Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 82/2021 de 23 de marzo del 2023

PRIMERO.-Demanda.-

La parte demandante alega en apoyo de su pretensión que es ciudadana nacional de Pakistán, y que con fecha 31/12/2019 solicitó la adquisición de la nacionalidad española por residencia.

Transcurrido el plazo de un año sin contestación por parte de la Administración, se entiende desestimada la misma por silencio administrativo ( artículo 21 de la Ley 30/2015, 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

Alega que cumple con los requisitos legales (21 y 22. 4 del Código Civil) para adquirir la nacionalidad por residencia, ya que reside en España desde 2007, está casada y sin hijos y carece de antecedentes penales y policiales.

Añade que debido a sus circunstancias personales formuló solicitud de dispensa de las pruebas DELE y CCSE puesto que no sabe leer ni escribir, siendo autorizada para que realice las pruebas adaptadas previstas por el Instituto Cervantes para las personas que no saben leer ni escribir, por resolución de fecha 21 de abril de 2021 de la Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública. Por lo que se paralizó la tramitación de su expediente de nacionalidad.

No obstante, formula ad cautelam la demanda, subrayando que, en definitiva, del expediente administrativo resulta acreditada su integración, económica, social y cultural en la concreta sociedad en la que vive y que, en consecuencia, concurren todos los requisitos exigidos por la legislación española para la obtención de la nacionalidad por residencia.

SEGUNDO.- Contestación.-

La Abogacía del Estado se opone a la demanda alegando que la recurrente solicitó la nacionalidad española con fecha 31 de diciembre de 2019. En la citada solicitud a su vez presenta solicitud de dispensa de las pruebas DELE y CCSE, por no saber leer ni escribir español.

Mediante resolución de 21 de abril de 2021 de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública se acuerda autorizar la realización de las pruebas DELE y CCSE adaptadas a las circunstancias de la solicitante.

Dichas pruebas no constan ni en el expediente ni se alega por la demanda que se hayan realizado, por lo que la demanda reconoce que se formula ad cautelam, para evitar la caducidad del procedimiento.

No consta en el expediente que la interesada haya aportado la superación de las pruebas mencionadas, y tampoco lo aporta junto con su escrito de demanda o interposición del recurso.

Por ello, como hemos establecido anteriormente, en el presente caso, la recurrente no cumpliría todos los requisitos necesarios para adquirir la nacionalidad española, habida cuenta que no ha justificado la integración social ( artículo 22.4 CC).

TERCERO.- Silencio de la Administración.-

1.- El artículo 11.3 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, dispone que:

"3. El procedimiento deberá ser resuelto y notificado en el plazo máximo de un año desde de que la solicitud haya tenido entrada en la Dirección General de los Registros y del Notariado. Transcurrido el plazo aludido sin que haya recaído resolución expresa, se entenderán desestimadas las solicitudes formuladas por los interesados".

El plazo de un año ha de computarse desde la entrada de la petición en el órgano competente para la tramitación del expediente, y una vez trascurrido el mismo se entiende desestimada la pretensión, abriéndose el cauce del recurso jurisdiccional.

Sin embargo, esta previsión no es obstáculo para que el interesado acredite que efectivamente se ha producido el silencio, por el transcurso del plazo de un año ( artículo 11.3 del Rto), y que cumple con el resto de los requisitos legales; a saber, que ha residido en España de forma legal y continuada durante los plazos previstos en el artículo 22.1 o 2 del Código Civil (10 años, 5 años, 2 años o un año de forma excepcional); que observa buena conducta cívica, y que cuenta que con el suficiente grado de integración en la sociedad española. Así, el artículo 22 del Código Civil dispone que:

1. Para la concesión de la nacionalidad por residencia se requiere que ésta haya durado diez años. Serán suficientes cinco años para los que hayan obtenido la condición de refugiado y dos años cuando se trate de nacionales de origen de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal o de sefardíes. ....

3. En todos los casos, la residencia habrá de ser legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición.

A los efectos de lo previsto en el párrafo d) del apartado anterior, se entenderá que tiene residencia legal en España el cónyuge que conviva con funcionario diplomático o consular español acreditado en el extranjero.

