Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 853/2020 de 07 de junio del 2024

PRIMERO. - Es objeto del presente recurso contencioso administrativo administrativo las INSTRUCCIONES TÉCNICAS COMPLEMENTARIAS SOBRE LAS PRUEBAS PARA DAR CUMPLIMIENTO A LOS REQUISITOS DE APTITUD FÍSICA DE LOS MIEMBROS DE LAS BRIGADAS DE PROTECCIÓN CONTRA INCENDIOS DE LAS CENTRALES NUCLEARES DE ASCÓ Y VANDELLÓS II, que fueron aprobadas mediante sendos acuerdos del Pleno del CONSEJO DE SEGURIDAD NUCLEAR en reunión celebrada en fecha 11 de marzo de 2020.

La justificación de las Instrucciones Tecnicas recurridas (independientemente de su contenido material de caracter tecnico) aparece al principio de la resolución y se expone del siguiente modo: "La situación actual de las brigadas de Protección Contra Incendios de las centrales españolas, en las que exis te pers onal con alto grado de cono cimientos y expe riencia en las centrales nucleares, pero que podrían no superar algunas de las pruebas de aptitud física requeridas, debido a que la exigencia de las mismas puede ser muy alta a p artir de cierta edad, ha dado lugar a que varios titulares hayan solicitado la apreciación favorable del CSN para mantener dicho personal en las brigadas PCI, basándose en su experiencia y conocimientos. Para garantizar una adecuada capacidad física de los miembros de la brigada PCI y la disponibilidad del personal con un alto nivel de conocimientos y ex periencia, se ha co nsiderado necesario definir pruebas alternativas a las establecidas en la GS 1.19, que incluyan una ponderación de ios criterios de aceptación de las mismas en función de la edad.

SEGUNDO. - La parte recurrente basa, inicialmente, su demanda en que de las ITC aquí impugnadas se deriva el establecimiento de un nuevo régimen mucho más exigente en cuanto a las pruebas físicas que deben superar periódicamente los miembros de las brigadas de protección contra incendios.

Entiende que ha existido la voluntad de sustituir los criterios de pruebas físicas que contenía la Guía de Seguridad (GS) 1.19 del CSN (2011) por las nuevas ITC que se recurren y que esta nueva regulación supone unos cambios fundamentales y sustantivos respecto al régimen que venía existiendo con anterioridad (pase de una frecuencia trianual a una frecuencia anual de las pruebas, y de la exigencia de su superación por parte de todos los cinco miembros que integran cada brigada) y que estas modificaciones suponen un salto cualitativo del que no se han calibrado debidamente las consecuencias puesto que hasta ahora existía una mayor laxitud respecto al régimen de pruebas físicas, como lo demuestra el hecho que en el Pleno del CSN de 8 de noviembre de 2017 se aprobase que, para las Centrales Nucleares de Ascó y Vandellós II, y bajo la aplicación de la GS 1.19, era posible eximir a uno de los miembros de las brigadas (uno de cinco)

. Además, se añade que el trámite de aprobación de las ITC impugnadas se ha llevado a cabo totalmente a espaldas de los trabajadores, es obvio que también se han ignorado no sólo las circunstancias concretas aplicables al caso de las brigadas de protección contra incendios de las Centrales Nucleares de Ascó y Vandellós II, sino también los protocolos y normas específicas que se recogen en los otros documentos. Afirma la demanda que en ningún momento se ha promovido la participación de los trabajadores directamente afectados por las nuevas medidas impuestas, y sin que se haya ofrecido a los mismos ningún trámite de información pública o audiencia para poder manifestar sus comentarios o alegaciones, como se desprende del contenido del expediente administrativo.

Los motivos de impugnación son los siguientes:

- Vulneración del régimen legal de participación en el procedimiento de aprobación de las dos ITC recurridas. Entiende que se infringe el articulo 2.a) de la ley 15/80 y articulo 16 de la Ley 27/2006 y ello puesto que los ahora recurrentes tienen la consideración de interesados en aplicación del articulo 4.1 de la Ley 39/2015.

