Ha sido ponente el Ilmo. Sr. D. Francisco de la Peña Elías, quien expresa el parecer de la Sala.
PRIMERO.-A través de este proceso impugna la entidad actora las resoluciones (un total de 16) de 27 de diciembre de 2018, dictadas por la Directora de la Agencia Estatal de Investigación, del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, actuando por delegación de la Secretaria de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación, desestimatorias de los recursos de reposición interpuestos frente a las que dispusieron el reintegro parcial de las subvenciones concedidas para el desarrollo de diversos proyectos.
Como antecedentes de interés para resolver el litigio pueden destacarse los siguientes:
1.- Por Orden PRE/621/2008, de 7 de marzo, se establecieron las bases reguladoras para la concesión de ayudas públicas a la ciencia y tecnología en la línea instrumental de actuación de proyectos de I+D+I, enmarcada en el Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011.
2.- Al amparo de la citada Orden, mediante Resolución de 30 de diciembre de 2011, de la Secretaría de Estado de Universidades, se efectuó la convocatoria para el año 2012 de concesión de subvenciones del Subprograma de proyectos de Investigación fundamental no orientada, en el marco del VI Pian Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008/2011.
3.- Con arreglo a la citada convocatoria, mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación de 28 de diciembre de 2012 se concedieron a la Universidad ahora recurrente ayudas para la realización de diferentes proyectos por los importes que resultan del expediente administrativo.
4.- Revisada la documentación justificativa de los referidos proyectos, se dirigió a la entidad beneficiaria, un requerimiento de subsanación. Y, a la vista a la vista de todo ello, la Secretaria de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación dictó acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro que fue notificado a la UPC, quien presentó las alegaciones correspondientes.
5.- Finalmente, se dictaron en los distintos expedientes sendas resoluciones por las que se acordaba el reintegro, indicando en las mismas el importe a reintegrar por los conceptos de parte de subvención PGE, parte anticipo reembolsable FEDER, e intereses de demora.
6.- Frente a los referidos acuerdos de reintegro la UPC interpuso los oportunos recursos de reposición, que fueron desestimados mediante sendas resoluciones de 27 de diciembre de 2018, dictadas por la Directora de la Agencia Estatal de Investigación actuando por delegación de la Secretaría de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación y Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación. Resoluciones cuya impugnación constituye el objeto del recurso contencioso administrativo que dio origen a este proceso.
SEGUNDO.-Idéntica cuestión a la que aquí analizamos, planteada por la UPC en relación a otros acuerdos de reintegro originados por la misma causa y respecto de las subvenciones obtenidas en la misma convocatoria, hemos examinado y resuelto en sentencia de 27 febrero de 2024, rec. núm. 374/19.
Como decimos, las circunstancias son idénticas por lo que sus consideraciones, y la decisión que adoptamos entonces, resultan plenamente trasladables al presente caso.
Razonábamos en dicha sentencia lo siguiente:
"Comenzamos por el primer motivo. La UPC pretende que sean validados los importes justificados correspondientes a las cuotas patronales de los meses de octubre, noviembre y diciembre de los contratos de trabajo de Juan Carlos, Gloria , Olegario , Jose Pablo y Avelino , así como los costes indirectos asociados. Dice que los importes justificados figuran en las páginas 409 a 411 del expediente y ascendieron a 14.441,58 euros de coste directo, suma de los importes de las cuotas patronales de los meses de octubre, noviembre y diciembre; y 2.455,06 euros de coste indirecto asociado, el 17% de los costes directos, según establece la convocatoria.
La razón del reintegro es que no se consideraron elegibles porque estaban fuera del periodo de elegibilidad FEDER 2007-2013, gastos con fecha de pago superior al 31 de diciembre de 2015. Invoca la SAN de 29 de mayo de 2019, recurso 322/2018, de la Sección Tercera que, en un caso análogo, le da la razón y aplica del principio de proporcionalidad, lo que supuso la validación del gasto de las cuotas patronales abonadas fuera del plazo límite del mes diciembre.