4. El interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española.

2.- La modificación legal del procedimiento ( disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil y el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre) ha objetivado este requisito de modo que es preciso aportar un doble certificado: el DELE de nivel A2 o superior y el de conocimientos constitucionales y socioculturales de España (CCSE) conforme dispone la Disposición Adicional séptima.3 tercero de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil y el artículo 6.1 del Real Decreto 1004/2015. Si bien, cabe que "8. Además de la superación de las pruebas a que se refiere el presente artículo, para que resulte acreditado el suficiente grado de integración en la sociedad española se deberá valorar conjuntamente la documentación indicada en este artículo con los informes señalados en los apartados 1 y 2 del artículo 8 de este Reglamento" (artículo 6.8).

3.- Dicho precepto recuerda que la carga de la prueba corresponde al interesado, sin perjuicio de que la Administración pueda efectuar las comprobaciones que considere oportunas, y en particular solicitar el informe del Ministerio del Interior. El artículo 8 (Informes), establece que:

1. Sin perjuicio de que corresponda al interesado la carga de la prueba de los requisitos para adquirir la nacionalidad, con motivo de la tramitación del expediente se recabarán de oficio de las Administraciones Públicas competentes cuantos informes resulten necesarios y se llevarán a cabo las comprobaciones oportunas por parte de la Dirección General de los Registros y del Notariado. En particular, se solicitará informe, cuando se considere necesario, a la Delegación o Subdelegación del Gobierno que en cada caso corresponda, en los términos que se derivan de la normativa anterior.

2. En cualquier caso, deberá constar el informe preceptivo del Ministerio del Interior, al objeto de comprobar si el solicitante reúne los requisitos exigidos en el artículo 22 del Código Civil . El informe de este Departamento comprenderá el juicio sobre la conducta y situación del extranjero respecto de las obligaciones que impone su entrada y residencia en España.

CUARTO.-Examen del caso: Petición de dispensa coetánea a la petición de nacionalidad.-

1.- A la luz de dichas normas, hemos de verificar si el interesado ha acreditado que su petición fue desestimada por silencio y si justificó los requisitos que son precisos para poder adquirir la nacionalidad por residencia, de acuerdo con la carga que procesalmente le corresponde.

Del resultado del expediente se desprende que el interesado solicitó con fecha 31 de diciembre de 2019 la nacionalidad española mediante instancia telemática ante el Ministerio de Justicia, adjuntando tarjeta de residencia de larga duración, certificado de nacimiento y certificado de antecedentes penales expedidos en Pakistán legalizados, pasaporte, informe de empadronamiento en Barcelona, certificado de matrimonio legalizado, declaración jurada legalizada en la que manifestaba ser analfabeta, justificante de abono de la tasa de 31/12/2019.

2.- No se aportó el certificado DELE y CCSE expedidos por el Instituto Cervantes.

Con fecha 21/04/2021 se le concedió Autorización para realizar las Pruebas Adaptadas previstas por el Instituto Cervantes, para la acreditación del dominio del español como Lengua Extranjera (DELE) y la Prueba de Conocimientos Constitucionales y Socioculturales de España (CCSE) en virtud de lo solicitado por el promotor el 31/12/2019, paralizándose " la tramitación del expediente "de nacionalidad por residencia durante el plazo de seis meses o, en su defecto, hasta la aportación de la superación de las pruebas relativas al grado de integración en la sociedad española ( artículo 22.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ).

En el caso de que no se produzca la subsanación por el interesado en el plazo mencionado se le tendrá por desistido en su petición de adquisición de la nacionalidad española por residencia, lo que se acordará mediante la correspondiente resolución" (Así consta en la citada resolución - acontecimiento 03 - 001 del expediente).

3.- Con fecha 18/5/2021 emitió informe la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil en el que consta que la peticionaria reside en España legalmente desde el 1/10/2007, habiendo renovado sucesivamente su autorización de residencia hasta el 22/11/2013, fecha en que se le concedió la autorización de residencia de larga duración; y que carece de antecedentes policiales.

QUINTO.- Relevancia de la falta de realización de las pruebas.-

1.- La resolución del recurso exige poner de manifiesto que la demandante promovió su petición de adquisición de la nacionalidad en fecha 31/12/2019, pese a que carecía de los certificados CCSE y DELE que acreditaban el requisito de la integración social suficiente que exige el artículo 22.3 CC para poder adquirir la nacionalidad española por residencia.

En defecto de este requisito no es posible adquirir la nacionalidad española, ya que para ello es preciso justificar la superación de las pruebas DELE y CCSE a cargo del Instituto Cervantes antes de la petición de la nacionalidad, o bien la dispensa de estas pruebas o su realización a través del cauce de la adaptación cuando existen específicas circunstancias o dificultades para el aprendizaje, que es lo que reclamaba la demandante (La dispensa por analfabetismo). Pero siempre deberá cumplirse este requisito con carácter previo a la petición de inicio del procedimiento.