Se entiende vulnerado el derecho de participación que ya ha sido valorado por otras sentencias de esta Sala como la de la Sección Primera de 30 de Junio de 2011 (Roj 3352/2011) o la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala Tercera del Ts de fecha 28 de Octubre de 2013 (RJ/2013/7768).

También entiende que el articulo 13 del Convenio Colectivo vigente entre la empresa FALCK S.C.I., S.A. y los trabajadores de las Centrales Nucleares de Ascó y Vandellós II, que regula el "Entrenamiento físico" de dichos empleados, entre ellos todos los recurrentes, dispone lo siguiente: "Cualquier cambio en la organización o distribución de las sesiones de entrenamiento, deberá ser comunicado y aprobado en consenso entre la empresa, el técnico competente y los representantes de los trabajadores y trabajadoras". Entiende que en el del presente recurso no hubo ninguna comunicación de los cambios que iba a comportar la entrada en vigor de las nuevas ITC respecto a las condiciones físicas exigibles a los miembros de las brigadas anti incendios y que la cuestión se podría haber resuelto simplemente enviando un correo electrónico a los representantes sindicales, para que los trabajadores pudieran manifestar su parecer con respecto al cambio normativo que estaba en marcha, cosa que evidentemente no se hizo.

- El nuevo régimen de pruebas físicas se basa en estandares internacionales que no son aplicables a las brigadas industriales y ello puesto que el sector de la energía nuclear en España tenía interés en asegurar que la regulación de unas pruebas físicas más exigentes para las brigadas de protección contra incendios de las centrales nucleares no fuese en detrimento del mantenimiento de los efectivos más experimentados y veteranos en estas labores, que en caso de una emergencia o accidente serio tendrían un papel determinante en la intervención y eliminación de la misma, mediante la actuación en solitario de las mismas brigadas internas o en colaboración con los cuerpos de bomberos generales.

Entiende la parte recurrente que se adaptaron como modelo las pruebas físicas contempladas en las normas de origen norteamericano NFPA 1582 y NFPA 1583, que como antes se ha dicho, responden a una lógica ajena al sector industrial y se basan en una gran exigencia física por aplicarse a los "candidatos" a acceder a los cuerpos municipales de bomberos y otros similares, y no a la evaluación periódica que debe aplicarse a los bomberos ya integrantes de brigadas de seguridad industrial. Entiende que se infringe el principio de buena regulación que procede del articulo 129 de la Ley 39/2015.

- También considera que se ha producido una irregular modificación de las condiciones de trabajo de los recurrentes por causas productivas y organizativas en relación a todos aquellos que no hayan superado las pruebas físicas mínimas que resultaban aceptables hasta la implementación de las dos ITC recurridas.

- Considera la parte recurrente que el error de base que se comente al incrementar las exigencias físicas de los miembros de las brigadas se gira en contra del objetivo supuestamente buscado de no penalizar a los miembros mas experimentados de las brigadas que es lo que está sucediendo lo que revierte en contra del objetivo de mayor seguridad en las instalaciones nucleares.

- Tambien considera que las dos ITC recurridas son contrarias a los principios que se recogen en el articulo 129 de la LPAC bajo la rubrica de principios de buena regulación y que se refieren a que no se ha acreditado la necesidad de mayores exigencias físicas, a que no queda acreditada la proporcionalidad de las normas, a que no se respeta la seguridad juridica y a que no se ha observado el principio de transparencia.

Las conclusiones que formula la recurrente son, básicamente, las siguientes:

1.- No queda acreditada la necesidad y la eficacia de las mayores exigencias físicas que se introducen en las normas impugnadas (aplicación de estándares norteamericanos no homologables a la funcionalidad de las brigadas de centrales nucleares, pase de frecuencias trienales a anuales en los controles, obligación que todos los 5 miembros de cada brigada las deban haber superado cuando hace sólo 3 años el mismo CSN entendía que con 4 de ellos era suficiente...), puesto que su aprobación ya está comportando que los bomberos más experimentados y veteranos estén sufriendo el indeseado efecto de no poder superar tales pruebas, llevándonos al indeseable estadio que ya se había alertado de que se deberá prescindir de sus servicios.

