Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 2120/2021 de 26 de septiembre del 2024

PRIMERO. - ÁMBITO DE LA REVISIÓN JUDICIAL. CUESTIÓN PLANTEADA.

Son hechos a tener en cuenta para comprender la controversia entre la sociedad recurrente y la Administración recurrida, los siguientes, probados en tanto documentados en el expediente o en resoluciones judiciales firmes:

La empresa Tomates del Sur S.L. solicitó el 31 de marzo de 2014 una subvención de incentivos regionales, previstos en la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, para la realización de un proyecto de ampliación de una planta industrial para el procesado de frutas y hortalizas en el término municipal de Las Cabezas de San Juan (Sevilla).

Por Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 18 de diciembre de 2015 se acordó denegar los incentivos regionales solicitados y confirmada en reposición por resolución de fecha 23 de diciembre de 2016, contra la que se interpuso recurso contencioso- administrativo.

En 11 de marzo de 2019, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia que estimando parcialmente el recurso con número de autos 185/2017 , declaró el derecho de la sociedad recurrente a recibir la subvención correspondiente, siempre que cumpliese con todos los requisitos legales y reglamentarios de la misma, sin sobrepasar en ningún caso los límites máximo de ayuda establecidos en el Mapa español de ayudas de finalidad regional, acordando la retroacción del procedimiento administrativo para que por la Administración se dictase la resolución procedente, todo ello sin perjuicio de que por parte del órgano administrativo competente, se ejercitasen, en su caso, las acciones pertinentes en el caso de que se superen los límites de ayudas establecidos en el artículo 9 de la Orden IET 619/2014.

Contra esta resolución judicial se interpuso recurso de casación, desestimado por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencia de 23 de julio de 2020 , a tenor de las siguientes razones para decidir, por las se fijó doctrina sobre la concurrencia de distintos regímenes normativos en materia de ayudas públicas : en consonancia con lo razonado en la sentencia de instancia, cuando se solicitan las ayudas previstas en la Ley 50/1985 han de aplicarse los límites a la cofinanciación regulados en dicha norma, sin tales límites, y consecuentemente la ayuda que se pretende obtener por tal concepto, pueda ser modificado como consecuencia de la aplicación de una norma sectorial de rango inferior. Debe recordarse a este respecto que el art. 19 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones dispone que "La normativa reguladora de la subvención determinará el régimen de compatibilidad o incompatibilidad para la percepción de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado siguiente".Y en este caso la ayuda normativa reguladora de la subvención solicitada era la Ley 50/1985 y su reglamento. Si otras normas sectoriales establecen un límite de cofinanciación diferente que condicione la percepción de otras ayudas, serán las normas que regulen dichas ayudas las que se tomaran en consideración para denegar o reducir esas otras subvenciones, por incumplir sus propias bases, pero no es posible proyectar los límites establecidos en normas sectoriales de rango reglamentario y superponerlas al resto de las normas del ordenamiento jurídico, incluidas otras de rango superior, por entender que ha de acogerse el menor de los límites de cofinanciación que cualquier norma, cualquiera que sea su rango, pueda establecer. De modo que la ayuda solicitada al amparo de la Ley 50/1985 tendrá como límite de cofinanciación lo previsto en el art. 3.2 y las previsiones contenidas en el reglamento de desarrollo, sin que la obtención de las subvenciones previstas en dichas normas pueda denegarse o limitarse como consecuencia de la aplicación del límite previsto en el art 9.1 de la Orden IET/619/2014.

En 24 de septiembre de 2020, tras la firmeza de la sentencia del Tribunal Supremo, la Subdirección General de Incentivos Regionales emitió un nuevo "Análisis del Proyecto de Inversión" en el que cuantificó el importe de la "inversión subvencionable" en 6.062.692 euros, y el de la "subvención concedida" en 666.896,12 euros (esto es, 1.875.000 y 920.642,28 euros menos que en la propuesta de calificación Favorable, respectivamente.

Finalmente, por Orden Ministerial de 20 de noviembre de 2020 se concedió a la recurrente, una subvención a fondo perdido de666.896,12 euros, conforme con lo previsto en la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, y al amparo del Real Decreto 162/2008, de 8 de febrero.

SEGUNDO. - VULNERACIÓN DE LA PROHIBICIÓN DE IR CONTRA LOS ACTOS PROPIOS Y DEL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA.

