Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 29/2022 de 30 de septiembre del 2024

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación.

1. Se recurre en apelación la sentencia n.º 95/2022, de fecha 26 de mayo de 2022, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n.º 9 en el procedimiento ordinario n.º 26/2021.

2. La sentencia desestima el recurso contencioso-administrativo formulado por la Asociación para el Desarrollo del Transporte (ADT) contra la Resolución del Ministerio de Trabajo y Economía Social, de 23 de abril de 2021, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE), de 25 de septiembre de 2017, sobre modificación de contenidos de concesión de subvenciones en el expediente n.º F150395AA.

SEGUNDO.- Posición de las partes.

3. La Asociación para el Desarrollo del Transporte (ADT) comienza indicando que, de los dos puntos controvertidos en primera instancia, únicamente mantiene la impugnación del relativo a la ampliación de las empresas contratantes y desiste del que concierne al rechazo de la contratación por parte de 15 alumnos.

4. Respecto de este último indica que será objeto de alegaciones en relación con la liquidación del reintegro.

5. Centrado de esta forma el debate, la parte apelante sostiene que la interpretación efectuada por la sentencia de instancia no ha tenido en cuenta el tercer párrafo del art. 17.1 de la Resolución del SEPE, de 24 de agosto de 2015, por la que se convocaron las subvenciones, ni el art. 86.1 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante, Resolución de 24 de agosto de 2015 y Real Decreto 887/2006, respectivamente).

6. A su juicio, la ampliación de empresas del mismo grupo empresarial que aporten nuevos compromisos de contratación resulta permitida por la ley, sin necesidad de solicitar la modificación de la resolución de concesión.

7. Por otra parte, en su opinión, ni la convocatoria ni la resolución de concesión exigen que sean determinadas empresas las que efectúen los compromisos de contratación, sino que únicamente se pide que se trate de empresas que aporten compromisos de contratación.

8. Por tanto, el cambio de empresas que contraten respecto de las que aparecen en la relación contenida en la resolución de concesión no supone, a su juicio, modificación de elemento esencial alguno que obligue a su previa autorización.

9. En consecuencia, considera que la sentencia se instancia aprecia indebidamente que existía una modificación de la resolución de concesión y que la misma se solicitó fuera de plazo.

10. La Administración, por su parte, opone que las contrataciones de participantes por parte de nuevas empresas no incluidas en los compromisos de contratación iniciales sí implicaba la modificación de la resolución de concesión de la subvención y, por tanto, resultaba procedente la emisión de otra resolución por el mismo organismo que emitió la primera y que decidiera sobre esta situación.

11. De acuerdo con el art. 11.4.e) de la Resolución de 24 de agosto de 2015, en la solicitud de subvención debía incluirse la relación de empresas que adquirían el compromiso de realizar la contratación de los participantes.

12. Y en la resolución de concesión, por otra parte, se acompañaba la relación de empresas con compromiso de contratación y se enumeraba expresamente una serie de obligaciones de necesario cumplimiento para el mantenimiento de la subvención concedida. Entre estas últimas, añade la Administración, figuraban las relativas a la formalización de la contratación por parte de las empresas que hayan aportado los correspondientes compromisos de contratación.

13. Concluye, por tanto, que la introducción de nuevas empresas que habían contratado participantes suponía una solicitud de modificación de la resolución de concesión de la subvención.

TERCERO.- Antecedentes de interés.

14. Para la decisión del presente recurso de apelación, a partir de lo que se recoge al efecto en la sentencia de instancia y que no ha sido controvertido por las partes en esta alzada, se deben tener en cuenta los siguientes antecedentes de interés:

i. La Asociación para el Desarrollo del Transporte (ADT) obtuvo de la Dirección General del SEPE, una subvención, en virtud de resolución de fecha 23 de febrero de 2016, por importe de 494.196 euros, para le ejecución de un proyecto de formación integrado por acciones formativas con compromiso de contratación, financiado al amparo de la resolución de 24 de agosto de 2015, del SEPE, por la que se aprobaba la convocatoria de la concesión, con cargo al ejercicio 2015, de subvenciones públicas para la ejecución de un programa específico de ámbito estatal de mejora de la empleabilidad, la cualificación y la inserción profesional de jóvenes inscritos en el Fichero Nacional de Garantía Juvenil.

