás obligaciones establecidas en el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo y en la presente orden, constituyen obligaciones de los beneficiarios: (...):

g) Remitir al órgano competente una comunicación de inicio de la formación que va a desarrollar, incluida cualquier modificación posterior, y, en su caso, la comunicación de finalización, conforme al contenido, plazos y procedimiento que a tal efecto establezcan las convocatorias. La falta de comunicación en los plazos establecidos implicará que la correspondiente acción formativa o grupo de participantes se considere no realizada a efectos de la justificación de la subvención, salvo que la no comunicación en plazo se deba a causas imprevistas, debidamente justificadas y comunicadas en el momento en que se produzcan.

Y en este mismo sentido se expresa el artículo 17, punto 6:

"El beneficiario deberá remitir al órgano competente las comunicaciones relativas al inicio y, en su caso, finalización de la formación previstas en el artículo 4.g) de esta orden. En dichas comunicaciones se reflejará la situación laboral, ocupado o desempleado, que acrediten los trabajadores al inicio de la formación".

En virtud de lo expuesto, no podemos sino concluir en la inexistencia de un plazo de vigencia de las peticiones de candidatos, por lo que no se hallaba fuera de plazo la petición, debiendo acoger el presente motivo de impugnación del recurso de apelación.

CUARTO.- En relación a la incidencia JJUST08A, JJUST03A, JSUB04A, alega la parte apelante que en el presente caso de trata de determinar si la documental aportada vía recurso de alzada que completa lo aportado en el momento de la justificación podría incluirse dentro de lo denominado procedimiento administrativo y por tanto no ser considerada como justificación extemporánea.

La Sentencia recurrida desestima en este punto el recurso formulado en la instancia, expresando en el Fundamento de Derecho Quinto:

" Los motivos de impugnación que se exponen a continuación, en los fundamentos de derecho cuarto de la demanda, que se refiere a la incidencia JJUST08A, falta de aportación de justificante de pago de la factura de la empresa Ekipo; quinto, incidencia JJUST03A F244, respecto de la aportación extemporánea de dos facturas, por un lado de la correspondiente a la empresa Gemsa y por otro a la de Rodríguez Valero y sexto, incidencia JSUB04A, F_34 Y F_25, se amparan en la misma argumentación que se acaba de rechazar en el fundamento anterior, por lo que basta con remitirse a lo en él expuesto para rechazarlos y confirmar la decisión administrativa en estos puntos, reiterando que ni la Ley General de Subvenciones, ni el artículo 118 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , con carácter general, ni la interpretación jurisprudencial de dichas normas permite mantener la alegación de la parte actora respecto de la admisión de documentación justificativa aportada extemporáneamente, con la interposición del recurso de alzada.".

En el Fundamento anterior al que alude el Juez de instancia, se expresaba así:

"Por otra parte la normativa reguladora de las subvenciones exige que la justificación del destino dado a la concedida y abonada se lleve a cabo en los plazos establecidos, siendo el incumplimiento de esta obligación una de las causas de reintegro establecidas en la ley, así lo recogen las sentencias mencionadas en el escrito de contestación a la demanda, en las resoluciones y la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, Sección 3, el 6 de abril de 2021, en el recurso 23/2016 donde se afirma:"... Este sentido, el reintegro, tal y como señala el segundo fundamento de derecho de la resolución recurrida, se motiva en función de la causa c) del artículo 37.1 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones por incumplir la obligación de justificar suficientemente la aplicación de los fondos recibidos. Asimismo, la presentación extemporánea de la documentación justificativa exigida no convalida sus efectos a posteriori, sino que constituye un auténtico incumplimiento de la justificación de la subvención cuyas consecuencias aparecen perfectamente definidas en la Ley General de Subvenciones, al tipificarlo como causa de reintegro. Así, lo establece el art artículo 30.8 de la Ley General de Subvenciones cuando determina que: "el incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta ley ".

En relación con la justificación extemporánea, la referida Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 2008, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 38 , razona del siguiente modo. "Entiende la Sala que en materia de subvenciones y ayudas públicas el claro interés social subyacente (no olvidemos que estamos ante la canalización de fondos públicos que suponen beneficios que entrañan distorsiones en el mercado) impone un control escrupuloso, de tal manera que en la subvención o ayuda concedida de forma condicionada al cumplimiento de determinadas condiciones, de fondo y forma, se impone controlar que se haya cumplido íntegramente los condicionantes". Añade dicha Sentencia que "la concreta exigencia de justificación del gasto es esencial en toda actuación administrativa de fomento, en atención a la naturaleza pública de los caudales con los que realiza, y por tanto los plazos de justificación vienen impuestos por una imperiosa disciplina presupuestaria, y por posibilitar el correcto cumplimiento por parte de la Administración de la obligación que le incumbe en el control del cumplimiento por parte del beneficiario de las finalidades de fomento perseguidas, sin que en este caso el cumplimiento tardío en lo temporal pueda avalarse por una causa razonable y justificada".

Con base en la citada doctrina cabe concluir que no basta con el cumplimiento de la finalidad impuesta, sino que se hace necesario el cumplimiento del justificar adecuadamente conforme a la normativa aplicable. Además, hay que destacar que el informe de KPMG aportado ya en vía administrativa y aludido en el primer escrito de demanda, concluye que las cantidades que se han aplicado al proyecto con el carácter de no elegible son la mayoría...".