2.- No queda acreditada la proporcionalidad de las normas, puesto que

estamos hablando de plantillas no muy amplias, de unas 30 personas para

cada una de las dos centrales nucleares afectadas (Ascó y Vandellós II), y

con la nueva rigurosidad física impuesta se corre un alto riesgo de tener que prescindir de los elementos más valiosos disponibles, pasando a futuras plantillas que quizás serán más jóvenes y estarán en una gran forma física, pero olvidando clamorosamente que lo que se espera de estos profesionales no es que actúen como unos efectivos de los "Marines" o los "Navy SEAL", sino que el día en que se produzca un accidente o un incendio en la planta conozcan al dedillo el protocolo específico a aplicar, y

que además sepan guiar y orientar a los compañeros de los Bomberos de la GENERALITAT DE CATALUNYA en la mejor resolución del incidente.

3.- No se respeta el principio de seguridad jurídica, al aplicarse una normativa técnica de matriz norteamericana, que nada tiene que ver con la particular regulación del papel de los bomberos de plantas industriales en nuestro ordenamiento jurídico.

4.- No se ha observado el principio de transparencia en el proceso de elaboración y aprobación de las disposiciones reglamentarias que estamos impugnando, como hemos desarrollado y argumentado largamente en el anterior epígrafe VI.A) de esta demanda, hurtando de forma antijurídica a los interesados directos la posibilidad de trasladar al órgano competente las aristas negativas que podía presentar la nueva regulación

TERCERO. - El Abogado del Estado parte de la naturaleza de las ITC y considera que las Instrucciones Técnicas Complementarias (ITC), que son actos de carácter vinculante, si el CSN considera necesario remitir a los Titulares de las autorizaciones en este ámbito incorporando unas directrices para garantizar el mantenimiento de las condiciones y requisitos de seguridad de las instalaciones; entiende que no son un instrumento normativo y que son actos administrativo y que NO SE PUBLICAN para ser eficaces porque entran en vigor a partir de su notificación a cada Titular o Autorizado, afectado ( en este caso, ANAV ). Es verdad que , como todos los Acuerdos del CSN, se insertan en la página WEB del Organismo, pero a título informativo, pues la notificación legal lleva otro cauce.

Entiende que como no estamos ante una disposición de carácter general sino ante un acto administrativo, no resultan de aplicación el artículo 8 del Convenio Aarhus que se refiere a la 'Participación del público durante la fase de elaboración de disposiciones reglamentarias o de instrumentos normativos jurídicamente obligatorios de aplicación general', ni el artículo 16 de la Ley 27/2006, de 18 de julio , por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE (LCEur 2003, 339) y 2003/35/CE (LCEur 2003, 1984) ), relativo a la 'Participación del público en la elaboración de determinados planes, programas y disposiciones de carácter general relacionados con el medio ambiente.

Entiende que el acto impugnado no innova el ordenamiento juridico, ni introduce disposiciones generales ni recoge derechos ni obligaciones para nadie distinto de las centrales nucleares a las que va dirigida,

La conclusión de esta primera parte de la contestación es que la resolución impugnada no tiene el carácter de disposición reglamentaria, instrumento normativo, plan o programa, y por tanto, no pueden considerarse infringidos unos preceptos que regulan la participación del público en la fase de elaboración de tales instrumentos.

En cuanto a que el nuevo régimen de pruebas fisicas se basa en estandares internacionales no aplicables a brigadas industriales. Sobre esta cuestión, el escrito de contestación del AE se remite, aun sin citarlo, al expediente administrativo, expresamente a su documento 2 donde aparece el "Informe Técnico de Evaluación de las brigadas de protección contra incendios de las centrales nucleares españolas en lo que a las pruebas físicas de aptitud se refiere, de fecha 5 de febrero de 2020".

CUARTO. - Para la adecuada resolución de la cuestión que se somete a la consideración de la Sala en el presente recurso contencioso, debemos atender a las siguientes normas sobre cuya base determinaremos la naturaleza jurídica de la ITC objeto del presente recurso contencioso administrativo.

