Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Felipe Fresneda Plaza
PRIMERO.El presente recurso de apelación se ha interpuesto frente a la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo Núm. 4, de 23 de enero de 2023, la cual desestimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración del Estado, parte apelante en esta segunda instancia, frente la resolución del CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO de fecha 14-7-2022, dictada en el procedimiento tramitado con el nº R/0132/2022 100-006406, por la que se estima la reclamación presentada en fecha 9-2-2022, contra la resolución del MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA de fecha 8-2-2022, que inadmitió la solicitud de acceso a la información pública, referida a las subvenciones de vuelos entre algunas de las Islas Canarias durante los años 2018 a 2021.
La pretensión de la Administración del Estado apelante es la de revocación de la sentencia apelada, con estimación del "recurso de apelación interpuesto, dejando sin efecto la sentencia impugnada, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto y dejando sin efecto la resolución del CTBG".
SEGUNDO.La cuestión que con carácter principal se plantea es si es aplicable el régimen especial de información previsto en la la Ley 38/2003, de 17 de diciembre, General de Subvenciones, respecto a la publicidad de las subvenciones, tal y como se entiende por la Administración apelante, siguiendo lo razonado en la resolución impugnada, que inadmitió la pretensión del solicitante en la vía administrativa, o si por el contrario como sostiene el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en la resolución Administrativa impugnada en el procedimiento de primera instancia es aplicable el régimen general previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
Al objeto de delimitar la cuestión debatida se ha de empezar por citar la resolución administrativa impugnada, que es la del CONSEJO DE TANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO de fecha 14-7-2022, dictada en el procedimiento tramitado con el nº R/0132/2022 100-006406, en la que se determinaba lo siguiente:
"PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por D. Gumersindo frente a la resolución del MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, de 8 de febrero de 2022.
SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a D. Gumersindo la siguiente información:
* Subvención recibida, de forma agregada, por los viajeros en la ruta aérea TENERIFE NORTE- GRAN CANARIA en 2018, 2019, 2020 Y 2021.
* Subvención recibida, de forma agregada, por los viajeros en la ruta aérea TENERIFE NORTE- LA PALMA en 2018, 2019, 2020 y 2021.
* Subvención recibida, de forma agregada, por los viajeros en la ruta aérea GRAN CANARIA-LANZAROTE en 2018, 2019, 2020 y 2021.
* Porcentaje de los viajeros que volaron con subvención de residente en dichas rutas y dichos años".
TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante".
Si sintetizamos los razonamientos de la sentencia apelada para la desestimación del recurso, podemos aludir a:
"Aplicando al presente asunto los preceptos transcritos, hay que considerar que es procedente el acceso a la información que se declara en la resolución recurrida, pues la Base de Datos Nacional de Subvenciones es un instrumento o sistema de publicidad de las subvenciones, que no sustituye ni se opone a lo previsto con carácter general en la Ley 19/2013, siendo ésta aplicable al asunto que aquí nos ocupa".
TERCERO.Sin necesidad de mayores razonamientos, hemos de acudir a los que se expresaban en la sentencia de esta Sección de 14 de febrero de 2024, recurso 25 / 2023, en la que en un caso similar al planteado se acaba considerando que es de aplicación el régimen especial de información previsto en la Ley de Subvenciones, frente al general contemplado en la Ley 19/2013. En dicha sentencia se razona:
"QUINTO.- Sobre la relación del art. 20 de la LGSS y la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno.
Sobre la normativa.
El presente recurso de apelación debe resolverse a la luz de la LGS y de la jurisprudencia de la Sala III del Tribunal Supremo, en torno a la disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre , en relación con la obligación de secreto contenida en determinas normas de rango legal.
El art. 18 de la LGS establece:
"1. La Base de Datos Nacional de Subvenciones operará como sistema nacional de publicidad de subvenciones.
2. A tales efectos, las administraciones concedentes deberán remitir a la Base de Datos Nacional de Subvenciones información sobre las convocatorias y las resoluciones de concesión recaídas en los términos establecidos en el artículo 20.
3. Los beneficiarios deberán dar publicidad de las subvenciones y ayudas percibidas en los términos y condiciones establecidos en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. En el caso de que se haga uso de la previsión contenida en el artículo 5.4 de la citada Ley, la Base de Datos Nacional de Subvenciones servirá de medio electrónico para el cumplimiento de las obligaciones de publicidad.
4. Los beneficiarios deberán dar la adecuada publicidad del carácter público de la financiación de programas, actividades, inversiones o actuaciones de cualquier tipo que sean objeto de subvención, en los términos reglamentariamente establecidos."