La ilegalidad que se pretende corregir en este recurso consiste en lo siguiente : la Administración demandada , llegado el momento de resolver definitivamente el expediente cuantifica el importe de la "inversión subvencionable" en 6.062.692 euros, y el de la "subvención concedida" en 666.896,12 euros ,esto es, 1.875.000 y 920.642,28 euros menos que en la denominada propuesta de calificación favorable, respectivamente, pese a no haber variado las condiciones de la inversión, ni las condiciones y objetivos establecidos en el Proyecto

Por resumir, la sociedad recurrente, una vez constatado que la Administración concedente se ha apartado parcialmente de las pautas de valoración de su proyecto contenidos en la propuesta que por vez primera la Subdirección General de Incentivos Regionales formuló en fecha 24 de septiembre de 2015, censura la alteración de criterio , alegando que, al tiempo que vulnera la prohibición de ir contra los propios actos , lesiona la confianza legítima generada por la actuación precedente, añadiendo que , en todo caso, la nueva estimación se halla insuficientemente motivada, recordando que uno de los supuestos en los que la normativa ( art. 35.1.c de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo) exige expresamente la motivación de un acto administrativo es cuando este se separa del criterio seguido en actuaciones precedentes .

Al citar este último precepto, la recurrente parece pasar por alto que la norma de la ley de Procedimiento Administrativo, de forma expresa, reconoce a la Administración la posibilidad de apartarse de un criterio anterior, siempre, claro está, que la modificación no sea el resultado de una ponderación arbitraria de los parámetros de valoración de que sirve el órgano competente para resolver.

Para empezar, diremos que en el Real Decreto 899/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de los incentivos regionales, de desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre no se incorpora norma alguna que otorgue valor de propuesta vinculante al informe de análisis técnico del proyecto calificado en el Comité de Evaluación de Proyectos reunido el 22 de septiembre de 2015 confirmado por el Grupo de Trabajo constituido para la Zona de Promoción Económica de Andalucía en su reunión del día 8 de octubre de 2015. A su vez, la sentencia de esta Sala de la Audiencia Nacional de fecha 11 de marzo de 2019, al ordenar la retroacción del procedimiento administrativo lo hizo con el fin de que por la Administración se dictase la resolución procedente en Derecho, pero sin la conservación inalterable del trámite que presume la parte recurrente. A partir de ahí, la distinta valoración efectuada no puede sorprender , de tener en cuenta que la resolución anulada se limitaba a negar el derecho al incentivo solicitado haciendo uso de una normativa juzgada finalmente inaplicable, lo que significa que, en realidad, para la Administración, por imperativos de legalidad, resultaba obligado, en ejecución de sentencia, volver a resolver, esta vez sobre el fondo , es decir, mediante la formulación de un análisis completo de su proyecto, que tomase en consideración la totalidad de los requisitos y limitaciones legales , lógicamente ignorados al haberse conformado la primera decisión con aplicar , indebidamente, las previsiones limitantes de la Orden IET/619/2014, de 11 de abril por la que se establecen las bases para la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política pública de reindustrialización y fomento de la competitividad industrial , aplicación juzgada improcedente por tratarse de una norma sectorial de rango reglamentario que cede en presencia de la Ley 50/1985 y de sus normas de desarrollo.

Por decirlo de otro modo, de prosperar la tesis de la recurrente, se obligaría a la Administración recurrida a calcular "contra legem" la subvención interesada, haciendo caso omiso de los criterios establecidos en la normativa que la primera resolución, anulada en vía judicial.

Como se observa de la lectura de la resolución confirmatoria en reposición de la Orden Ministerial de 20 de noviembre de 2020 , la concesión final de una subvención a fondo perdido de 666.896,12 euros, difiere necesariamente de la propuesta o análisis técnico del proyecto por el Comité de Evaluación de Proyectos reunido el 22 de septiembre de 2015 , en la medida en que el Ministerio se vio en la obligación de aplicar los límites a la cofinanciación previstos en la legislación de incentivos regionales, que se extiende, según lo establecido en el artículo 2.3 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, a los Reales Decretos de delimitación de las zonas promocionables.