A su vez, la naturaleza jurídica de las ITC tendrá una consecuencia clara a la hora de determinar su procedimiento de elaboración y justificará la exigencia o no de la necesaria participación de los recurrentes.

Ya adelantamos que a juicio de esta Sala ni nos encontramos ante una disposición general ni era exigible la participación directa de los recurrentes lo que obligará a la desestimación del presente recurso contencioso administrativo.

Las normas en las que nos basamos y que justifican la desestimación del recurso son las siguientes:

Ley 15/1980 de creación del Consejo de Seguridad Nuclear. Art. 2 Dicho precepto, dentro de las Funciones del CSN menciona lo siguiente:

Asimismo, podrá elaborar y aprobar las instrucciones, circulares y guías de carácter técnico relativas a las instalaciones nucleares y radiactivas y las actividades relacionadas con la seguridad nuclear y la protección radiológica.

Las instrucciones son normas técnicas en materia de seguridad nuclear y protección radiológica que tendrán carácter vinculante para los sujetos afectados por su ámbito de aplicación, una vez notificadas o, en su caso, publicadas en el Boletín Oficial del Estado.

En el proceso de elaboración de las instrucciones del Consejo se fomentará la participación de los interesados y del público en los términos previstos en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

Las instrucciones serán comunicadas al Congreso de los Diputados con carácter previo a su aprobación por el Consejo.

Las circulares son documentos técnicos de carácter informativo que el Consejo podrá dirigir a uno o a más sujetos afectados por su ámbito de aplicación para interesarles de hechos o circunstancias relacionadas con la seguridad nuclear o la protección radiológica. Las guías son documentos técnicos de carácter recomendatorio con los que el Consejo podrá dirigir orientaciones a los sujetos afectados en relación con la normativa vigente en materia de seguridad nuclear y protección radiológica.

Adicionalmente, el Consejo de Seguridad Nuclear podrá remitir directamente a los titulares de las autorizaciones, a las que se refiere el apartado b) de este artículo, instrucciones técnicas complementarias para garantizar el mantenimiento de las condiciones y requisitos de seguridad

RD 1836/1999 por el que se aprueba el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas. Articulo 6

1. Los informes del Consejo de Seguridad Nuclear para la concesión de las autorizaciones de instalaciones nucleares y radiactivas y para la fabricación de aparatos, equipos o accesorios generadores de radiaciones ionizantes serán preceptivos en todo caso y, además, vinculantes cuando tengan carácter negativo o denegatorio de una concesión y, asimismo, en lo relativo a las condiciones que establezcan, si fueran positivos.

2. Los procedimientos en los que deban emitirse dichos informes podrán ser suspendidos por el órgano competente para su resolución, excepcionalmente, con carácter indefinido hasta la emisión de los mismos o durante el período de tiempo que se considere adecuado para que éstos sean emitidos, justificando motivadamente la suspensión.

3. Las autorizaciones o licencias que corresponda otorgar a cualquier Administración pública no podrán ser denegadas o condicionadas por razones de seguridad nuclear o protección radiológica, cuya apreciación corresponda al Consejo de Seguridad Nuclear.

4. El Consejo de Seguridad Nuclear, en el ámbito de sus competencias, podrá remitir, directamente a los titulares de las autorizaciones, instrucciones técnicas complementarias para garantizar el mantenimiento de las condiciones y requisitos de seguridad de las instalaciones y para el mejor cumplimiento de los requisitos establecidos en las correspondientes autorizaciones.

RD 1440/2020 por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Seguridad Nuclear. Artículo 2 . Régimen jurídico.

1. El Consejo de Seguridad Nuclear se regirá por lo dispuesto en la Ley 15/1980, de 22 de abril, y en el presente Estatuto.

2. Igualmente se regirá por las disposiciones de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que le sean de aplicación, así como por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en el ejercicio de las funciones públicas que tiene atribuidas, y, por lo dispuesto en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, y por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.

3. Supletoriamente, el Consejo de Seguridad Nuclear se regirá por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, de acuerdo con lo establecido en su disposición adicional décima.