El art. 20 de la LGS en la redacción vigente en la fecha de la solicitud, establecía:
"1. La Base de Datos Nacional de Subvenciones tiene por finalidades promover la transparencia, servir como instrumento para la planificación de las políticas públicas, mejorar la gestión y colaborar en la lucha contra el fraude de subvenciones y ayudas públicas.
2. La Base de Datos recogerá información de las subvenciones; reglamentariamente podrá establecerse la inclusión de otras ayudas cuando su registro contribuya a los fines de la Base de Datos, al cumplimiento de las exigencias de la Unión Europea o a la coordinación de las políticas de cooperación internacional y demás políticas públicas de fomento.
El contenido de la Base de Datos incluirá, al menos, referencia a las bases reguladoras de la subvención, convocatoria, programa y crédito presupuestario al que se imputan, objeto o finalidad de la subvención, identificación de los beneficiarios, importe de las subvenciones otorgadas y efectivamente percibidas, resoluciones de reintegros y sanciones impuestas.
Igualmente contendrá la identificación de las personas o entidades incursas en las prohibiciones contempladas en las letras a) y h) del apartado 2 del artículo 13. La inscripción permanecerá registrada en la BDNS hasta que transcurran 10 años desde la fecha de finalización del plazo de prohibición.
(...)
5. La información incluida en la Base de Datos Nacional de Subvenciones tendrá carácter reservado, sin que pueda ser cedida o comunicada a terceros, salvo que la cesión tenga por objeto:
a) La colaboración con las Administraciones Públicas y los órganos de la Unión Europea para la lucha contra el fraude en la obtención o percepción de ayudas o subvenciones a cargo de fondos públicos o de la Unión Europea.
b) La investigación o persecución de delitos públicos por los órganos jurisdiccionales o el Ministerio Público.
c) La colaboración con las Administraciones tributaria y de la Seguridad Social en el ámbito de sus competencias.
d) La colaboración con las comisiones parlamentarias de investigación en el marco legalmente establecido.
e) La colaboración con el Tribunal de Cuentas u órganos de fiscalización externa de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus funciones.
f) La colaboración con la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo en el ejercicio de sus funciones de acuerdo con lo previsto en el artículo 8 de la Ley 12/2003, de 21 de mayo, de Bloqueo de la Financiación del Terrorismo .
g) La colaboración con el Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias en el cumplimiento de las funciones que le atribuye el artículo 45.4 de la Ley 10/2010, de 28 de abril , de prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
h) La colaboración con el Defensor del Pueblo e instituciones análogas de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus funciones.
i) La colaboración con la Comisión Nacional de Defensa de los Mercados y la Competencia para el análisis de las ayudas públicas desde la perspectiva de la competencia.
En estos casos, la cesión de datos será realizada preferentemente mediante la utilización de medios electrónicos, debiendo garantizar la identificación de los destinatarios y la adecuada motivación de su acceso.
Se podrá denegar al interesado el derecho de acceso, rectificación y cancelación cuando el mismo obstaculice las actuaciones administrativas tendentes a asegurar el cumplimiento de las obligaciones en materia de subvenciones y, en todo caso, cuando el afectado esté siendo objeto de actuaciones de comprobación o control.
(...)
7. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tengan conocimiento de los datos contenidos en la base de datos estarán obligados al más estricto y completo secreto profesional respecto a los mismos. Con independencia de las responsabilidades penales o civiles que pudieren corresponder, la infracción de este particular deber de secreto se considerará siempre falta disciplinaria muy grave.
8. En aplicación de los principios recogidos en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la BDNS operará como sistema nacional de publicidad de las subvenciones. A tales efectos, y para garantizar el derecho de los ciudadanos a conocer todas las subvenciones convocadas en cada momento y para contribuir a los principios de publicidad y transparencia, la Intervención General de la Administración del Estado publicará en su página web los siguientes contenidos:
a) las convocatorias de subvenciones; a tales efectos, en todas las convocatorias sujetas a esta Ley, las administraciones concedentes comunicarán a la Base de Datos Nacional de Subvenciones el texto de la convocatoria y la información requerida por la Base de Datos. La BDNS dará traslado al diario oficial correspondiente del extracto de la convocatoria, para su publicación, que tendrá carácter gratuito. La convocatoria de una subvención sin seguir el procedimiento indicado será causa de anulabilidad de la convocatoria.
