Sentencia Contencioso-Administrativo del Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 5/2021 de 25 de enero del 2023

PRIMERO.- La entidad ACADEMIA SOCE, S.L.U interpone recurso de apelación contra la Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 7 de fecha 10 de septiembre de 2020, que desestima el recurso contencioso administrativo formulado frente a la resolución de 26 de septiembre de 2019 de la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, dictada por delegación por la Secretaria de Estado de Empleo, por la que se desestimó el recurso de alzada formulado contra la Resolución de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal de 15 de Marzo de 2017 que declaró la obligación de la demandante de reintegrar la cantidad de 66.348,25 euros, de la subvención concedida para la ejecución de un plan de formación dirigido prioritariamente a personas ocupadas.

La Sentencia impugnada rechaza la caducidad del procedimiento afirmando que no constituye el objeto de este recurso, que ha de centrarse en el reintegro de la subvención y no en las anulaciones de las acciones formativas, ya resueltas por el Ministerio competente en trámite de sendos recursos de alzada apreciando la caducidad del procedimiento de anulaciones de las acciones formativas, e iniciándose con posterioridad el procedimiento de reintegro que ha dado lugar al presente recurso contencioso-administrativo.

Y en cuanto a los incumplimientos e irregularidades detectadas por el SEPE en las visitas de seguimiento y control de los grupos formativos según el expediente administrativo y las detectadas en la documentación presentada por la recurrente a la FUNDAE por los costes derivados de la ejecución, no presentándose la suficiente documentación exigida entonces por el artículo 34.3 a) del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, siendo requerida la actora para su subsanación, sin que lo verificara, se realizó una liquidación de la subvención de cero euros y, por lo tanto, exigiendo a la beneficiaria el reintegro de la totalidad de la misma, asimismo por las irregularidades detectadas en los grupos formativos obrantes en el expediente administrativo.

Por otra parte, conforme al artículo 39 de la Ley General de Subvenciones el derecho a solicitar el reintegro prescribe a los cuatro años a computar desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario. De acuerdo con el artículo 25 de la convocatoria correspondiente la justificación de la subvención debía presentarse en el plazo máximo de tres meses tras la finalización del plan de formación, cuyo plazo de ejecución culminó el 30 de septiembre de 2013, por lo que el procedimiento de reintegro se inició dentro del plazo legal.

SEGUNDO. - En recurso de apelación se alega, en cuanto a la caducidad del procedimiento, que la sentencia se remite a lo resuelto mediante sendos recursos de alzada, donde se apreció la caducidad del procedimiento de anulaciones de las acciones formativas, iniciándose con posterioridad el procedimiento de reintegro que ha dado lugar al presente recurso contencioso administrativo. Pero, afirma la apelante, que en el recurso de alzada de fecha 1 de Julio de 2015, al que hace referencia el fundamento segundo de la sentencia, no solo se anula la resolución de fecha 28/10/2013 sino que además la abogacía del estado detalla (PAG 00944) el procedimiento a seguir, dando por hecho que el procedimiento se anulaba y cerraba con su resolución y que cabría la opción de aperturar un nuevo procedimiento, que finalizara , no con la anulación de las acciones formativas, sino con un informe en que se constataran las irregularidades apreciadas y con la emisión de una nueva resolución y que procedería, de mantenerse los requisitos establecidos, acordar el inicio del correspondiente procedimiento de reintegro. Sin embargo, el Ministerio, una vez anulada la resolución de fecha 28 de octubre de 2013 por el recurso de alzada de fecha 1 de julio de 2015, inicia un nuevo procedimiento sin abrir un nuevo procedimiento ni emitir ningún informe y fundamentándose en una resolución anulada, por lo que no puede considerarse como un procedimiento autónomo ni un nuevo procedimiento, sino como la conclusión de un procedimiento de control, de conformidad con lo estipulado en los artículos 36 y 37 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo.

En cuanto a los incumplimientos que determinaron el reintegro de la subvención, muestra su discrepancia con la afirmación de la sentencia de que no presentó la documentación económica exigida, aún después de ser requerida para ello, y señala que, según consta en el expediente, en fecha 31/12/2013 presenta su liquidación, recibiendo en fecha 07/01/2015 escrito de la FUNDAE donde se la requiere para que presente la justificación económica. Con fecha 11/03/2015 se le remite escrito de subsanación de informe auditor que se había presentado en fecha 31/12/2013, el cual se presenta en fecha 09/04/2015 con las modificaciones solicitadas, y con fecha 30/06/2015 se le comunica propuesta de liquidación.

Manifiesta que, si el procedimiento de control se declaró nulo por caducidad, esas actuaciones de control de la parte económica deber ser declaradas nulas, siendo imposible imputar gastos a una acción formativa anulada en base a una resolución declarada nula y que sustenta la resolución que ahora se recurre.

TERCERO. - El adecuado análisis de la cuestión controvertida hace necesario recoger los siguientes antecedentes relevantes para resolver el recurso de apelación:

1.- La Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal concedió a la apelante, mediante resolución de 17 de diciembre de 2012, una subvención para la financiación de acciones formativas vinculadas al certificado de profesionalidad COMP0108, denominado "Implantación y animación de espacios comerciales" (expediente NUM000).