ii. El 20 de julio de 2017, la Asociación para el Desarrollo del Transporte (ADT) presentó en el Ayuntamiento de El Espinar, Segovia, dos escritos dirigidos a la FUNDAE, entidad colaboradora del SEPE, en el que ponía en su conocimiento, las nuevas empresas que habían formalizado contratos con distintos participantes en las acciones formativas del programa, solicitando su admisión así como, el rechazo de los puestos de trabajo, ofrecidos a 15 participantes, solicitando que esta situación, se tuviera en cuenta en el cálculo de los porcentajes de cumplimiento de la actividad subvencionada.

iii. Mediante resolución de 25 de septiembre de 2017, el SEPE, denegó las pretensiones de la recurrente, al entender que había modificado la resolución de concesión de la subvención por alteración de la identidad de las empresas comprometidas para la contratación de jóvenes participantes en las acciones formativas.

iv. Contra la citada resolución, se interpuso recurso de alzada, que fue desestimado por resolución del Ministerio de Trabajo y Economía Social de 23 de abril de 2021.

v. Contra la actividad administrativa anterior se interpuso por la Asociación para el Desarrollo del Transporte (ADT) el recurso contencioso-administrativo que fue desestimado por la sentencia n.º 95/2022, de fecha 26 de mayo de 2022, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n.º 9 en el procedimiento ordinario n.º 26/2021.

CUARTO.- Sobre si la solicitud formulada por la Asociación para el Desarrollo del Transporte (ADT), respecto a la ampliación de las empresas contratantes, suponía la modificación de la concesión y exigía la autorización administrativa correspondiente.

15. Aunque en primera instancia también se suscitó el debate sobre la extemporaneidad de la solicitud, el mismo ha quedado relegado en este recurso de apelación. No se discute el cómputo de los plazos que se contiene en la sentencia de instancia, sino si el plazo en cuestión resultaba exigible (o no) como extensión lógica de la naturaleza de la solicitud formulada por la recurrente a la Administración.

16. En este sentido, como ha quedado expuesto, la controversia se circunscribe básicamente a determinar si la solicitud formulada por la Asociación para el Desarrollo del Transporte (ADT), respecto a la ampliación de las empresas contratantes, suponía la modificación de la concesión y exigía la autorización administrativa correspondiente. Así lo entendió la Administración y la sentencia de instancia ha confirmado tal criterio.

17. En este sentido, en el fundamento jurídico tercero de la sentencia se razona que las contrataciones de participantes por nuevas empresas que no estaban incluidas en los compromisos de contratación, pese a lo manifestado en la demanda, si suponen una modificación de la concesión de la subvención.

18. En la resolución, afirma la sentencia impugnada, se indicaban las empresas con compromiso de contratación y una de las obligaciones era la formalización de la contratación por parte de las empresas que hubieran aportado los correspondientes compromisos de contratación.

19. Dado que en el artículo 11.4.e) de la convocatoria se indicaba que las solicitudes debían ir acompañadas entre otros, de los compromisos de contratación de cada una de las empresas, firmados por los representantes legales de las mismas, la sentencia concluye que la introducción de nuevas empresas sí suponía una solicitud de modificación.

20. En cambio, la Asociación para el Desarrollo del Transporte (ADT) entiende que, a la vista de su solicitud, no era necesaria la modificación de la resolución de concesión ni la correspondiente autorización administrativa.

21. Para combatir la anterior apreciación de la sentencia de instancia, que la Sala comparte, la parte apelante aduce el tercer párrafo del art. 17.1 de la Resolución de 24 de agosto de 2015 y el art. 86.1 del Real Decreto 887/2006.