b) las subvenciones concedidas; para su publicación, las administraciones concedentes deberán remitir a la Base de Datos Nacional de Subvenciones las subvenciones concedidas con indicación según cada caso, de la convocatoria, el programa y crédito presupuestario al que se imputen, beneficiario, cantidad concedida y objetivo o finalidad de la subvención con expresión de los distintos programas o proyectos subvencionados. Igualmente deberá informarse, cuando corresponda, sobre el compromiso asumido por los miembros contemplados en el apartado 2 y en el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 y, en caso de subvenciones plurianuales, sobre la distribución por anualidades. No serán publicadas las subvenciones concedidas cuando la publicación de los datos del beneficiario en razón del objeto de la subvención pueda ser contraria al respeto y salvaguarda del honor, a la intimidad personal o familiar de las personas físicas en virtud de lo establecido en la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, y haya sido previsto en su normativa reguladora. El tratamiento de los datos de carácter personal sólo podrá efectuarse si es necesario para la satisfacción del interés legítimo perseguido por el responsable del tratamiento o por el tercero o terceros a los que se comuniquen los datos, siempre que no prevalezca el interés o los derechos y libertades fundamentales del interesado que requieran protección con arreglo al artículo 1.1 de la Directiva 95/46/CE .
c) La información que publiquen las entidades sin ánimo de lucro utilizando la BDNS como medio electrónico previsto en el segundo párrafo del artículo 5.4 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre , de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
Los responsables de suministrar la información conforme al apartado 4 de este artículo deberán comunicar a la BDNS la información necesaria para dar cumplimiento a lo previsto en este apartado.
(...)."
El art. 8 del Real Decreto 130/2019, de 8 de marzo , por el que se regula la Base de Datos Nacional de Subvenciones y la publicidad de las subvenciones y demás ayudas públicas señala:
"1. Salvo por lo previsto en materia de publicidad de la BDNS, su contenido tendrá carácter reservado, siendo de aplicación, en lo referente al derecho de acceso, lo establecido en el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre .
2. El acceso a su contenido se realizará según los procedimientos y con el ámbito establecido en el artículo 20.5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre .
Las autoridades, empleados públicos y demás personal que por razón de su cargo o función tuviesen conocimiento de los datos contenidos en la BDNS están obligados a guardar sigilo riguroso y observar estricto secreto; sólo podrán acceder a aquellos datos e información que deban conocer por razones del servicio. El acceso al contenido de la BDNS estará regulado por lo previsto en la normativa sobre política de seguridad de los sistemas de Información de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos y de la Intervención General de la Administración del Estado.
3. La información se cederá por medios electrónicos. La Intervención General de la Administración del Estado dará respuesta a las peticiones de información más frecuentes realizadas por los diferentes órganos y entidades públicas a través de la Plataforma de Intermediación de Datos de las Administraciones Públicas"
Sobre la jurisprudencia, debemos remitirnos a las Sentencias de la Sala III del Tribunal Supremo num 244/2023 de 27 de febrero recurso num 8073/21 , num 714/2023 de 29 de mayo recurso núm 373/2022 .
La primera de las Sentencias examinaba el derecho de acceso a la información en materia de comercio exterior de material de defensa, Ley 53/2007 de 28 de diciembre y el alcance -los efectos- de la calificación de determinados documentos como materia clasificada y secreta en relación con el derecho de acceso a la información.
La segunda de las Sentencias examinaba la relación del art. 82 de la Ley 10/2014, de 26 de junio , de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, que establece el carácter reservado de los datos, documentos e informaciones que obren en poder del Banco de España en virtud del ejercicio de la función supervisora u otras funciones que le encomiendan las leyes, que no podrán ser divulgados a ninguna persona o autoridad con la regulación del derecho de acceso a la información contenida en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno.
Por su similitud con el recurso que nos ocupa, reproduciremos la segunda de las Sentencias, que lleva a la Sala a confirmar la Sentencia de instancia.
En la STS 29 de mayo de 2023 recurso 373/2022, después, de referirse a la jurisprudencia de la Sala III en torno a la disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2023 de 9 de diciembre , aborda en el fundamento de derecho cuarto la concreta cuestión suscitada en el recurso de casación.
En primer lugar reproduce el art. 82 de la Ley 10/2014, de 26 de junio , que lleva la rúbrica "obligación de secreto", estableciendo en el 82.1 el carácter reservado de los datos, documentos e informaciones que obren en poder del Banco de España en virtud del ejercicio de la función supervisora o de cualquier otra función. Y como complemento de ello, en el apartado 2 del mismo artículo 82, dice la Sentencia, " establece de forma no menos terminante la obligación de guardar secreto que incumbe a todas las personas que desempeñen o hayan desempeñado una actividad para el Banco de España y hayan tenido conocimiento de aquellos datos, documentos e informaciones de carácter reservado a los que se refiere el apartado 1; haciendo el precepto una expresa advertencia de que el incumplimiento de esta obligación de secreto determinará las responsabilidades penales y cualesquiera otras previstas por las leyes.
Y razona " De esta estricta atribución del carácter reservado de la información -y correlativa obligación de guardar secreto- únicamente se exceptúan los supuestos que se enumeran en el apartado 3 del mismo artículo 82 de la Ley 10/2014, de 26 de junio . Y debe destacarse que en ese pormenorizado repertorio de excepciones -que comprende las letras a/ hasta la p/- no se mencionan las peticiones de información que formulen los interesados al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno; ni los requerimientos que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno regulado en esta Ley 19/2013 pudiera dirigir al Banco de España.