Vaya por delante, como ya precisara la STS de 12 de octubre de 2014, recurso 2089/2011 , que el régimen jurídico aplicable al supuesto de autos, es el de las subvenciones otorgadas con cargo a fondos de la Unión Europea (en su momento, Comunidad Europea). Conforme al artículo 6 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones , las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas.
Regla que se extiende a los procedimientos de concesión y de control de las estas subvenciones, de modo que también en terreno procedimental se dispone el carácter supletorio del derecho local cuando estamos frente a ayudas financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea.
Conforme a esta doctrina del Tribunal Supremo cuando, como ocurre en este caso, la ayuda esté financiada o cofinanciada con fondos FEDER, son de aplicación preferente las normas comunitarias y de manera supletoria, en lo que no se opongan, la legislación doméstica o lo que es lo mismo la Ley 38/2003 de subvenciones.
Recordemos que el artículo 31.1 de la Ley de subvenciones consideran gastos subvencionables, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, « [y] se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones [...]». Significa que las bases reguladoras son normas de las subvenciones concedidas.
La convocatoria se hizo al amparo de la ORDEN PRE/1007/2008, de 11 de abril, por la que se efectúa la convocatoria del año 2008, para la concesión de las ayudas del Programa Nacional de Proyectos de Desarrollo Experimental en el marco del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011. (BOE 12 de abril). En el apartado 16, relativo a la justificación de la realización del proyecto o actuación, se establecía en el punto 1 que «[L]as inversiones y gastos previstos en el proyecto o actuación objeto de ayuda deberán ser realizados en el año 2008. Para el caso de ayudas plurianuales, las inversiones y gastos previstos en el proyecto o actuación para cada anualidad, deberán ser realizados en el año correspondiente a la anualidad concedida [...]». Es decir, la propia norma por la que se regulaba la convocatoria establecía la previsión de efectiva realización del gasto dentro del año al que ser refería la ayuda.
En el punto 8 de la Orden se recogía que «[E]n los casos en que exista cofinanciación con fondos FEDER, en la justificación de los proyectos o actuaciones, se tendrán en cuenta los requisitos de justificación establecidos en el Reglamento (CE) n.º 1828/2006 de la Comisión de 8 de diciembre de 2006 , por el que se fijan normas de desarrollo para el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo , por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión, y el Reglamento (CE) n.º 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo , relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional. [...]», por lo tanto, resulta obligado completar el régimen jurídico con la normativa comunitaria de aplicación preferente.
A la ayuda objeto del presente recurso, le era aplicable el Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006 , por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1260/1999 , derogado con efectos de 1 de enero de 2014, por Reglamento 1303/2013, de 17 de diciembre (DOUE-L-2013-82898).
En su artículo 78, relativo la declaración de gastos, apartado 1, se establecía el Reglamento que «[E]n todas las declaraciones de gastos se hará constar, en relación con cada eje prioritario, el importe total de los gastos subvencionables, con arreglo al artículo 56, que hayan abonado los beneficiarios al ejecutar las operaciones, así como la contribución pública correspondiente que se haya abonado o se deba abonar a los beneficiarios en las condiciones que regulen la contribución pública. [...]. Para que el gasto fuera subvencionable el artículo 56.1 decía que «[P]odrá acogerse a la contribución con cargo a los Fondos cualquier gasto, incluidos los relativos a grandes proyectos, efectivamente pagado entre la fecha de presentación de los programas operativos a la Comisión o el 1 de enero de 2007, si esta última fecha es anterior, y el 31 de diciembre de 2015. [...] ».
Lo que exigía el Reglamento era la vinculación de la declaración de gastos subvencionables, a que hubieran sido «efectivamente» pagados a 31 de diciembre de 2015.
TERCERO.- Como vemos, la previsión del Reglamento de aplicación preferente, exigía de manera clara y terminante que el gasto hubiera sido real y materialmente llevado a cabo antes de la finalización del ejercicio.
La previsión reglamentaria no deja lugar a dudas, pues solo se considera elegible el gasto efectivamente satisfecho; el pago extemporáneo conlleva que no sea financiable con la ayuda.