4. El Consejo de Seguridad Nuclear actúa en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines con autonomía orgánica y funcional, plena independencia de las Administraciones Públicas y de los grupos de interés. Asimismo está sometido al control parlamentario y judicial. Las resoluciones que adopten el Pleno y el Presidente del Consejo de Seguridad Nuclear en ejercicio de las funciones públicas que tienen atribuidas, pondrán fin a la vía administrativa.

Artículo 11. Instrucciones.

1. Las normas técnicas que el Consejo de Seguridad Nuclear elabore en materia de seguridad nuclear, protección radiológica y protección física se denominarán Instrucciones y serán vinculantes para los sujetos afectados por su ámbito de aplicación una vez publicadas en el Boletín Oficial del Estado.

2. En el procedimiento de elaboración de las Instrucciones se emitirán los oportunos informes técnicos y jurídicos por los servicios correspondientes del Consejo de Seguridad Nuclear. Asimismo, en dicho procedimiento se dará audiencia a los interesados, y a través de los oportunos medios informáticos y telemáticos, se informará a los ciudadanos y se someterá a sus comentarios el proyecto de Instrucción. Con carácter previo a su aprobación serán comunicadas al Congreso de los Diputados.

3. Adicionalmente, el Consejo de Seguridad Nuclear, en el ámbito de sus competencias, podrá remitir directamente a los titulares de las autorizaciones, Instrucciones técnicas complementarias para garantizar, con carácter general, el mantenimiento de las condiciones y requisitos de seguridad de las instalaciones y actividades, así como, en particular, para el mejor cumplimiento de los requisitos establecidos en la correspondiente autorización.

Ley 27/2006 por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE).

Esta norma establece en su articulo 1 que "Esta Ley tiene por objeto regular los siguientes derechos:

b) A participar en los procedimientos para la toma de decisiones sobre asuntos que incidan directa o indirectamente en el medio ambiente, y cuya elaboración o aprobación corresponda a las Administraciones Públicas".

Articulo 2.3. Información ambiental: toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse sobre las siguientes cuestiones:

a) El estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente; y la interacción entre estos elementos.

b) Los factores, tales como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a).

c) Las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a) y b), así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos.

d) Los informes sobre la ejecución de la legislación medioambiental.

e) Los análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis y supuestos de carácter económico utilizados en la toma de decisiones relativas a las medidas y actividades citadas en la letra c), y

f) El estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, en su caso, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, bienes del patrimonio histórico, cultural y artístico y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elementos del medio ambiente citados en la letra a) o, a través de esos elementos, por cualquiera de los extremos citados en las letras b) y c).

Estatuto de los Trabajadores. (R eal Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores. )

Artículo 41. Modificaciones sustanciales de condiciones de trabajo.

1. La dirección de la empresa podrá acordar modificaciones sustanciales de las condiciones de trabajo cuando existan probadas razones económicas, técnicas, organizativas o de producción. Se considerarán tales las que estén relacionadas con la competitividad, productividad u organización técnica o del trabajo en la empresa.

Tendrán la consideración de modificaciones sustanciales de las condiciones de trabajo, entre otras, las que afecten a las siguientes materias:

a) Jornada de trabajo.

b) Horario y distribución del tiempo de trabajo.

c) Régimen de trabajo a turnos.

d) Sistema de remuneración y cuantía salarial.

e) Sistema de trabajo y rendimiento.

f) Funciones, cuando excedan de los límites que para la movilidad funcional prevé el artículo 39.

2. Las modificaciones sustanciales de las condiciones de trabajo podrán afectar a las condiciones reconocidas a los trabajadores en el contrato de trabajo, en acuerdos o pactos colectivos o disfrutadas por estos en virtud de una decisión unilateral del empresario de efectos colectivos.

Se considera de carácter colectivo la modificación que, en un periodo de noventa días, afecte al menos a:

a) Diez trabajadores, en las empresas que ocupen menos de cien trabajadores.

b) El diez por ciento del número de trabajadores de la empresa en aquellas que ocupen entre cien y trescientos trabajadores.

c) Treinta trabajadores, en las empresas que ocupen más de trescientos trabajadores.

