Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 1724/2019 de 24 de junio del 2024

PRIMERO.- En su origen, través del presente proceso se impugna la resolución de la Agencia Estatal de Investigación de 7 de marzo de 2017 que se acuerdo de reintegro parcial para la ayuda de referencia IPT-2011-1531-010000 (2012), por importe de 1.395,52 euros correspondientes a la subvención (incluidos 218,97 euros en concepto de intereses de demora) y 3.256,23 euros (incluidos 510,94 euros en concepto de intereses de demora).

Como antecedentes destacamos que:

1.- Por Orden CIN/1559/2009, de 29 de mayo marzo por la que se establecieron las bases para la concesión de ayudas públicas a la ciencia y tecnología en la línea instrumental de articulación e internacionalización del sistema, que fue modificada por la Orden CIN/1149/2010, de 28 de abril publicada en el BOE número 109 el 5 de mayo, en la que se definieron el objetivo, tipología de los proyectos objeto de subvención, beneficiarios a los que va dirigido y gastos subvencionables del subprograma.

2.- Por la Orden CIN/699/2011, de 23 de marzo, se aprobó la convocatoria del año 2011, para la concesión de las ayudas correspondientes al subprograma INNPACTO, dentro de la línea instrumental de articulación e internacionalización del sistema, enmarcada en el Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011; BOE de marzo.

3.- Por Resolución de fecha 20 de diciembre de 2011 le fue concedida a la entidad solicitante/representante AGROAXIS SL una subvención con cargo a la aplicación presupuestaria 21.07.467C.775 por importe de 40.203,60 euros de los cuales corresponden a la Universidad de Cádiz 16.500 euros, así como un anticipo con cargo a la aplicación 21.07.467C.83115 por importe de 93.808,40, de los cuales 38.500 euros corresponden al beneficiario (Universidad de Cádiz) para la realización del proyecto IPT-2011-1531-010000 (2012), denominado "PRODUCCIÓN DE UNA PROTEÍNA HUMANA DE USO TERAPÉUTICO EN BIOFACTORIAS VEGETALES (PROYECTO PROTEOFACTOR".

4.- El 13 de julio de 2015 la Directora General de Innovación y Competitividad dictó Acuerdo de Inicio de procedimiento de reintegro correspondiente a la anualidad 2012, y con ello se abrió el preceptivo trámite de audiencia.

5.- El 7 de marzo de 2017, la Directora de la Agencia Estatal de Investigación dictó resolución de reintegro parcial para la ayuda de referencia IPT-2011-1531-010000 (2012), los importes indicados.

6.- El 9 de mayo de 2017 la entidad beneficiaria presentó recurso de reposición cuya desestimación es objeto del presente recurso.

El reintegro tuvo lugar por dos conceptos. El primero, por la discrepancia de los costes de un trabajador contratado a tiempo parcial; y el segundo sobre un determinado porcentaje de variación sobre los gastos.

SEGUNDO.- La actora pretende la anulación de la resolución impugnada. En cuanto al primer concepto controvertido afirma que existe una circunstancia que no se ha contemplado adecuadamente y que le genera un perjuicio evidente; tal y como se reflejó en las alegaciones de septiembre de 2015, el contrato laboral de Florencio es un contrato a tiempo parcial de 34 horas semanales frente a las 37,5 horas semanales de un empleado a tiempo completo. Esto significa que la jornada anual de Florencio es de 1482 horas (1635 x 34/37,5).

Advertimos que esta cuestión fue invocada con ocasión de la interposición del recurso de reposición. La Administración le contestó diciendo que el cálculo del coste/hora por trabajador se hizo según la fórmula siguiente: conste hora X+Y/H, donde X, se correspondían con la Retribuciones íntegras satisfechas al empleado, de acuerdo con lo declarado en el modelo 190 (y/o nóminas y contrato); Y, con la cuota patronal anual satisfecha a la Seguridad Social por el trabajador, calculada aplicando a la base de cotización reflejada en los modelos TC2 el coeficiente 19 resultante de la aportación del beneficiario a la Seguridad Social por ese trabajador; y H, es la jornada máxima en cómputo anual, conforme al convenio aplicable o parte proporcional al período imputable.