Como advertimos, las ayudas financiadas con fondos FEDER deben someterse a la preferente regulación comunitaria, y solo en lo no contemplado o expresamente previsto, por la legislación doméstica de subvenciones.
Ante la claridad de la previsión legal aplicable que dimana del Reglamento comunitario, esta Sección discrepa, no comparte y se aparta expresamente de lo dicho por la Sección Tercera de esta Sala en la sentencia de 29 de mayo de 2019, recurso 322/2018 . Y no solo de esta sentencia, sino de la posterior dictada el 14 de octubre de 2021, recurso 812/2019, que la sigue. Confirmamos que ambas sentencias son firmes y no tenemos constancia de pronunciamientos del Tribunal Supremo que las confirmen o contradigan.
Podemos añadir, que incluso si no fuera aplicable lo dispuesto en el artículo 56.1 del Reglamento (CE) nº 1260/1999 , sobre la efectividad del pago en plazo, tampoco hubiéramos seguido los razonamientos de las dos sentencias a las que nos hemos referido, puesto que consideramos que no cabe aplicar el principio de proporcionalidad previsto en el artículo 17.3.n) de la Ley 38/2003 , en los términos en los que fue interpretado por la Sección Tercera de este Tribunal.
Recordemos que la jurisprudencia ha sostenido de manera reiterada y por todas en la STS de 16 de marzo de 2012, recurso 1680/2010 , en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones que « [q]uien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio [...] ».
La sentencia STS de 17 de mayo de 2022, recurso 246/2021 , reconoce que la « [l]a aplicación del principio de proporcionalidad respecto al pago en plazo de las actividades subvencionadas es preciso estar a las circunstancias concurrentes en cada caso, dado que se trata de un ámbito esencialmente casuista [...]». Es cierto que esta sentencia sí aplicó la previsión moduladora del principio de proporcionalidad en los cobros extemporáneos de cheques de las actividades subvencionadas, pero lo hizo de manera excepcional y solo porque la fecha de emisión del documento de pago era anterior al de vencimiento del plazo del periodo subvencionable; fue su destinatario quien lo presentó al cobro más tarde o fuera del periodo subvencionable.
En este caso, y de manera excepcional, el Tribunal Supremo consideró que, tanto la Administración como la Sala que confirmó el criterio, llevaron una interpretación « rigorista» de la consecuencia de superación del límite temporal en la realización de los pagos. Sin embargo, puntualiza, tras casar la sentencia y estimar el recurso de la instancia, que lo hace solo « [e]n lo que respecta a las cantidades pagadas mediante cheques. Sin embargo, la situación es distinta respecto a las cantidades pagadas fuera del plazo de justificación mediante transferencias efectuadas con posterioridad al 31 de agosto de 2012, puesto que aquí nos encontramos frente a una actuación de la que la empresa subvencionada es plenamente responsable del retraso en el pago, lo que incumple de manera directa la obligada justificación en plazo de la actividad subvencionada, que requiere, como es obvio, que se haya realizado el pago de las actuaciones desarrolladas. [...]»
El criterio marcado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y sobre todo en el concreto caso de las subvenciones financiadas con fondos FEDER, la superación del límite temporal en la realización de los pagos supone un incumplimiento de los requisitos formales en la justificación documental no modulable por el principio de proporcionalidad, lo que implica un incumplimiento reintegrable de la ayuda recibida".
TERCERO.-Procede, conforme a lo expuesto, la íntegra desestimación del recurso, por lo que las costas de esta instancia habrán de ser satisfechas por la universidad recurrente de acuerdo con lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional.
VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación
Fallo
Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. José Luís Pinto Marabotto Ruiz en nombre y representación de la UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE CATALUNYA (UPC)contra las resoluciones de 27 de diciembre de 2018, dictadas por la Directora de la Agencia Estatal de Investigación, del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, actuando por delegación de la Secretaria de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación, desestimatorias de los recursos de reposición interpuestos frente a las que dispusieron el reintegro parcial de las subvenciones concedidas para el desarrollo de diversos proyectos. Resoluciones que declaramos ajustadas a Derecho.
Con expresa imposición de costas a la entidad actora.
Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y contra la que cabe recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días debiendo acreditarse en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