Se considera de carácter individual la modificación que, en el periodo de referencia establecido, no alcance los umbrales señalados para las modificaciones colectivas.

QUINTO. - Tras la mención de los argumentos de la resolución recurrida, de los argumentos de las partes personadas y tras la cita de los preceptos legales que son aplicables a la cuestión controvertida, es necesario referirse a los argumentos empleados por la parte recurrente y que justificaran el sentido desestimatorio de la presente sentencia:

1. - Las ITC recurridas NO son una disposición general sino un acto administrativo. Tienen un contenido y un destinatario determinado y concreto y el articulo 2 de la Ley 15/80 habla de que el Consejo de Seguridad Nuclear "podrá remitir directamente a los titulares de las autorizaciones".

La parte recurrente alega en apoyo de sus pretenciones la aplicación del artículo 112.3 de la ley 39/2015 (que se refiere a la recurribilidad de las disposiciones generales) cuando la interpretación correcta es la contraria: contra las disposiciones de carácter general no cabe recurso administrativo y frente a los actos administrativos sí cabe la impugnación primero en via administrativa y luego en via jurisdiccional, tal como recoge la Instrucción recurrida en el pie de indicación de recursos. Dice dicho precepto lo siguiente: "3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa".

El hecho de que la resolución impugnada reciba el nombre de "Instrucción" no permite incluirla en la correspondiente categoría jurídica puesto que, obviamente, existen instrucciones de muy distinta naturaleza y la mencionada por el TS en el recurso de casación 2601/2011 se refería a una instrucción dictada en materia educativa cuyo carácter general podría entenderse plenamente justificado, mientras que en caso presente tal cosa no es posible de entender puesto que se trata de una Instrucción pero dirigida a un destinatario muy determinado, tal como resulta del articulo 2 de la Ley 15/1990 al que nos hemos referido mas arriba.

Nótese, además, que el mismo articulo 2 de la Ley 15/1980 distingue entre las Instrucciones (que prevé que se publiquen en el BOE) de las Instrucciones Técnicas Complementarias (las ahora recurridas) que solo se dirigen a concretos titulares de autorizaciones y que se remiten directamente a ellos por lo que carecen de todo carácter de generalidad.

Además, la Instrucción recurrida carece por completo de generalidad ya que tiene un destinatario concreto y su impugnación solo es posible en aplicación de los artículos 123 y 124 de la Ley 39/2015 que se refiere, precisamente, a la impugnación de los actos administrativos.

El sometimiento del Consejo de Seguridad Nuclear a la Ley de Procedimiento Administrativo (aunque se cite la derogada Ley 30/92) hace que los actos emanados de dicho Consejo (como lo es la Instrucción recurrida) tengan propiamente naturaleza de acto y no de disposición general por lo que tanto su procedimiento de elaboracion como la forma de impugnación es la propia de los actos administrativos y no la de las disposiciones generales.

2. - En relación al argumento de la exigencia del tramite de audiencia, resulta acreditado que en el caso presente hubo tramite de audiencia con la empresa ANAV que es tanto la destinataria de la instrucción como la titular de las Centrales afectadas (aunque no hubo tramite de audiencia con los concretos trabajadores) . Esto se justifica porque el destinatario de la ITC es la empresa y no los concretos trabajadores que deben cumplir los requisitos de aptitud física.

En la motivación de la Instrucción que se recurre, justifica que se haya dictado la misma en atención a que varios titulares de instalaciones habían solicitado del CSN poder mantener personal de gran experiencia en las brigadas pero de edad avanzada y ello para aprovechar tanto su experiencia como sus conocimientos y para garantizar una adecuada capacidad física de los miembros de la brigada PCI y la disponibilidad del personal con un alto nivel de conocimientos y experiencia, "se ha considerado necesario definir pruebas alternativas a las establecidas en la GS 1.19, que incluyan una ponderación de ios criterios de aceptación de las mismas en función de la edad".