2.- Con fecha 4 de abril de 2013 la Dirección Provincial de Ceuta del Servicio Público de Empleo Estatal realiza en el expediente de referencia actuaciones de seguimiento y control al centro de formación ACADEMIA SOCE, S.L.U y detecta que en la ejecución de la acción 3, grupo 301 se han producido incumplimientos de los requisitos y obligaciones establecidos para la impartición de dicha acción.

La entidad beneficiaria es objeto de requerimiento para subsanar determinadas incidencias.

Con fecha 3 de junio de 2013 la Dirección Provincial de Ceuta del Servicio Público de Empleo Estatal emite informe en el que pone de manifiesto el incumplimiento detectado en la ejecución de la acción formativa 3- grupo 301.

3.- Con fecha 15 de octubre de 2013 el Subdirector General de Políticas Activas de Empleo dicta resolución por la que se anulan acciones formativas aprobadas en planes de formación de oferta, por incumplimiento de obligaciones detectado en las actuaciones de seguimiento y control.

4.- Contra esta resolución la entidad beneficiaria interpuesto recurso de alzada que fue estimado por resolución de 17 de marzo de 2015, anulando la resolución de 15 de octubre de 2013.

Esta resolución aprecia la caducidad del procedimiento, así como la inadecuación de la normativa legal de la anulación de la acción formativa decretada en la resolución recurrida; ello sin perjuicio de la posible exigencia por la Administración a la entidad beneficiaria del reintegro de la subvención percibida, así como, en su caso, de la aplicación de las sanciones que fueran pertinentes.

5.- Con base en la propuesta de liquidación elevada por la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo, con fecha 1 de abril de 2016 se dicta comunicación de inicio de procedimiento de reintegro, notificada a la entidad beneficiaria el 6 de abril de 2016, concediendo un plazo de diez días para presentar alegaciones.

La entidad beneficiaria presentó escrito de alegaciones en el trámite conferido.

6.- El Director General del Servicio Público de Empleo Estatal dicta resolución el 15 de marzo de 2017 aprobando la liquidación del expediente de subvención por 0 euros y declarando la obligación de la entidad ACADEMIA SOCE, S.L.U de reintegrar la cantidad de 81.573,93 euros, correspondiendo 70.556,40 euros al principal y 11.017,53 euros a intereses de demora.

La entidad beneficiaria había ingresado 15.225,68 euros, por lo que en la resolución se reclaman exclusivamente 66.348,25 euros.

7.- Frente a esta resolución interpuso la entidad recurso de alzada que fue desestimado por resolución de fecha 26 de septiembre de 2019, impugnada en la instancia.

CUARTO. - El art. 39.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) establece que "prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro".

Dicho plazo se computa "desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora" - art 39.2.a) LGS -; si bien la prescripción se interrumpirá por "cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro" y "por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro" - art 39.3.a y c)-.

Por otro lado, conforme al artículo 42 LGS "el plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación (...) Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo".

En el mismo sentido, y con carácter general, el artículo 95 Ley 30/2015, de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone que:

"La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado".

En este caso, en el procedimiento de reintegro objeto del presente recurso no se ha producido la caducidad, puesto que se inició mediante comunicación de fecha 1 de abril de 2016 (notificada el 6 de abril) y finalizó mediante resolución de 15 de marzo de 2017 (notificada el 30 de marzo de 2017), antes, por tanto, del transcurso del plazo máximo de doce meses.

La caducidad y anulación del procedimiento anterior declarada por la resolución de 17 de marzo de 2015 no interrumpió el plazo de prescripción, pero no impedía que se iniciara un procedimiento de reintegro, que era el procedente (y no la anulación de las acciones formativas), tal y como se indica en la propia resolución, siempre que no hubiera transcurrido dicho plazo.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el plazo para presentar la justificación finalizaba el 30 de diciembre de 2013, cuando se inicia el procedimiento de reintegro el 1 de abril de 2016 (notificado el 6 de abril) no había transcurrido el plazo de cuatro años y, en consecuencia, no había prescrito el derecho de la Administración para exigir el reintegro.

QUINTO. - Por otro lado, el hecho de que la resolución de reintegro se fundamente en las actividades de seguimiento y control que sirvieron también de base al previo procedimiento anulado no implica que tenga como fundamento la misma resolución anulada, sino que es aplicación del principio de conservación de actos y trámites contemplado en el artículo 95.2 Ley 39/2015, antes transcrito.

A estos efectos, hay que señalar que, en el procedimiento de reintegro se le dio traslado a la recurrente de las deficiencias detectadas en esas actuaciones de seguimiento y control a efectos de que pudiera subsanar el informe del auditor presentado en fecha 31 de diciembre de 2013.

La entidad presentó escrito de subsanación en fecha 9 de abril de 2015, pero las modificaciones realizadas con objeto de atender el requerimiento no se consideraron suficientes en la propuesta de liquidación que determinó la posterior liquidación y resolución de reintegro - de la cual también se dio trámite de alegaciones-, detectándose una serie de irregularidades, que no fueron rebatidas por la recurrente en la instancia, como tampoco lo han sido en esta apelación, lo que nos lleva a concluir, con la sentencia apelada, que dicha resolución es ajustada a derecho.

En consecuencia, de conformidad con los razonamientos expuestos, el recurso de apelación ha de ser desestimado.

SEXTO. - La s costas se imponen a la parte apelante, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139.2º LJCA.

VISTOS los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación