Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 9/2024 de 03 de octubre del 2024

PRIMERO: El Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 6 dicta sentencia en fecha 30 octubre 2023 en el PA nº 68/2023 siendo recurrente la Universidad de Valencia contra la Fundación Biodiversidad FSD mediante la cual se acuerda la inadmisibilidad por inexistencia de actividad administrativa impugnable. La sentencia señala que es objeto de recurso el informe de 28 marzo 2023 de los Subdirectores de la Fundación Biodiversidad relativo a la liquidación definitiva sobre justificación de gastos de la subvención concedida al proyecto "miniaturas en peligro, mejora del conocimiento de los biofitos protegidos y de los catálogos de protección" ejecutado por la Universidad de Valencia. La sentencia expone que se suscita por la recurrente la nulidad de pleno derecho o subsidiariamente la anulabilidad del acto que contiene el informe con la consiguiente liquidación definitiva de 14 marzo 2023. Sobre la posible inadmisibilidad el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 6 se dispuso a oír a las partes. En este caso, el Juzgador expone que se impugna un acto de mero trámite y no se aprecia que esa actuación pueda ser recurrible pues no puede incluirse en ninguno de los supuestos del art. 25.1 LJCA. Lo recurrido es un informe referido a la liquidación definitiva sobre justificación de gastos relativo al proyecto mencionado, por tanto es un mero informe como lo denomina la parte actora y el propio documento. Se trata de un informe técnico que determina el importa a abonar tras el análisis de la justificación de los gastos, pero no indica que se trate de un acto definitivo, ni que emane de un órgano de la fundación demandada con competencias decisorias, ni expresa los recursos que proceden contra él. El informe que se recurre se emite tras el control y revisión de la documentación aportada y alegaciones realizadas. Por otra parte, dicho documento es elaborado por funcionarios públicos con cometidos técnicos sin que tengan atribuida capacidad decisoria.

Así las cosas, la sentencia manifiesta que: En efecto, lo recurrido no es una liquidación definitiva. Es decir, se trata de un informe técnico que determina el importe a abonar tras el análisis de la justificación de los gastos, que tampoco indica que se trate de un acto definitivo, ni consta que emane de un órgano de la Fundación demandada con competencias decisorias, ni expresa tampoco los recursos que contra el mismo caben En la Convocatoria de ayudas de la Fundación Biodiversidad F.S.P, en régimen de concurrencia competitiva, para la evaluación de la biodiversidad terrestre española 2020, se recoge que " 3.- FASE DE RESOLUCIÓN. Remitida la documentación por las entidades incluidas en la propuesta de Resolución, comprobada la adecuación de la documentación técnica y administrativa recibida y subsanada en su caso, la Dirección emitirá Resolución con los proyectos beneficiarios de ayuda". Consta también en el expediente la resolución de 11/12/2020, de la Dirección de la Fundación Biodiversidad, que acuerda "Conceder las ayudas destinadas para la realización de actividades la conservación de la biodiversidad marina en España 2020, a las entidades relacionadas en el Anexo I por las cuantías reflejadas"; precisamente a propuesta de un Comité de Evaluación integrado también por uno de los firmantes del informe recurrido. La Resolución de 12 de abril de 2019, de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, por la que se publican las bases reguladoras de concesión de ayudas y subvenciones por la Fundación Biodiversidad, F.S.P. (BOE núm. 107 sábado 4 de mayo de 2019), atribuye igualmente a la Dirección de la Fundación Biodiversidad la competencia para resolver el procedimiento de la convocatoria de ayudas (apartado 8.5).

Sobre la cuantía de las ayudas, el apartado 9 de dicha resolución regula la "Cuantía de las ayudas, pagos y garantías", y el punto 7 establece que "La ayuda máxima otorgada se establecerá en la resolución. La cuantía definitiva se fijará en el momento en que la entidad beneficiaria justifique el proyecto a la FB y ésta emita el documento de liquidación definitiva. No establece la resolución ni la convocatoria qué órgano ha de dictar la liquidación definitiva por lo que ha de entenderse, en ausencia de atribución expresa, que el competente para hacerlo es el mismo órgano que convoca y resuelve la ayuda, esto es la dirección de la Fundación Biodiversidad, en tanto que:

A) El informe que se recurre se emite tras el control y revisión de la documentación aportada y de las alegaciones que se realizan en justificación del gasto del proyecto subvencionado que se considera financiable; y ello a la luz de los gastos que se consideran susceptibles de financiación conforme al apartado 16 de la resolución de 12.4.2019 antes citada. Todo lo cual comporta un control de los gastos efectuados y en definitiva una minoración de la ayuda inicialmente concedida al considerar no elegibles partidas por importe de 6.453,01 euros.

