Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 2512/2019 de 24 de septiembre del 2024

PRIMERO.-A través del presente proceso se impugna por la Universidad de Barcelona el acuerdo de 9 de septiembre de 2018 del Director de la Agencia Estatal de Investigación, por delegación de la Secretaría de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación y Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación que desestimó el recurso de reposición frente a la resolución del reintegro de 29 de junio de 2018, de la ayuda RYC-2007-000793, 1ª anualidad.

Para la correcta resolución del litigio pondremos de manifiesto algunos antecedentes:

1.- Por Orden Ministerial ECI/158/2005, de 31 de enero de 2005 del Ministerio de Educación y Ciencia por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones públicas en el marco de la línea instrumental de actuación en recursos humanos del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica para el programa Ramón y Cajal.

2.- La Orden de 19 de noviembre de 2007 concedió a la entidad Universidad de Barcelona una subvención para financiar la contratación de Basilio, por importe de 189.000 euros, de los cuales se concedió para la primera anualidad el importe de 43.500 euros.

3.- El 11 de julio de 2017 se acordó el inicio del procedimiento de reintegro por el importe del remanente no justificado.

4.- El 29 de junio de 2018 se dictó resolución de reintegro de la ayuda con una reducción de la concedida por importe de 32.754,64 euros, así como de los intereses de demora desde el momento del pago de la ayuda hasta la fecha del dictado del reintegro.

5.- Notificada el 10 de julio de 2018, la Universidad interpuso recurso de reposición cuya desestimación es objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

SEGUNDO.-La actora en su escrito de demanda solicita la anulación de la resolución impugnada y del reintegro. Centra su discrepancia en la legalidad del momento en que justificó el gasto. Afirma que presentó los justificantes de todos los gastos subvencionados del proyecto; pero que el Ministerio parece que no los alcanzó a ver hasta que presentó el recurso de reposición, momento en que sí que se consideró que se había acreditado el requisito. Por lo tanto, la discusión no se centra en la justificación de los gastos sino, sí se hizo en el momento oportuno. Dice que, tanto la previsión del artículo 71.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Subvenciones, como la jurisprudencia del Tribunal Supremo admiten esta forma de subsanación.

El abogado del Estado solicita la desestimación del recurso y además cuestiona la categórica afirmación de la recurrente sobre la aportación de la documentación justificativa del gasto, indicando que sigue «[s]in aportar el justificante de la presentación de la documentación ni identificar en el expediente administrativo, como es su carga, el momento en el que se realizó la justificación en plazo del gasto de personal [...]».De modo que el único momento en que sí se reconoce la efectiva aportación fue con la interposición del recurso de reposición.

TERCERO.-Vaya por delante que la aceptación de la subvención comporta asumir un conjunto de obligaciones, que pasan por efectuar la actividad subvencionada y cumplir las condiciones y requisitos fijados en la Orden de Convocatoria, entre las que se encuentra la de justificar la aplicación de los fondos públicos en la forma determinada en la propia Orden, ajustándose al Manual de Instrucciones, como dijimos en las SsAN de 13 de junio de 2012, recurso 703/11 y de 18 de julio de 2012, recurso 493/11.

Dentro del cuadro normativo aplicable, además de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ( LGS), como se refleja en su Disposición Final 1ª, constituye disposiciones de carácter básico: (i) el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Subvenciones; (ii) la Orden del organismo otorgante, en la que se establezcan las Bases Reguladoras para la concesión de incentivos a proyectos de investigación; (iii) la convocatoria, (iv) la resolución de concesión y (v) por último, los Manuales de Justificación o las llamadas Instrucciones Técnicas de Justificación. Tengamos presente que el Manual de Instrucciones se incorpora a las bases de la convocatoria, como hemos dicho en SAN de 6 de febrero de 2013, recuso 507/11. Además, tiene valor vinculante, como hemos reiterado en las SsAN de 30 de diciembre de 2003, recurso 612/2002; 20 de diciembre de 2006, recurso 431/2005; 3 de junio de 2012, recurso 464/2011; y 30 de enero de 2013, recurso 655/2012.