Si no se niega que resulte entonces preceptivo aplicar las previsiones del Real Decreto 162/2008, de 8 de febrero, por el que se delimita la zona de promoción económica de Andalucía, es importante resaltar que la parte recurrente, centrada en discutir la fuerza del precedente , no cuestiona la legalidad, por razones de transitoriedad normativa, de resolver conforme a lo dispuesto en el Acuerdo del Consejo Rector de Incentivos Regionales, de 12 de mayo de 2015, sobre ordenación y funcionamiento del sistema de incentivos regionales para el período 2014-2020, pese a ser posterior a la solicitud inicial; de igual modo, también le interesa a la Sala reseñar que por la Administración se ha hecho aplicación de la normativa sobre autofinanciación mínima más favorable para la interesada, dado que si el artículo 9.1 b) del Real Decreto 162/2008, en su redacción originaria, vigente al tiempo de la presentación de la solicitud de ayuda, lo cifraba al menos, en un 30 por ciento de su inversión aprobada, la reducción al 25 por ciento resulta de la modificación operada por el artículo único. 5 del Real Decreto 305/2014, de 24 de abril. De conformidad con las reglas contenidas en la normativa expresada sobre limites por concurrencia de ayudas y requisitos de autofinanciación es formulado el nuevo cálculo de la subvención, en la forma detallada paso por paso por la Administración recurrida en la resolución recurrida, sin que la recurrente, más allá de la queja sobre la vulneración de los actos propios, alegue otro error que el relativo al modo en que se estima el porcentaje máximo de subvención otorgable a la empresa solicitante por la sujeción a la obligación de autofinanciarse en la medida prevista legalmente.

No existe violación del principio de confianza legítima, de querer ver en él una versión singular y depurada de la doctrina de los actos propios. En sentencia de fecha 1 de diciembre de 2003 ( Roj: STS 7614/2003) , además de enumerar los requisitos de que depende considerar susceptible de protección por legítima la confianza del interesado en el actuar de la Administración , la Sala Tercera del Tribunal Supremo establece que tienen naturaleza de actos concluyentes a efectos de crear esa confianza legítima en el interesado: a) la creación por la Administración de signos externos que, incluso sin necesidad de ser jurídicamente vinculantes, orientan al ciudadano hacia una determinada conducta [ S. de 8 de junio de 1990, Sala 3ª, sección 3ª (Ar. 5180); S. de 19 de julio de 1996, Sala 3ª, Sección 5ª (Ar.6202); S. de 22 de marzo de 1991, Sala 3ª, sección 3ª (Ar. 2669)]. b) el reconocimiento o constitución por la Administración de una situación jurídica individualizada en cuyo normal desenvolvimiento sea razonable creer [ S. de 27 de enero de 1990, Sala 3ª, sección 5ª (Ar. 562), con la consecuencia de que si, como regla general la atribución de fuente de confianza pudiera reservarse a un acto firme y previo de concesión de subvención en los mismos términos que en el expediente aquí revisado , no es predicable tal condición de un simple acto de trámite dictado en un procedimiento a resolver.

Se desestima el motivo de impugnación basado en la vulneración de la prohibición de ir contra los propios actos y de la confianza legítimamente protegible.

TERCERO. - INCORRECTA APLICACIÓN DEL REQUISITO DE AUTOFINANCIACIÓN ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 9.1.b. DEL REAL DECRETO 162/2008 .

Subsidiariamente, la recurrente plantea la incorrecta determinación de la ayuda por indebida aplicación de los límites sobre requisito de autofinanciación previsto en el artículo 9.1.b) del RD 162/2008 en el que se exige que los proyectos de inversión se autofinancien, al menos, en un 25% de su inversión aprobada ,concretando el error cometido en haber detraído el importe de un segundo préstamo REINDUS percibido por la solicitante (3.841.598 euros) de la cantidad "libre de autofinanciación" de la inversión subvencionable , de modo que si 1º el importe máximo con financiación pública e : 6.062.692 euros x 0,75 = 4.519.019 euros 2º el importe disponible (descontando financiación REINDUS) : 4.519.019 euros - 3.841.598 euros = 705.421 euros y 3º la subvención máxima (%): 705.421 euros / 6.062.692 euros = 11,63 % (redondeando, 11 %).

La Sala no comparte la tesis sobre el error denunciado. Lo cierto es que, bien por otro camino que el propuesto en la demanda, se observa que la suma entre la ayuda (705.421 euros) reconocida calculada descontando en la operación de cálculo descrita el importe del préstamo REINDUS deducido (705.421 euros) y el importe de este último ( 3.841.598 euros), patrimonializado por la recurrente, arroja un total de 4.547.019 euros, como cantidad de ayudas públicas percibidas en apoyo del proyecto fomentado, ligeramente superior a la cantidad equivalente al 75% financiable teóricamente por la Administración con cargo a fondos públicos, fijado en 4.519.019 euros. Dicho de otro modo, las ayudas públicas reconocidas a la recurrente en cómputo global satisfacen el máximo financiable establecido en las normas reglamentarias que rigen el procedimiento de concesión de incentivos cuya resolución se revisa en este recurso judicial.

Todo lo cual lleva a la desestimación del presente recurso.

CUARTO. - COSTAS PROCESALES.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer el pago de las costas procesales de esta instancia a la parte recurrente hasta un máximo de 3.000 € por todos los conceptos.

Fallo