B) Para adoptar esta decisión no existe norma alguna, ni tampoco en la convocatoria, que atribuya la competencia a los informantes, que ha de recordarse son empleados públicos con cometidos técnicos sin que conste que tengan atribuida capacidad decisoria, los que en su momento formaban parte de comité de evaluación que elevó la propuesta de resolución a la Dirección de la fundación demandada. Tampoco identifican las partes cuál sea esa norma que, conforme a lo establecido en el art.8 de la Ley 40/20145, atribuye a quien emite el informe la facultad de resolver algo tan fundamental como es el establecer la cuantía definitiva de la ayuda.

C) La recurrente quiere ver tal atribución competencial en lo que establece el apartado 9.7 de la resolución citada antes, pero lo que allí se establece es cuándo ha de fijarse la cuantía definitiva, la cual "se fijará en el momento en que la entidad beneficiaria justifique el proyecto a la FB y ésta emita el documento de liquidación definitiva", y no quién o qué órgano de la Fundación ha de establecerla.

Por lo tanto, al no indicarse de modo expreso quién ha de fijar el importe de la cuantía definitiva, se ha de entender que ha de hacerlo el mismo órgano que convocó y concedió la ayuda, y ejerció la potestad subvencional de conformidad con lo establecido en el art. 10 de la Ley General de Subvenciones, sin que pueda hacerlo quien emite el informe previo a que se dicte la resolución que ponga fin a la vía administrativa, lo cual ha de ser calificado de acto de mero trámite preparatorio de la decisión final; y siguiendo las exigencias del mentado art. 25 de la LJCA para la admisibilidad de los actos de trámite, es también evidente que el recurrido no pone fin al procedimiento ni impide su continuación, y desde luego no decide el fondo del asunto porque la resolución definitiva de la Dirección de la Fundación será quien ha de hacerlo.

Ha de tenerse en cuenta también que el Artículo 84 Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, bajo el epígrafe "Comprobación de la adecuada justificación de la subvención", atribuye la competencia para comprobar la justificación de la subvención al órgano concedente de la misma, cuando dispone que "1. El órgano concedente de la subvención llevará a cabo la comprobación de la justificación documental de la subvención, con arreglo al método que se haya establecido en sus bases reguladoras, a cuyo fin revisará la documentación que obligatoriamente deba aportar el beneficiario o la entidad colaboradora".

Todo ello comporta la inadmisión del presente recurso.

SEGUNDO: La parte apelante, Universidad de Valencia, en el escrito de recurso de apelación relata los antecedentes fácticos y en particular muestra el desacuerdo contra la inadmisión del recurso contencioso administrativo declarado en sentencia. Añade que el acto administrativo impugnado es la liquidación definitiva sobre justificación de gastos relativos al proyecto Miniaturas en peligro, mejora del conocimiento de los biofitos protegidos y de los catálogos de protección ejecutado por la Universidad de Valencia. Incide de nuevo en las pretensiones de la actora ante el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo referido a la nulidad de pleno derecho de la liquidación definitiva. El informe que se recurre se emite tras el control y revisión de la documentación aportada y de las alegaciones que se realizan en justificación del gasto del proyecto subvencionado, que se considera financiable punto para adoptar esa decisión no existe norma alguna ni tampoco la convocatoria. La recurrente manifiesta que existe un error en la notificación. Con base al artículo 40 de la Ley 39/2015 que establece cuáles son los requisitos que debe comprender la notificación de un acto administrativo para entenderla correcta. Las bases reguladoras de la convocatoria para la concesión de las ayudas por la Fundación Biodiversidad, en régimen de concurrencia competitiva, para la evaluación del Estado de la biodiversidad terrestre española, y que se aportaron por la actora con el escrito de demanda establece que la ayuda máxima otorgada se establecerá en la resolución. La cuantía definitiva se fijará en el momento en que la entidad beneficiaria justifique el proyecto a la Fundación Biodiversidad y está emite el documento de liquidación definitiva. Continúa la parte apelante exponiendo que una vez que la entidad beneficiaria justifique el proyecto, tal como hizo en este caso la Universidad de Valencia y la FB emita el documento de liquidación definitiva, queda fijada la cuantía definitiva, no estando previsto en ningún trámite procedimental posterior, ni quedando supeditada a una siguiente posible revisión. La inadmisibilidad declarada por parte del Juzgador provoca indefensión en la recurrente. Y súplica a la Sala que se tenga por interpuesto recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso administrativo número 6 del 30 de octubre del 2023 y se dicte sentencia en la que declare haber lugar al recurso de apelación presentado y se revoque la resolución judicial de instancia, estimando la petición del escrito de demanda consistente en que se estimen íntegramente las pretensiones de la parte actora, con expresa imposición de costas a la administración demandada.

