Sentencia Contencioso-Administrativo del Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 824/2020 de 09 de noviembre del 2022

PRIMERO.- El presente recurso se interpuso inicialmente contra la resolución de 1 de junio de 2020, dictada por la Subsecretaria del Ministro de Trabajo y Economía Social por delegación de la Ministra del Departamento, por la que se acordaba la suspensión de las resoluciones dictadas el 13 de noviembre de 2019 en los expedientes de subvenciones F182040AA y F182047AA y el 15 de noviembre de 2019 en el expediente F181505AA, hasta que se resolviese el procedimiento de revisión de oficio de esas resoluciones iniciado el 7 de abril de 2020.

Con posterioridad el recurso se amplió a la resolución de 23 de septiembre de 2020, por la que se "declara la nulidad la Resolución del Director General del SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO ESTATAL de 13 de noviembre de 2019 en el expediente F182040AA, de la Resolución de 13 de noviembre de 2019 en el expediente F182047AA y de la Resolución de 15 de noviembre de 2019 en el expediente F181505AA, por las que se reconocía a CENTRO DE ENSEÑANZAS MODERNAS 2001, S.L. y las entidades agrupadas en cada uno de esos expedientes las cantidades de 270.444,15 euros, 390.607,20 euros y 2.547.999,00 euros respectivamente, anulándose esas subvenciones y viniendo obligadas a reintegrar cualquier cantidad que por estos conceptos hubieran percibido con carácter de anticipo, más sus intereses legales".

Aun cuando el recurso se interpuso frente a ambas resoluciones, lo cierto es que la demanda se refiere únicamente a la resolución que resolvió el procedimiento de revisión de oficio.

SEGUNDO.- La resolución impugnada trae causa de los siguientes hechos:

a) Con fecha 13 de noviembre de 2019, el Director General del SEPE dictó sendas resoluciones en los expedientes F182040AA y F182047AA y con fecha 15 de noviembre de 2019 resolución en el expediente F181505AA, por las que se concedía a CENTRO DE ENSEÑANZAS MODERNAS 2001, S.L. y otras mercantiles agrupadas tres subvenciones correspondientes al sistema de formación profesional para el empleo, al amparo del Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, que desarrolla la Ley 3/2015, de 9 de septiembre, Orden TMS/368/2019, de 28 de marzo, y Resolución de 18 de marzo de 2019 por la que se aprueba !a convocatoria, por importe global de 3.209.050,65 euros.

b) Con posterioridad a la concesión de estas subvenciones, y tras el pago del primer anticipo en el expediente F182040AA por importe de 67.611,11 euros, el Servicio Público de Empleo Estatal comprobó que la entidad cabecera de las distintas agrupaciones de empresas, CENTRO DE ENSEÑANZAS MODERNAS 2001, SI. (en adelante, CEM 2001), mantenía en el momento de solicitud de las subvenciones y de concesión de las mismas, deuda exigible con este Organismo derivada de la liquidación de una subvención anterior, expediente F120660AA, en el cual, en fecha 3 de junio de 2016, se declaró la obligación de reintegrar 188.602,27 euros, cantidad rectificada a 51.824,86 euros por Resolución de 30 de junio de 2016 tras comprobar las cantidades ya devueltas. De este importe adeudaba aún 29.651,82 a fecha 13 y 15 de noviembre de 2019 euros (fecha de concesión de las subvenciones aquí controvertidas), por lo que no cumpliría el requisito de estar al corriente en sus pagos.

c) Analizado el expediente F120660AA, se detectó que en noviembre de 2016 CEM 2001 comunicó al SEPE que había recibido providencias de apremio erróneas, por lo que dicho organismo le contestó que se anularían esas providencias y se emitirían otras correctas.

El 14 y 15 de noviembre de 2016 se procedió a anular las providencias de apremio erróneas, pero no se emiten nuevas y, por tanto, no se remiten a la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) para su ejecución.

Con fecha 20 de septiembre de 2019 CEM 2001 comunicó que había procedido a ingresar 7.500 euros a cuenta y solicitó el aplazamiento/fraccionamiento de la cantidad restante en el plazo de 24 meses, si bien dicha solicitud no fue tramitada por el SEPE.

El de 10 de diciembre de 2019, con posterioridad a la concesión de las subvenciones, el SEPE emite certificados de descubierto relativos al expediente F120660AA, que remite a la AEAT y, tras recibir providencias de apremio, CEM 2001, S.L. efectúa el pago con fechas 26 y 27 de diciembre de 2019, quedando saldada la deuda.

d) La resolución impugnada declara la nulidad de las tres resoluciones de concesión por cuanto el art. 13.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, dispone que:

No podrán obtener ja condición de beneficiarlo o entidad colaboradora de las subvenciones reguladas en esta ley las personas o entidades en quienes concurra alguna de las circunstancias siguientes, salvo que por la naturaleza de la subvención se exceptúe por su normativa reguladora: (...)

g) No hallarse al corriente de pago de obligaciones por reintegro de subvenciones en los términos que reglamentariamente se determinen. (...)

i) No podrán acceder a la condición de beneficiarios las agrupaciones previstas en ei artículo 11.3, párrafo segundo cuando concurra alguna de ¡as prohibiciones anteriores en cualquiera de sus miembros. (...)