2.- La Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, al comprobar que el solicitante carecía de las pruebas CCSE y DELE y que al tiempo de promover la solicitud de nacionalidad había instado la dispensa de estas pruebas, invocando no saber leer ni escribir, suspendió el procedimiento, haciendo uso de las facultades del artículo 22 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre de PACAP, a fin de que el solicitante pudiera completar o subsanar su petición. Este precepto dispone que:

Artículo 22 Suspensión del plazo máximo para resolver

1. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos: a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, por el del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 68 de la presente Ley. .....

Artículo 68 Subsanación y mejora de la solicitud

1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21.

2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.

3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla. De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.

4 . Si alguno de los sujetos a los que hace referencia el artículo 14.2 y 14.3 presenta su solicitud presencialmente, las Administraciones Públicas requerirán al interesado para que la subsane a través de su presentación electrónica. A estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación.

Sin embargo, cuando se suspende el procedimiento, con ocasión de la concesión de la dispensa para hacer las pruebas adaptadas ya se había producido el silencio, ya que había transcurrido con creces el plazo del año para resolver (la petición es de fecha 31/12/2019 y la autorización para la dispensa es de 21/4/2021).

3.- La Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia, establece con claridad la imposibilidad de promover de forma coetánea el procedimiento de nacionalidad y el de dispensa de las pruebas DELE y CCSE, y define los efectos que produce la inobservancia de estas normas. Así, el artículo 10 de la Orden dispone:

5 . De acuerdo con su normativa específica, el Instituto Cervantes ofrecerá actuaciones especiales en la administración de las pruebas DELE y CCSE para las personas con discapacidad, de modo que dispongan de los apoyos y de los ajustes razonables que les permitan concurrir en condiciones de igualdad efectiva.

Las personas que no sepan leer ni escribir o tengan dificultades de aprendizaje podrán solicitar la dispensa de estas pruebas al Ministerio de Justicia que, a la vista de las circunstancias particulares y las pruebas aportadas, resolverá motivadamente. Igualmente, podrá dispensarse de dichas pruebas a los solicitantes que hayan estado escolarizados en España y superado la educación secundaria obligatoria.

La solicitud de dispensa -que podrá subsanarse en los términos del artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre - deberá realizarse necesariamente con carácter previo a la solicitud de nacionalidad por residencia y en modelo normalizado. No podrá iniciarse solicitud de nacionalidad española por residencia mientras no se haya resuelto, expresa o presuntamente, la solicitud de dispensa, a excepción de la solicitud de dispensa de quienes hayan estado escolarizados en España y superado la educación secundaria obligatoria, en cuyo caso podrá presentarse solicitud de nacionalidad por residencia, sin necesidad de solicitud de dispensa, adjuntando la documentación correspondiente, sin perjuicio de la comprobación automática de datos de titulaciones académicas en la instrucción del procedimiento de nacionalidad. En el caso de haberse presentado solicitud de nacionalidad por residencia al mismo tiempo que la solicitud de dispensa, se procederá al archivo de la solicitud de nacionalidad por residencia mediante la correspondiente resolución, que pondrá fin a la vía administrativa.

Lo cierto es que la norma del artículo 10.5 imponía el archivo de la petición de nacionalidad, al no contar el solicitante con las pruebas DELE y CCSE o la dispensa total (conforme a las disposiciones generales del artículo 68 de la Ley 39/2015), de modo que la decisión adecuada era el archivo sin más consideraciones, habida cuenta que la petición de nacionalidad era prematura, al no contar la demandante con los requisitos legales.

En cualquier caso, no puede olvidarse que la demandante tampoco ha justificado la superación de las pruebas adaptadas que le permitirían acreditar el requisito de la integración social suficiente, y la adquisición de la nacionalidad, en caso de reunir todos los requisitos legales. Razón por la que el recurso debe decaer en cualquier caso.

SEXTO.- Costas.-

Las costas causadas se imponen a la demandada cuyas pretensiones son íntegramente desestimadas, conforme a la norma general del vencimiento que establece el artículo 139.1 de la LJCA, con el límite de 1.500 euros, de acuerdo con la facultad prevista en el artículo 139.4 de la LJCA.