Por su parte, el Abogado del Estado, en el escrito de contestación al recurso de apelación, manifiesta que la parte actora tan solo expone la existencia de indefensión por error en la notificación de la resolución recurrida. Pero en ningún momento procede a valorar o criticar el acierto o desacierto de la inadmisión del recurso contenido en la sentencia. Refiere la conformidad a derecho de la resolución recurrida y la inexistencia de indefensión como argumento vertido por la parte apelante.

TERCERO: Conviene poner de manifiesto que la parte apelante es en el escrito de recurso de apelación donde suscita un error de notificación de la liquidación definitiva y sostenida en la declaración de inadmisibilidad del recurso obligando a la parte a acudir a las Bases reguladoras de la concesión de ayudas por la FB de las que se extrae que una vez que la entidad beneficiaria justifique el proyecto la FB emite el documento de liquidación definitiva, sin ningún trámite procedimental y ha sufrido indefensión con la resolución del Juzgador que le ha impedido acudir a los recursos procedentes porque no constan en la liquidación definitiva.

A juicio de este Tribunal el acto administrativo impugnado es ese informe, así denominado por el Juzgador, de fecha 28 marzo 2023 de la Subdirección de la Fundación Biodiversidad relativo a la liquidación definitiva de la justificación de gastos del proyecto ya que se incorpora al texto de dicho documento un examen y una valoración de aquellos documentos justificativos que la parte aportó para justificar los gastos del proyecto. Y eso es lo que la parte apelante discute, eso es lo que constituye su desacuerdo al haberse reducido o minorado la ayuda inicialmente concedida.

Ahora bien, tras la sentencia el recurrente viene a suscitar una cuestión anteriormente no mencionada que es el error en la notificación de ese acuerdo de liquidación definitiva basándose en que en dicho acuerdo no se establecían los recursos procedentes contra el mismo. Pero es más que evidente que esta alegación solo se efectúa como medio o mecanismo de desacuerdo de la sentencia por cuanto de manera muy precisa la parte actora recurrió en vía jurisdiccional el acuerdo de liquidación definitiva.

El Tribunal Constitucional, tiene establecido en sentencia 325/1999, entre otras, que el derecho a obtener una resolución de fondo que resuelva definitivamente el conflicto de intereses que motiva el proceso, se erige en el contenido primordial del derecho a la tutela judicial efectiva, los órganos judiciales están constitucionalmente obligados a aplicar las normas que contienen los requisitos y presupuestos procesales, teniendo siempre presente el fin perseguido por el legislador al establecerlos, evitando cualquier exceso formalista que los convierta en meros obstáculos procesales impeditivos de la tutela judicial efectiva .....pero sin que tampoco el criterio antiformalista conduzca a prescindir de los requisitos establecidos por las leyes que ordenan el proceso y los recursos en garantía de los derechos de todas las partes.