QUINTO.- Pues bien, procede poner de manifiesto la vinculación del beneficiario a las obligaciones formales o instrumentales que le impone la ley, sin que quepa dejar su cumplimiento en manos de dicho beneficiario o al mero devenir de los hechos, tal y como ha sostenido la jurisprudencia.

Efectivamente, la entrega de los fondos públicos está sujeta al cumplimiento de un objetivo, un proyecto o una actividad, debiendo observar el beneficiario las obligaciones materiales y formales que se anudan a la subvención, y justificar el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad que determinen la concesión de la subvención - artículo 2.1. b) y 14.1 a) y b) de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones-. En consecuencia, "el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos asumidos por estos, con motivo de la concesión de una subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se ha de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención" es causa de reintegro - artículo 37.1 f) LGS-, o como dice la Administración comporta un incumplimiento de la obligación de justificar o una justificación insuficiente - artículo 37.1 b) LGS-.

Con carácter general hemos señalado también en reiteradas ocasiones (por todas SAN de 25 de mayo de 2021, rec. nº 403/2017) que la justificación debe presentarse en la forma establecida en la norma de convocatoria para la concesión de la subvención pública de referencia, y en la resolución de concesión, de acuerdo con las obligaciones asumidas por la beneficiaria en el momento de aceptación de la ayuda. De ahí que la obligación del beneficiario sea presentar la justificación en forma y plazo con los documentos que vienen a acreditar que los gastos son financiables y corresponden con la naturaleza de la actividad subvencionada ( artículo 14.1 a) y b), 31 de LGS y 30.2 LGS ).

Así lo ha recordado el Tribunal Supremo en Sentencia de Sentencia de 25 de octubre de 2017, recurso 1868/2015, lo siguiente:

"Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Así, hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. Y, en fin, que el incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe.

No obstante, esa jurisprudencia ha sido modulada o matizada en atención a la singularidad o especificidad de los casos examinados en diferentes ocasiones en las que esta Sala ha invocado y aplicado el principio de proporcionalidad, de origen jurisprudencial y luego ya plasmado expresamente en el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones . Puede verse en este sentido nuestra sentencia de 8 de febrero de 2016 (casación para unificación de doctrina 240/2016 ) que recoge, a su vez, la doctrina contenida en sentencias de esta misma Sala Tercera y Sección 3ª del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2007 (casación 8646/2004 ) y 16 de marzo de 2012 (casación 1680/2010 ).

Así, la sentencia de 6 de junio de 2007 (casación 8646/2004 , F.J. 6º) declara que el principio de proporcionalidad" (...) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones ", matizando, eso sí, que tal graduación ha de operar " (...) En casos tan singulares como el presente -cuya especificidad, insistimos, no permite extrapolar la misma conclusión a cualesquiera otros incumplimientos formales, ni siquiera de signo meramente temporal-...".

Ahora bien, la legislación establece la posibilidad de presentar documentación adicional en momentos posteriores:

1) Durante el periodo de comprobación está establecido, conforme al artículo 71.2 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (aprobado por Real Decreto 887/2006), que cuando el órgano administrativo competente para la comprobación de la subvención aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada por el beneficiario, lo pondrá en su conocimiento concediéndole un plazo de diez días para su corrección.

2) En el trámite de alegaciones al acuerdo de incoación del expediente de reintegro, conforme a lo previsto en el artículo 76.1 de la Ley 39/2015, que establece la posibilidad de alegar y presentar los documentos y justificaciones que se estimen pertinentes.

En relación a la posibilidad de acompañar determinada documentación al recurso de reposición, o de alzada en su caso, en la medida en que tanto las bases reguladoras como en la convocatoria y en la resolución de concesión se establece como obligación que asume el beneficiario la de justificar los gastos en un determinado plazo, hemos expuesto en la Sentencia de esta misma Sala de 1 de junio de 2022 (Recurso núm. 387/2019) un criterio favorable de la presentación de documentación en trámite de audiencia tras el acuerdo de incoación de expediente de reintegro, o en el escrito de interposición del recurso de alzada contra la resolución que acuerda el reintegro, si bien dicha presentación posterior quedaría limitada a la documentación que acredite que no se ha podido presentar la misma durante el periodo de justificación por causa imputable a la Administración o a presentar documentación respecto a un gasto del que se haya presentado cierta documentación justificativa en plazo con el fin de aclarar o matizar algún dato.

Así lo hemos declarado en ocasiones anteriores, y en el supuesto en que nos encontramos, nada hubiera impedido su presentación en vía de recurso, o bien en sede judicial, a fin de no mermar el derecho de defensa y otorgar una tutela judicial efectiva. Sin embargo, dado que nada de esto ha sucedido, no podemos sino confirmar la Sentencia apelada en lo que a este motivo impugnatorio se refiere.

SEXTO.- En atención a cuanto hemos expuesto, hemos de acordar la estimación parcial del recurso de apelación deducido contra la sentencia apelada, sin que haya lugar a efectuar pronunciamiento alguno en orden a las costas procesales, ex art. 139 LJCA.

Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,

Por la autoridad que nos confiere la Constitución Española, en nombre de S.M. El Rey,