Por lo tanto, resulta que fue la iniciativa de las propias empresas destinatarias de la Instrucción la que justifica el contenido de la instrucción. Lo que esta Sala no puede valorar en el sentido pretendido por la parte recurrente es que, finalmente, el efecto logrado haya sido el contrario al pretendido: al modificar los requisitos de aptitud física para aprovechar a los trabajadores de mas experiencia, se ha dificultado la permanencia de algunos trabajadores que no consiguieron superar determinadas condiciones de aptitud física.

3. - Como lo recurrido no es una disposición general, resulta que se aplican las exigencias de la Sección Primera, Capitulo II del Titulo IV de la Ley 39/2015 (articulo 54 y ss) y solo es necesario dar audiencia a los interesados (articulo 82) que se remite al concepto de interesado (articulo 4 de la misma Ley). De la aplicación de dichos preceptos no se deduce que se tuviera que haber prestado audiencia a los concretos trabajadores destinatarios finales de la modificación de las condiciones de aptitud física incluidas en las ITC.

4.- La razonabilidad de las medidas adoptadas o de los limites técnicos de las pruebas físicas exigibles a los miembros de las brigadas de incendios no pueden ser objeto de impugnación en este recurso contencioso puesto que se trata de una cuestión de clara discreccionalidad técnica administrativa que carece de todo contenido jurídico. Como bien expresa en este punto la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 26 de Febrero de 2013 (Rec. 1700/2012) dicha discreccionalidad es "reconocida a los órganos que han de hacer valoraciones desde parámetros no jurídicos que no necesariamente conducen a una única solución".

Lo que no es posible es sustituir en este punto el criterio de la administración al fijar la naturaleza y contenido de las pruebas de aptitud física por los criterios de la parte recurrente ni entrar en valoraciones sobre si se trata o no de una copia de los estándares internacionales o de las normas de origen internacional sobre la materia. La Sala no puede entrar en dichas consideraciones pues la jurisprudencia del TS sobre discreccionalidad técnica impide sustituir el criterio de la administración en este punto ni modular las exigencias físicas recogidas en las ITC ( STS de fecha 15 de Marzo de 2013, Rec. 2840/2011

En cualquier caso, se habría precisado una prueba pericial que no se ha practicado ni propuesto (basta referirse en este punto al otrosí de la demanda) por lo que esta Sala no debe pronunciarse sobre la diferencia entre bomberos industriales o bomberos comunitarios ni a la aplicación de las normas norteamericanas NFPA 1582 y NFPA 1583.

5- La cuestión controvertida no incide directamente en el medio ambiente sino en las condiciones profesionales de los brigadistas que integran los equipos de extinción de incendios lo cual tiene solo una incidencia colateral con el medio ambiente. Por esta razón, tampoco pueden aplicarse las exigencias que pretende aplicar la recurrente en relación a los derechos de acceso a la información que prescribe la ley 27/2006 y ello puesto que dicha norma solo se aplica a una norma que tenga relación con los elementos que señala el articulo 2.3 de dicha norma, lo que no es el caso.

6.- Esta misma razón obliga a que no sean aplicable en este caso las exigencias del Convenio de Aarhus (de 25 de Julio de 1998) sobre el derecho de acceso a la información y participación publica, y ello pues el Instrumento de ratificación de dicho convenio (publicado en el BOE de 16 de Febrero de 2005) se refiere, en lo sustancial, a otra clase de información, y menciona toda aquella disponible relativa a: a) El estado de los elementos del medio ambiente tales como el aire, la atmósfera, el agua, el suelo, las tierras, el paisaje y los parajes naturales, la diversidad biológica y sus componentes; b) factores tales como las sustancias, la energía, el ruido y las radiaciones y las actividades o medidas; c) el estado de la salud, la seguridad y las condiciones de vida de los seres humanos, así como el estado de los emplazamientos culturales y de las construcciones en la medida en que sean o puedan ser alterados por el estado de los elementos del medio ambiente

7- Esta Sala no considera que se haya infringido los principios que señala el articulo 129 de la Ley 39/2015. Efectivamente, dicho precepto declara como importantes los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. La parte recurrente considera infringidos dichos pricipios al valorar el efecto que han producido sobre la situación profesional de los brigadistas de las Centrales Nucleares las ITC objeto de recurso.