22. Se afirma en el recurso de apelación que ambos preceptos fueron los que sirvieron de fundamento a su solicitud de ampliación de las empresas contratantes y que su interpretación sistemática permite entender que la ampliación de compromisos de contratación con nuevas empresas del mismo grupo empresarial no supone ningún cambio en el alcance, naturaleza u objetivos de la concesión, sino un reforzamiento del objeto de la subvención que no es otro que el de consumar contratos de trabajo mediante el compromiso de las empresas.

23. Pues bien, en lo que aquí interesa, el tercer párrafo del art. 17.1 de la Resolución de 24 de agosto de 2015 dispone lo siguiente:

"Durante la ejecución de estos proyectos, y con posterioridad a la resolución de concesión, se admitirá la sustitución de empresas que, por causas sobrevenidas, no puedan asumir la contratación comprometida, siempre que los correspondientes compromisos de contratación se asuman por empresas del mismo grupo. Asimismo, durante este mismo plazo se admitirá la incorporación de otras empresas del grupo que, cumpliendo los requisitos y condiciones de la convocatoria, añadan nuevos compromisos de contratación".

24. Por su parte, el art. 86.1 del Real Decreto 887/2006 establece:

"Cuando el beneficiario de la subvención ponga de manifiesto en la justificación que se han producido alteraciones de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la misma, que no alteren esencialmente la naturaleza u objetivos de la subvención, que hubieran podido dar lugar a la modificación de la resolución conforme a lo establecido en el apartado 3.l) del artículo 17 de la Ley General de Subvenciones, habiéndose omitido el trámite de autorización administrativa previa para su aprobación, el órgano concedente de la subvención podrá aceptar la justificación presentada, siempre y cuando tal aceptación no suponga dañar derechos de terceros".

25. A juicio de la Sala, la interpretación que propone la parte apelante no puede ser acogida.

26. El tercer párrafo del art. 17.1 de la Resolución de 24 de agosto de 2015 solo prevé que la sustitución de empresas o la incorporación de otras empresas del grupo será admitida en unas concretas y determinadas circunstancias.

27. No cabe interpretar la referida previsión a contrario sensu,en el sentido de que esa sustitución o incorporación queden dispensadas del régimen previsto para la modificación de la resolución de concesión en aquellos casos en que la misma sea exigible. No existen argumentos literales, finalistas o sistemáticos que avalen tal interpretación.

28. Si la parte apelante invoca la interpretación sistemática es porque el art. 86.1 del Real Decreto 887/2006 sí incorpora la referencia a la omisión de la autorización administrativa previa para la aprobación de la modificación de la resolución de concesión.

29. Sin embargo, por una parte, el art. 86.1 del Real Decreto 887/2006 tampoco establece una dispensa general e incondicionada del trámite de modificación de las resoluciones de conexión de la subvención en los casos en que resulte exigible, sino algo distinto y más restringido, es decir, la posibilidad de aceptar la justificación ofrecida por el beneficiario sin tener en cuenta la omisión del trámite de autorización administrativa previa para su aprobación, en caso de concurrir unas determinadas circunstancias y para una finalidad muy específica (la comprobación de la subvención).

30. En este contexto, dado que la Asociación para el Desarrollo del Transporte (ADT) no ha justificado que la solicitud fuera realizada en ese preciso ámbito, concurriendo esas concretas circunstancias y con esa específica finalidad y que sus términos literales tampoco evidencian tales extremos, no puede admitirse el error que se imputa ahora a la Administración por haber calificado aquella en el modo en que lo hizo, es decir, como una petición que implicaba necesariamente la modificación de la resolución de concesión y la autorización administrativa correspondiente.

31. Por otra parte, la conclusión anterior impide también que el art. 86.1 del Real Decreto 887/2006 pueda comunicar esa supuesta dispensa general del trámite de modificación a la interpretación y aplicación del tercer párrafo del art. 17.1 de la Resolución de 24 de agosto de 2015.

32. En definitiva, se desestima el motivo de la apelación.

QUINTO.- Decisión del recurso de apelación.

33. Se desestima el recurso de apelación y se confirma la sentencia en instancia.

SEXTO.- Costas.

34. Se imponen las costas a la parte apelante, al desestimarse el recurso y no apreciarse circunstancias que justifiquen un pronunciamiento distinto ( art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).