Por tanto, en lo que se refiere al acceso a los datos, documentos e informaciones que el Banco de España hubiera recibido en el ejercicio de la función supervisora o de otras funciones las leyes le encomiendan la Ley 10/2014, de 26 de junio, establece una regulación específica, claramente restrictiva, de la que interesa ahora destacar dos notas que consideramos relevantes: dicha regulación viene establecida en una norma de rango legal y es una regulación de fecha posterior a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, a la que en ningún momento hace referencia.
Así las cosas, entendemos que la invocación de lo establecido en los artículos 12 , 13 y 14 y en la disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre , de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, resulta en este caso escasamente operativa.
En el fundamento jurídico tercero de esta sentencia hemos reseñado la jurisprudencia que delimita el significado y alcance del apartado 2 de la disposición adicional primera de la Ley de transparencia. Sin embargo, acabamos de señalar que en lo que se refiere a los datos, documentos e informaciones que el Banco de España hubiera recibido en el ejercicio de la función supervisora o de otras funciones las leyes le encomiendan, el régimen de acceso a esos datos y documentos viene establecido en una regulación legal específica y ciertamente restrictiva, de fecha posterior a la establecida en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno.
Por ello, de conformidad con lo razonado en la jurisprudencia de esta Sala que antes hemos reseñado, que delimita el significado y alcance de la disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre , entendemos que en lo que se refiere al acceso a los datos, documentos e informaciones que el Banco de España hubiera recibido en el ejercicio de la función supervisora o de otras funciones las leyes le encomiendan resulta de aplicación la regulación específica establecida en el artículo 82 de la Ley 10/2014, de 26 de junio , que prevalece sobre la regulación contenida en los artículos 12 , 13 y 14 la Ley 19/2013, de 9 de diciembre , de transparencia, acceso a la información y buen gobierno.
Dicho de otro modo, el acceso a los mencionados datos, documentos e informaciones del Banco de España no podrá obtenerse mediante la invocación de los principios y preceptos de la Ley 19/2013, de transparencia, ni por la vía de la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno regulado en dicha la Ley, si no concurre alguno de los supuestos de excepción que se enumeran en el artículo 82.3 de la Ley 10/2014, de 26 de junio contemplan."
Trasladando la jurisprudencia transcrita al presente recurso de apelación, debemos concluir:
1º el carácter reservado de la información contenida en la BNDS viene establecida en una norma de rango legal ( art. 20.5 de la LGS ) y la norma reglamentaria ( art. 8 del RD 130/2019 ) no es más que una concreción.
2º existe un régimen especifico en esta materia ( ar. 20.5 de la LGS), que prevalece sobre la regulación contenida en la Ley 19/2013.
Por las razones expuestas, la Sentencia de instancia no efectúa una interpretación contraria a derecho de la Disposición Adicional Primera, apartado segunda de la LTAIBG, como defiende el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Existe un régimen específico en esta materia ( subvenciones ), tal y como resolvió la Sentencia apelada, que esta Sala confirma".
CUARTO.En aquella sentencia se confirmaba la sentencia apelada en cuanto que en la misma se había llegado a la conclusión de que era de aplicación el régimen previsto en la Ley de Subvenciones, en tanto que en la ahora apelada se ha mantenido, por el contrario, que era de aplicación el Régimen General de la Ley de Transparencia. Por ello trasladando al presente recurso los argumentos expresados en la citada sentencia de esta Sección debe reiterarse ahora que prima el régimen especial previsto en la Ley de Subvenciones.
Por todo ello ha de estimarse el recurso de apelación, debiendo revocarse la sentencia apelada y en base a ello proceder a la estimación de la demanda con declaración de nulidad del acuerdo recurrido, la resolución del CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO de fecha 14-7-2022, dictada en el procedimiento tramitado con el nº R/0132/2022 100-006406, por la que se estima la reclamación presentada en fecha 9-2-2022, contra la resolución del MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA de fecha 8-2-2022, que inadmitió la solicitud de acceso a la información pública, referida a las subvenciones de vuelos entre algunas de las Islas Canarias durante los años 2018 a 2021, debiendo por contra estarse a lo dispuesto en esta última resolución revocada por la que ha sido objeto de impugnación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
QUINTO.En cuanto a las costas de esta segunda instancia, de conformidad con el artículo 139.2 de la LJCA, estimado el recurso de apelación, no procede la imposición de las de esta segunda instancia a ninguna de las partes, en ambas instancias a consecuencia de la revocación de la sentencia apelada.
Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,