CUARTO.-El motivo sobre el que se centra el debate es la eventual justificación de un determinado gasto subvencionable, de manera tardía a juicio de la Administración y en plazo según el criterio de la actora.

Antes de abordar esta cuestión no podemos olvidar, como dijimos en la SAN de 15 de abril de 2015, recurso 311/2014, «[d]ebe subrayarse que el manejo de fondos públicos demanda una rigurosa justificación y acreditación de la aplicación y destino a tales fondos, que garantice el correcto cumplimiento de los fines que justificaron la subvención. Por ello, la falta de cumplimiento de los requisitos documentales determinados en la norma convocante, determina como consecuencia que no se tenga por justificado y aplicado en forma el gasto [...]».

Por eso, el beneficiario de la subvención ha de cumplir no sólo las condiciones de fondo que determinen el derecho a la subvención, sino también las condiciones formales referidas a la forma y el tiempo de acreditación, de manera que un incumplimiento meramente formal puede llevar consigo la exigencia del reintegro. Como indica el artículo 37 c) de la LGS, constituye causa de reintegro el «[i]ncumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención [...].En el artículo 32 de la citada Ley se prevé que «[e]l órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención [...]».

En toda concesión de fondos o ayudas públicas la Ley prevé que un órgano de la Administración, que con carácter general y salvo otra previsión le corresponde a la Intervención General del Estado, lleve a cabo su control financiero. Como se desprende del artículo 42.1 de la LGS, dedicado al objeto y competencia para el ejercicio del control financiero de subvenciones, «[E]l control financiero de subvenciones se ejercerá respecto de beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras por razón de las subvenciones de la Administración General del Estado y organismos y entidades vinculados o dependientes de aquélla, otorgadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado o a los fondos de la Unión Europea. [...]»;entre otras actuaciones el control financiero comprende, como se especifica en su apartado 2 «[a)] La adecuada y correcta obtención de la subvención por parte del beneficiario. b) El cumplimiento por parte de beneficiarios y entidades colaboradoras de sus obligaciones en la gestión y aplicación de la subvención. c) La adecuada y correcta justificación de la subvención por parte de beneficiarios y entidades colaboradoras. d) La realidad y la regularidad de las operaciones que, de acuerdo con la justificación presentada por beneficiarios y entidades colaboradoras [...]».Esta competencia de fiscalización también se extiende, como establece el artículo 45 de la misma Ley, al control de ayudas y subvenciones financiadas total o parcialmente con cargo a fondos europeos.

Durante este procedimiento de justificación, y cuando el órgano administrativo competente para su comprobación aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada por el beneficiario, «[l]o pondrá en su conocimiento concediéndole un plazo de diez días para su corrección. [...]»,como reconoce el artículo 71.2 del Reglamento, Decreto 887/2006, que la demanda cita como infringido.

Una vez llevado a cabo y concluido este control financiero y la justificación por parte del beneficiario de la ayuda, en función de su resultado, se puede dar inicio al procedimiento de reintegro; como dice el artículo 42 de la LGS «[E]l procedimiento de reintegro de subvenciones se iniciará de oficio por (...) También se iniciará a consecuencia del informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Administración del Estado [...]».

La previsión normativa no es más que el desarrollo del control financiero de los fondos públicos contemplada, con carácter general, en los artículos 152 y 147 de la Ley 47/2003 General Presupuestaria (LGP), para el ejercicio de la función interventora de la Intervención General de la Administración del Estado, luego desarrollada por la Resolución de 30 de mayo de 2008, modificada por la de 16 de junio de 2021, por Acuerdo del Consejo de Ministros.