En este caso,la falta de indicación de los recursos procedentes en la notificación del acto administrativo no resulta relevante en el presente caso puesto que la parte recurrente ha impugnado el acto administrativo. Lo que es preciso es analizar el documento recurrido y en este caso, el Tribunal coincide con las manifestaciones del Abogado del Estado en el acto de la vista y en el escrito presentado referido a la admisibilidad donde vino a exponer que se estaba impugnando un acuerdo definitivo de liquidación de gastos de 28 marzo 2023 (expediente doc. 20) aun cuando el documento se le hubiese denominado "informe," que ciertamente es una denominación genérica que puede entenderse como mero análisis técnico, pero también si se examina su contenido se comprueba que en el mismo consta una liquidación provisional y tras las correspondientes alegaciones se llega a esa liquidación definitiva de 28 marzo 2023 impugnada, documento 20 del expediente.

Por consiguiente, estamos ante un acto administrativo definitivo susceptible de recurso, una liquidación de gastos constando en el expediente, acontecimiento 2, justificante de abono a favor de la Universidad de Valencia. Ello incide en la condición de liquidación de gastos del documento impugnado y por ello determinante para la admisibilidad del recurso.

CUARTO : Tras la admisión del recurso contencioso administrativo debemos entrar a conocer del fondo de la cuestión que se suscita.

Como se ha expuesto se recurre una liquidación definitiva de gastos referido al proyecto miniaturas en peligro, mejora del conocimiento de los biofitos protegidos y de los catálogos de protección. La Fundación Biodiversidad FSP efectuó una convocatoria de ayudas en régimen de concurrencia competitiva y para la evaluación de la biodiversidad terrestre 2020, siendo la Universidad de Valencia beneficiada por estas ayudas para llevar a cabo el proyecto mencionado. Tras la presentación de la documentación referida a la justificación de los gastos realizados por el proyecto cuyo coste total era de 131.216€ y el máximo de ayuda a conceder de 65.608€. Tras la comprobación de la documentación presentada examinada la misma, se entendía que ciertos gastos no eran susceptibles de financiación del apartado 16 de las bases reguladoras que son aquellos que de manera indubitada estén relacionados con la actividad objeto de ayuda.

En la liquidación definitiva se excluyen facturas de alojamiento de más de tres estrellas como gasto no elegible. Respecto a otros gastos dice el documento que se trata de proyectos de investigación y que los complementos relativos a la docencia se perciben en tanto en cuanto el trabajador ha demostrado sus méritos en actividades docentes que no son el objeto de la ayuda, esta parte del salario no puede vincularse a las tareas del proyecto. Por ello el gasto "C. méritos docentes", "Mérito exp.docente e investigadora y mérito docente e investigadora pro.acab" no se considera elegible.

En cuanto a los gastos en establecimientos hoteleros, la parte actora discrepa de la liquidación de gastos y entiende que esas que se dice de alojamiento no financiables no es conforme a derecho. Se ampara en el propio apartado 16 de las bases reguladoras. Y así señala que el apartado 16.2 Bases Reguladoras "no podrá realizarse hospedaje en una categoría superior a 3 estrellas". Y el apartado 16.2 de las Bases también establece que los gastos de alojamiento tendrán como límite máximo las cuantías establecidas para el grupo 2 RD 462/2002 de 24 mayo sobre indemnizaciones por razón del servicio. Y en todas esas facturas no se supera la cantidad de 65'97e por alojamiento en territorio nacional. Y si bien hay hoteles de 4 estrellas y dado que el sistema de clasificación hotelera no es homogéneo en todo el territorio nacional, la clasificación no va ligado al coste del servicio, ya que la categoría se obtiene en función de los servicios que presta, tamaño de habitaciones. Por ello limitar el coste del alojamiento por estrellas no afecta al objetivo de la medida que es velar por el correcto funcionamiento de los fondos públicos.

La justificación de los gastos de viaje no es lo que se pone en duda en este caso, se discute la categoría del alojamiento. Este Tribunal, al examinar las bases reguladoras de la convocatoria se aprecia que las mismas fueron consentidas por la parte recurrente sin que hubiera oposición a las mismas, por lo que habrá de atenerse a las mismas a la hora de reclamar los gastos en los que ha incurrido el proyecto.