No obstante, no puede dejar de señalarse que el articulo 129 de la Ley 39/2015 (cuya aplicación pretende la parte recurrente) hace referencia a la aplicación de dichos preceptos "en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria" y como hemos señalado mas arriba no nos encontramos ante disposiciones generales sino ante simple actos administrativos por lo que los principios del articulo 129 no son aplicables al caso que nos ocupa.

8- También se plantea por la parte recurrente la cuestión de que las ITC objeto del presente recurso no son sino modificaciones de las condiciones de trabajo lo que remitiría a la indebida aplicación de lo previsto en el articulo 41 del Estatuto de los Trabajadores.

Sobre esta cuestión es necesario señalar, en primer lugar, que es muy dudoso que las novedades introducidas en las ITC objeto de impugnación pudieran recibir la consideración de modificaciones sustanciales de las condiciones de trabajo ello pues las novedades introducidas en las ITCs no se refieren al sistema de trabajo y al rendimiento (articulo 41.1.e) del E.T) sino que se refieren a las pruebas de aptitud física que deben superar los miembros de las brigadas de incendio.

En segundo lugar, no puede dejar de señalarse que, si admitiéramos a efectos dialécticos, que se trata de una modificación sustancial de las condiciones de trabajo, el desacuerdo frente a las mismas debería plantearse ante los órganos de la jurisdicción social y ello tal como establece el articulo 1 de la Ley 36/2011 de la Jurisdicción Social cuando señala que "Los órganos jurisdiccionales del orden social conocerán de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, tanto en su vertiente individual como colectiva, incluyendo aquéllas que versen sobre materias laborales y de Seguridad Social, así como de las impugnaciones de las actuaciones de las Administraciones públicas realizadas en el ejercicio de sus potestades y funciones sobre las anteriores materias".

En aplicación de dicho precepto, el articulo 2 de la misma norma señala que corresponde a los órganos de la jurisdicción social el conocimiento de las cuestiones que se plantean "a) Entre empresarios y trabajadores como consecuencia del contrato de trabajo".

Precisamente por lo señalado, resulta que el articulo 41.3 del Estatuto de los Trabajadores permite que los trabajadores que se vean afectados por una modificación sustancial de las condiciones de trabajo (tal como dice la demanda que son las modificaciones introducidas por la ITC recurridas) podrán impugnarlas ante la jurisdicción social por lo que, en su caso, sería esa la vía para la defensa de los intereses de los ahora recurrentes y no la impugnación de las ITC por la via contencioso administrativa, tal como se ha hecho.

No se olvide en relación a esta cuestión tres circunstancias que apoyan el rechazo de este argumento:

- El ET prevé notificación de las modificaciones sustanciales de las condiciones de trabajo del empresario al trabajador. Aplicando este criterio resulta que sería la empresa FALCK S.C.I. la que debería notificar a sus trabajadores las modificaciones implantadas pero dicho régimen no obliga a que sea la Administración la que cuente con los trabajadores afectados a la hora de elaborar las ITC que puede dictar por estar amparada por las facultades que le concede el articulo 2 de la Ley 15/1980.

- Entre los párrafos 3 a 6 del articulo 41 del ET se recoge el procedimiento de modificación de condiciones de trabajo. Obviamente, en el caso presente no se ha obrado por esa via sino por la via de la redacción de Instrucciones Técnicas Complementarias en la consideración de ellas que se establece en el articulo 2 de la Ley 15/1980 a que nos hemos referido antes.

- Un supuesto incumplimiento de las condiciones del convenio colectivo aplicable a los trabajadores ahora recurrentes no puede solventarse por la via de la impugnación realizada y que ha dado lugar a la presente sentencia y, en todo caso, exigiría referirse al procedimiento impugnatorio correspondiente ante la vía social del ordenamiento jurídico.

Por todos los argumentos señalados en el presente Fundamento Jurídico, la Sala considera que es procedente la integra desestimación de la demanda y la confirmación de la resolución objeto de recurso contencioso.

SEXTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , las costas procesales de esta instancia habrán de ser satisfechas por la parte recurrente.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 3.000 euros.