En conclusión y con el marco normativo descrito, en la actividad de control del gasto de las ayudas y fondos públicos, es necesario distinguir dos claros momentos: (i) el primero de control financiero, en el que el beneficiario debe justificar el cumplimiento de los requisitos formales y materiales de la subvención recibida, y que se ajusta a los términos en los que le fue concedida la ayuda. Este trámite, salvo otra previsión legal, le corresponde a la Intervención General del Estado. (ii) Un segundo momento, en que tiene lugar el reintegro a resultas del previo procedimiento de justificación ante la Intervención, que suele materializarse por el órgano a través del que se concedió la ayuda, y que se inicia ante los eventuales incumplimientos formales o materiales detectados en las ayudas. Tiene como objetivo final, recuperar las subvenciones o parte de las concedidas cuando se detectaron los incumplimientos.

QUINTO.-En el presente caso, a pesar de la categórica afirmación de la que parte la demanda sobre la aportación temporal de la documentación, más tarde reiterada en reposición, lo cierto es que el acuerdo impugnado parte de una premisa diferente, cuando dice que «[a]demás de no constar la presentación en marzo de 2014 de la documentación justificativa, como alega a e beneficiario, tampoco durante todo el procedimiento de reintegro el recurrente ha presentado. documentación alguna, que permita relacionar el importe de la remesa de la transferencia con el importe de la nómina del trabajador. [...]».

Anticipamos que el marco legal descrito nos lleva a la integra desestimación de la pretensión de la recurrente sobre la tardía justificación del gasto, y ello al margen de la polémica de cuando se acreditó el gasto, porque precisamente no se hizo con ocasión del procedimiento de justificación expresamente previsto para ello.

Cerrado el procedimiento de justificación y al hilo del trámite de audiencia concedido con el inicio del procedimiento de reintegro, se podrán controvertir los criterios, valoraciones o parámetros seguido por el órgano de control financiero que dieron lugar al reintegro, incluso discutir si la justificación de un determinado gasto se hizo en tiempo y forma cuando no fue atendido o admitido por quien los fiscalizó. Lo que no cabe, con carácter general, es la postrera justificación de un gasto fuera el momento de control financiero previsto a estos efectos.

En esta tesitura, la actora parece confundir la demandada aplicación el artículo 71.2 del Reglamento. Este precepto reglamentario no se refiere a la posible acreditación o subsanación en la acreditación de los gastos en cualquier momento, sino precisamente durante el procedimiento de su justificación. No se refiere a otro momento posterior, como pudiera ser el del trámite de alegaciones al procedimiento de reintegro, ni mucho menos a la interposición de un recurso de reposición. Lo cierto es que la aportación documental no se hizo con ocasión del procedimiento de justificación del gasto, y la Administración, en respuesta a sus alegaciones, tampoco reconoce que tuviera lugar con el posterior trámite de alegaciones conferido con el reintegro.

Si admitiéramos, con carácter general, la pretensión de la actora en los términos en que se manifiestan en este recurso, no solo estaríamos desvirtuando el marco normativo previsto, sino le estaríamos privando a la Intervención General del Estado o el órgano administrativo señalado a tal efecto, de llevar a cabo el efectivo control financiero de las subvenciones.

Por lo tanto, la extemporánea aportación documental para la justificación del gasto en el caso enjuiciado, no estaría vedada solo por la general previsión que para el recurso de reposición contempla el vigente artículo 118 de la LPA, antes en el 112 de la Ley 30/1992, que como dijo la STS de 2 de noviembre de 2017, recurso 2708/2015, «[d]ebe servir como criterio válido para alcanzar la conclusión anunciada de imposibilidad de alterar los hechos a valorar. [...]»;sino por la desatención en el procedimiento general previsto para la justificación de las ayudas públicas y al posterior reintegro ante los incumplimientos imputables al beneficiario, en los términos que hemos razonado.

SEXTO.-De los anteriores fundamentos se desprende que debemos desestimar el presente recurso, con expresa condena en costa la parte actora de conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la LJCA.