La demanda se limita a reiterar que se trata de un trabajador a tiempo parcial. Sin embargo, más allá de esta afirmación no aportada ningún otro dato, criterio o cálculo realizado que ponga de manifiesto que la fórmula aplicada por la Administración conforme al manual y, su resultado, no fueran ajustados a derecho. Todo parece indicar, a la vista de la respuesta que le dio la Administración, que la duración parcial del contrato ya fue tenida en cuenta cuando le exigió el reintegro por este concepto.

TERCERO.- La segunda controversia se centró en la posibilidad de que la beneficiaria podía aplicar una variación, de hasta un 10% de lo presupuestado, sin precisar autorización.

La Administración le negó esta posibilidad porque, a la vista del manual, la posibilidad de variación se refería la solicitud de la ayuda y no a la concesión, ya que las cantidades reflejadas en la resolución de la concesión no admitían variación una vez determinadas.

Para dar una correcta respuesta a este extremo debemos examinar el manual donde se recogía esta posibilidad. Recordemos que, dentro del cuadro normativo aplicable, además de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ( LGS), como se refleja en su Disposición Final 1ª, constituye normativa de carácter básico: (i) el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Subvenciones; (ii) la Orden del organismo otorgante, en la que se establezcan las Bases Reguladoras para la concesión de incentivos a proyectos de investigación; (iii) la convocatoria, (iv) la resolución de concesión y (v) por último los Manuales de Justificación o las llamadas Instrucciones técnicas de Justificación. Tengamos presente que el Manual de Instrucciones se incorpora a las bases de la convocatoria, como hemos dicho en SAN de 6 de febrero de 2013, recuso 507/11. Además, tiene valor vinculante, como hemos reiterado en las SsAN de 30 de diciembre de 2003, recurso 612/2002; 20 de diciembre de 2006, recurso 431/2005; 3 de junio de 2012, recurso 464/2011; y 30 de enero de 2013, recurso 655/2012.

En el apartado 7 de manual relativo a la «Justificación de los distintos tipos de gasto», se decía que « [L]as cantidades de las partidas de gasto reflejadas por el beneficiario en su solicitud de ayuda y sobre las que se basan los importes de los conceptos financiables al nivel del detalle reflejado en el Anexo II de la resolución de concesión y sus sucesivas modificaciones aprobadas, podrán variar individualmente hasta un 10% de lo presupuestado, sin precisar autorización de modificación, siempre que no se supere el total del concepto financiado en la Resolución de Concesión, no se modifiquen la naturaleza del bien o servicio financiado y no suponga alteración de las condiciones esenciales para las que se concedió la ayuda. Estas variaciones se justificarán en la memoria final del proyecto, donde deberá reflejarse los motivos de dichas variaciones. [...]».

La literalidad de la previsión contemplada en el manual, precisamente en el apartado de justificación de los gastos, ofrece pocas dudas porque directamente autoriza a los beneficiarios a realizar una variación de hasta el 10% de lo presupuestado, con determinadas limitaciones. Limitaciones que no han sido esgrimidas ni invocadas por la Administración para denegar la variación de este porcentaje.

Lo que no se comprende es la interpretación que hizo la Administración para denegar esta posibilidad y circunscribirla o limitarla a las cantidades de las ayudas solicitadas y no a las concedidas. Y no se comprende por dos razones, primero porque la literalidad de la previsión de manual es clara en cuanto a los conceptos, partidas y porcentaje sobre el que se puede hacer la variación; expresamente se refiere a lo presupuestado y no a lo solicitado. En segundo lugar, porque carece de todo sentido que la variación se refiera a las cantidades que se solicitan, sobre todo cuando esta previsión se incluye de manual en el apartado de justificación de gastos.

CUARTO.- Los anteriores razonamientos nos conduce a la parcial estimación del presente recurso, confirmando el reintegro en los que los cálculos del trabajador se refieren, pero anulándolo en cuanto a la posibilidad de la variación de hasta el 10% de lo presupuestado.

QUINTO.- La parcial estimación del recurso implica que cada parte deberá soportar las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la LJCA.