En cuanto a los gastos de alojamiento y la exclusión de facturas referidas a hoteles de 4 estrellas. En las bases se fija un tipo o categoría de hospedaje, esto es, los alojamientos no pueden superar las 3 estrellas, y es una base específica que no entra en contradicción con la base 16.2 que establece el máximo de gasto en alojamiento, lo que viene a indicar es una limitación en la categoría del alojamiento y una limitación en el importe a pagar por alojamiento.

BASE 16.2: "c) Viajes y manutención: los Gastos de desplazamiento, alojamiento y manutención del personal de la entidad beneficiaria vinculado al proyecto: serán financiables los gastos de desplazamiento y dietas de personal involucrado en las actividades objeto de ayuda siempre que estos estén directamente vinculados al proyecto, se identifique la actividad por la que han sido generados y la persona que ha incurrido en el gasto. El importe máximo financiable aplicado a este tipo de los gastos de desplazamiento será el exceptuado de gravamen según el Reglamento del I.R.P.F. (Orden EHA/3771/2005 de 2 de diciembre, por la que se revisa la cuantía de los gastos de locomoción y de las dietas en el I.R.P.F. o normativa que le sustituya). Igualmente, salvo excepciones justificadas, la elegibilidad del resto de gastos de la partida de viajes y manutención tendrá como límite máximo las cuantías establecidas para el grupo 2 por el RD 462/ 2002 de 24 de mayo sobre indemnizaciones por razón de servicio. Estos gastos serán financiables mediante la presentación de la correspondiente factura o documento acreditativo y su respectivo justificante de pago. En todo caso, los desplazamientos deberán realizarse en clase turista y el alojamiento en categoría máxima de 3 estrellas. Se podrán establecer límites específicos adicionales en cada convocatoria para acciones internacionales.»

QUINTO : En cuanto a gastos de personal, documentos P48 a P68 correspondientes a las nóminas imputadas de Fernando, en el informe de liquidación se indica lo siguiente:

No se consideran elegibles los importes relativos a los complementos percibidos por las labores de docencia, por no estar directamente vinculados al proyecto. Por tanto, no se consideran elegibles los conceptos retribuidos en la nómina como complemento "C. Méritos docentes", ni "C. Específico PDI", "Mérito exp.docente e investigadora" y "Mérito docente e investigadora pro.acad" en los que no podemos verificar qué parte de los mismos está vinculado con el proyecto por labores de investigación y qué parte no tendría vinculación directa por labores de docencia.

Dice la parte actora que el apartado 16.2.a) establece que serán susceptibles de financiación los costes de personal de los trabajadores de la entidad en función del porcentaje de dedicación al proyecto, de acuerdo a lo reflejado en la memoria técnica. En las bases reguladoras de la ayuda, pues, se vincula la justificación de los gastos de personal propio al coste laboral en su conjunto, no se distingue entre los diferentes componentes o conceptos del salario de los trabajadores para ser imputados o no al proyecto (ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus). Si las bases hubiesen querido limitar la imputación del coste de personal propio a los componentes del salario ligados a la investigación se debería haber regulado de forma expresa esta circunstancia, por lo que hay que entender que forman parte del coste de personal todas las remuneraciones brutas percibidas con motivo de los servicios prestados por cuenta ajena. En ese sentido, el artículo 26 del Estatuto de los trabajadores define el concepto de salario de la siguiente manera: Se considerará salario la totalidad de las percepciones económicas de los trabajadores, en dinero o en especie, por la prestación profesional de los servicios laborales por cuenta ajena, ya retribuyan el trabajo efectivo, cualquiera que sea la forma de remuneración, o los periodos de descanso computables como de trabajo.

Siguiendo con la Base 16 la misma en el apartado 2.a referido a los costes de personal, establece que es financiable en función del porcentaje de dedicación al proyecto. Por consiguiente, es financiable el salario del trabajador en la medida que esté dedicado al proyecto o actividad. Solo es financiable el coste del participante del proyecto y no el aspecto relativo a la docencia que es objeto de otra actividad y por ende susceptible de remuneración independiente y propia de los servicios que como docente presta en la Universidad.

Por ello, entendemos que debe confirmarse la liquidación, y procede desestimar el recurso de apelación.

No se imponen las costas ni de la primera ni de la segunda instancia por existencia de dudas de hecho de derecho que permiten su no imputación.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación;