Sentencia Contencioso-Administrativo del Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 1234/2020 de 30 de noviembre del 2022

PRIMERO.- Se debate en este proceso la conformidad a Derecho de la resolución de la Dirección General de Registros, de 9 de junio de 2020, desestimatoria del recurso de reposición deducido contra resolución de 18 de junio de 2018, denegatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia formulada por el hoy recurrente.

Del conjunto conformado por las resoluciones indicadas se desprende que, sin hacer cuestión del cumplimiento del resto de requisitos para la obtención de la nacionalidad por residencia previstos en el art. 22 del Código Civil, la denegación de la solicitud obedece a que no se considera justificada la buena conducta cívica exigida por el art. 22 del Código Civil, ya que "según se desprende del informe preceptivo que obra en el expediente, el interesado no acredita dicho requisito debido a motivos de orden público o interés nacional" (resolución inicial).

Los motivos de orden público o interés nacional son precisados en la resolución desestimatoria del recurso de reposición al señalar que, a tenor del Informe del Centro Nacional de Inteligencia, de 18 de noviembre de 2019, el demandante muestra actitudes intolerantes con los usos y costumbres no islámicos; antepone el cumplimiento de la sharia a la normativa vigente; manifiesta rechazo a las instituciones españolas; justifica la discriminación de la mujer en base a argumentos islámicos radicales, manifestando públicamente su rechazo al principio de igualdad entre hombres y mujeres; y difunde y propaga tesis islamistas radicales, atrayendo a otras personas hacia estos postulados.

SEGUNDO.- El demandante combate la decisión administrativa por cuanto, en su opinión, no está motivada, razón por la cual le produce indefensión. La administración debería haber expresado los hechos, indicios o actos en que basa la denegación de la nacionalidad española a mi representado, sin que puedan invocarse razones de orden público o interés nacional en abstracto, debiendo expresar qué actos, indicios o circunstancias atentan contra el orden público, no bastando con un informe del CNI, en el que tampoco constan.

Opone a tal efecto que no existe concreción y sí imprecisión sobre las razones de seguridad nacional que desaconsejan la concesión de la nacionalidad española. Y, por otra parte, el demandante no habría realizado actividad alguna ni en España ni en Argelia, ni ha mantenido relaciones con personas, que permitan llegar a la conclusión de que puede poner en peligro la seguridad del Estado o las relaciones internacionales, la paz, la defensa nacional o el orden constitucional.

En todos los años que lleva residiendo en España, no ha tenido ningún procedimiento judicial en el orden penal, ni en ningún otro orden jurisdiccional, no habiéndosele impuesto ni siquiera una multa administrativa. Tiene cotizados más de 15 años a la Seguridad Social, trabajando actualmente como camionero. Su esposa y sus cuatro hijos residen legalmente en España, teniendo nacionalidad española sus hijas Petra y Valentina . Sus tres hijas y su esposa hacen una vida totalmente normalizada, como cualquier mujer de su edad, trabajan cuando tiene trabajo y han estudiado en España, incluso una de ellas ha realizado estudios universitarios.

TERCERO.- Los arts. 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

En cuanto al requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española, y al tratarse de un concepto jurídico indeterminado, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la Sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia Sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En definitiva, la nacionalidad española concede un status y unos derechos superiores que los derivados de la mera residencia en España, y por ello también se establece en nuestro ordenamiento la exigencia de un grado de adaptación superior para los peticionarios de nacionalidad que el exigible a los extranjeros residentes, en cuanto pretenden su total equiparación política y jurídica, a los ciudadanos españoles, lo cual sería incongruente con una residencia que, con independencia de su duración, se desarrollase al margen de la forma de vida, costumbres y valores constitucionales que conforman nuestra sociedad. Es por ello que la mera residencia en España durante un largo periodo de tiempo tan solo justifica el cumplimiento de uno de los requisitos legalmente exigidos para acceder a la nacionalidad española -residencia legal y continuada- pero resulta, por sí misma, insuficiente si no va acompañada de una integración real y efectiva en las costumbres y forma de vida españolas.

CUARTO.- En el presente caso, según se dejado dicho, se deniega a la recurrente la solicitud de nacionalidad española por razones de orden público o interés nacional con fundamento en el informe del CNI cuyo contenido hemos reflejado con anterioridad.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha abordado en no pocas ocasiones la cuestión del alcance de la justificación por la Administración de las razones concretas que determinan la resolución denegatoria. Se señala al respecto (por todas STS de 17 de marzo de 2021) que:

Se trata de realizar, en cada caso, una interpretación ponderada de la situación planteada que, garantizando y sin poner en riesgo el interés público y la seguridad nacional, permita atender el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, mediante el conocimiento de las razones determinantes de la resolución administrativa, en la medida necesaria para poder ejercitar su derecho sin indefensión. Así se deduce de la sentencia de 30 de junio de 2004 (rec. 2654/2000 ) en la que se invoca la doctrina establecida en la importante sentencia sobre materias reservadas de 4 de abril de 1997 , en la que se señala que la valoración del principio de tutela judicial efectiva se ofrece como contrapunto dialéctico a la prevalencia del principio de seguridad del Estado en que se funda la actuación impugnada, a cuyo efecto la técnica a aplicar será la de juzgar casuísticamente cuándo dicho principio ha de ceder ante la especial relevancia del derecho a la tutela judicial efectiva, y desde este planteamiento, la sentencia citada de 30 de junio de 2004 declara que: «la Administración si creyó que debía denegar la concesión de la nacionalidad española solicitada tomando como fundamento para ello el informe que clasificado como "reservado" obraba en su poder debió dar a conocer las razones por las que creía que concurrían esos motivos razonados de orden público o interés nacional, sin que por ello experimentasen daño alguno o se pusiera en riesgo la seguridad del Estado o se comprometiesen los intereses fundamentales de la Nación en materia referente a la defensa nacional, la paz exterior o el orden constitucional.

En definitiva, ha de mantenerse un equilibrio que pondere el derecho del demandante a la tutela judicial efectiva - art. 24.1 CE-, y los interese de la seguridad nacional. El primero demanda que la decisión administrativa sea sometida al control judicial, para lo cual resulta imprescindible que la Administración exprese las razones que sustentan su decisión. El segundo conlleva que, tal como prescribe el artículo 5.1 de la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del CNI, "las actividades del CNI, así como su organización y estructura interna, medios y procedimientos, personal, instalaciones, bases y centros de datos, fuentes de información y las informaciones o datos que puedan conducir al conocimiento de las anteriores materias, constituyen información clasificada, con el grado de secreto, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación reguladora de los secretos oficiales y en los Acuerdos internacionales o, en su caso, con el mayor nivel de clasificación que se contemple en dicho legislación y en ¡os mencionados Acuerdos". Igualmente, y en consonancia con lo anterior, el artículo 4 f) de la Ley 11/2002 añade que para el cumplimiento de sus objetivos el CNI llevará a cabo las siguientes unciones: "(...) J) velar por el cumplimiento de la normativa relativa a la protección de la información clasificada".

De manera que los datos y razones esenciales que sustentan el informe elaborado por el CNI, constituyen informaciones obtenidas por procedimientos de Inteligencia, lo que determina, a los efectos de su protección legal de acuerdo con los preceptos citados, así como la necesidad de proteger la actividad desarrollada a fin de no comprometer la seguridad de sus fuentes, medios y procedimientos operativos de actuación, ni tampoco la seguridad de los miembros del CNI, la de sus agentes y colaboradores u otras personas de su entorno.

En tal sentido, la sentencia de 17 de enero de 2006 (rec. 1615/2000) que, también toma en consideración la doctrina establecida en aquella sentencia de 4 de abril de 1997, concluye: "En definitiva, no resulta fundada y justificada una resolución denegatoria como la que es objeto de este proceso, que ha de ser razonada según el art. 21.2 del Código Civil , invocando informes que no constan en su contenido y no pueden valorarse por el interesado ni ser objeto del correspondiente control judicial, impidiendo la tutela judicial que garantiza con carácter general el art. 24 de la Constitución ".

Por su parte, la sentencia de 22 de julio de 2011 (rec. 1360/2009), precisa que no se trata de que Administración proporcione detalles exhaustivos sobre las actividades de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que puedan comprometer el resultado de sus investigaciones en curso, pero sí de que proporcione un mínimo de datos sobre las razones determinantes de la decisión, que permitan al recurrente articular su defensa frente a las mismas, y a los órganos judiciales conocer dichas razones y verificar que las mismas se ajustan a la legalidad y a la racionalidad que ha de guiar el ejercicio de las potestades administrativas.

QUINTO.- Pues bien, a diferencia de lo que sucedía en el asunto resuelto en la ya citada STS de 17 de marzo de 2021, en el que simplemente se invocaban razones de seguridad nacional (sin más precisiones), en el presente caso, el informe del CNI es suficientemente expresivo de las razones por las cuales se considera que la concesión de la nacionalidad al demandante compromete el orden público y los intereses nacionales, pues alude suficientemente la existencia de una conducta exterior contraria abiertamente al respeto de la legalidad vigente en cuanto se oponga al ley islámica, siendo así que el respeto a la legalidad es un límite infranqueable a toda manifestación religiosa y a la esfera de agere licere que, frente a la dimensión interna, la libertad religiosa también comprende (por todas STC 192/2020, de 17 de diciembre).

Más en concreto, la igualdad entre hombres y mujeres constituye la expresión de uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico proclamados desde el art. 1 de la Constitución, específicamente contemplado en el art. 14 CE como uno de los motivos de discriminación ( por razón de sexo) especialmente odiosos y que, tal como se afirma en el art. 10 CE se erigen en fundamento del orden político y de la paz social".

En tal sentido el Tribunal Constitucional ha declarado (por todas STC 62/2008, de 26 de mayo, FJ 5) con reiteración que las referencia expresa "a concretas razones de discriminación representa una explícita interdicción de determinadas diferencias históricamente muy arraigadas y que han situado, tanto por la acción de los poderes públicos como por la práctica social, a sectores de la población en posiciones no sólo desventajosas, sino contrarias a la dignidad de la persona que reconoce el art. 10.1 CE (por todas, SSTC 128/1987 , de 16 de julio, FJ 5 ; 166/1988 , de 26 de septiembre, FJ 2 ; 145/1991 , de 1 de julio, FJ 2 ; 17/2003, de 30 de enero, FJ 3 ; 161/2004 , de 4 de octubre, FJ 3 ; 182/2005 , de 4 de julio, FJ 4 ; 41/2006, de 13 de febrero, FJ 6 , o 3/2007, de 15 de enero , FJ 2). Por ello, bien con carácter general en relación con el listado de los motivos o razones de discriminación expresamente prohibidos por el art. 14 CE , bien en relación con alguno de ellos en particular, hemos venido declarando la ilegitimidad constitucional de los tratamientos peyorativos en los que operan como factores determinantes los motivos o razones de discriminación que dicho precepto prohíbe, al tratarse de características expresamente excluidas como causas de discriminación por el art. 14 CE ( STC 39/2002, de 14 de febrero , FJ 4, y las que en ella se citan)".

La expresión de estas razones es compatible con la reserva de los hechos y datos concretos a partir de los cuales se extraen, y permiten al interesado aportar razones, hechos y justificaciones que las contradigan, siendo así que en el presente caso el demandante no ha aportado elemento alguno a tal fin más allá de poner de manifiesto que no ha sido condenado por ningún delito ni sancionado administrativamente y que lleva una vida normal con su mujer e hijas. A lo que añade el hecho de que los profesionales que le representan y defienden sean mujeres, como revelador de su actitud respetuosa con la igualdad entre hombres y mujeres.

Procede, por tanto, rechazar el reproche de falta de motivación al que únicamente se contrae el contenido de la demanda.

Por lo demás, fácilmente se comprende por ello que la asunción de estos valores representa un requisito inexcusable para mostrar un suficiente grado de integración.

SEXTO.- Procede la expresa imposición de las costas al demandante a tenor del artículo 139 LJCA, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el apartado 4 de dicho artículo, teniendo en cuenta la entidad del asunto y la dificultad del mismo, fija en 1.000 € la cuantía máxima a reclamar, por todos los conceptos.

Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,