4. Las prohibiciones contenidas en los párrafos b), d), e), f), g), h), i) y j) del apartado 2 y en el apartado 3 de este artículo se apreciarán de forma automática y subsistirán mientras concurran las circunstancias que, en cada caso, las determinen.

Por su parte, el Reglamento de la LGS, aprobado por Decreto 887/2006, de 21 de julio, (RLGS)dispones en su art. 21:

Obligaciones por reintegro de subvenciones. 1. A efectos de lo previsto en el artículo 13.2.g) de la Ley se considerará que los beneficiarios o las entidades colaboradoras se encuentran al corriente en el pago de obligaciones por reintegro de subvenciones cuando no tengan deudas con la Administración concedente por reintegros de subvenciones en periodo ejecutivo o, en el caso de beneficiarios o entidades colaboradoras contra los que no proceda la utilización de la vía de apremio, deudas no atendidas en periodo voluntario.

En la resolución se razona que, en aplicación de estos preceptos "para poder ser beneficiario de subvenciones todas las entidades agrupadas deben cumplir, entre otros, el requisito de estar al corriente de pago en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o frente a la Seguridad Social y, más concretamente, en el pago de obligaciones por reintegro de subvenciones".

De manera que "ninguna entidad puede ser beneficiaria cuando ella misma o alguna de las entidades agrupadas tenga deudas por reintegro de subvenciones en el momento de reconocimiento de la subvención. En tal sentido, ha quedado probado que CENTRO DE ENSEÑANZAS MODERNAS 2001, S.L. era, en las fechas de solicitud y de concesión de las subvenciones F182040AA, F182047AA y F181505AA, deudora del SEPE por impago parcial del reintegro de la subvención F120660AA, que no fue saldada hasta el 27 de diciembre de 2019, fecha posterior a las de concesión de 13 y 15 de noviembre del mismo año".

TERCERO.- En la demanda se alega primeramente que no concurre la causa de nulidad apreciada, prevista en el artículo 47.1.f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, según la cual, son nulos de pleno derecho:

"f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición."

Se sostiene a tal efecto que el requisito de estar al corriente del pago no es un requisito esencial por cuanto se trata de un requisito subsanable en la medida en que el art. 17 de la Orden de convocatoria no lo prevé como insubsanable, y, además, la caracterización de un requisito como esencial ha de ser interpretada restrictivamente.

CUARTO.- la Sala no puede compartir la posición del demandante, toda vez que el requisito de estar al corriente de pago de obligaciones por reintegro de subvenciones es un requisito establecido directamente por el art. 13.g) de la LGS que se revela como básico y fundamental para ser beneficiario de cualquier subvención. A ello no es obstáculo que no se mencione en la Orden de convocatoria como uno de los requisitos de la solicitud que resultan insubsanables, pues el carácter esencial del requisito se lo dispensa la propia ley para la totalidad de las subvenciones.

Por otra parte, hemos de advertir que el procedimiento de revisión de oficio de las resoluciones de concesión de subvenciones por incurrir en causa de nulidad ha versado precisamente sobre si se cumplía o no el requisito en cuestión, precisamente por constatarse la posición deudora de la demandante por reintegro de una subvención anterior en la que ella era la cabecera del grupo al que se concedió la ayuda.

Por esta razón, la cuestión de la subsanación es una cuestión ajena al caso que nos ocupa, pues no estamos enjuiciando una resolución de denegación de la subvención por no reunir el requisito de estar al corriente de reintegros o de no haber justificado este requisito, sino evaluando si, en efecto, se cumplía o no con la exigencia al tiempo en que la ayuda se concedió.

Por lo demás, no debemos dejar de señalar que la entidad demandante conocía, al menos desde noviembre de 2016, la obligación de reintegro de la que debía responder en calidad de cabecera del grupo perceptor de la subvención. Y aun cuando sea comprensible que, tal como relata en sus escritos, la demandante tratase de que su compañera de grupo se hiciera cargo de las obligaciones de reintegro que le incumbían en el seno del grupo, era conocedora de las consecuencias de todo orden que ello implicaba en relación con la participación en otras convocatorias de subvención.

Pese a ello, mantuvo la situación descrita y se benefició de que, como consecuencia de errores en los ficheros de deudores por subvenciones (REINSUB, pág. 10 de la resolución), no figurasen las correspondientes certificaciones de descubierto. Pese a que las diversas actuaciones revelan que era conocedora de la obligación de reintegro de la que era responsable, no satisfizo la deuda sino con posterioridad a las resoluciones de concesión, cuando ya había sido superado el límite para la subsanación no solo de la obligación de justificar la inexistencia de deudas por reintegro, sino también para liquidarlas.

QUINTO.- En segundo lugar se aduce que al tiempo de concederse la subvención (13 y 15 de noviembre de 2019), la demandante estaba al corriente de los pagos debido a que había solicitado el fraccionamiento con fecha 18 de septiembre anterior y no habían transcurrido los seis meses de los que la Administración dispone para resolver la solicitud, según ordena el art. 52.6 del Real Decreto 936/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación.

Considera aplicable a tal efecto el art. 65.5 LGT, según el cual "l as solicitudes en período ejecutivo podrán presentarse hasta el momento en que se notifique al obligado el acuerdo de enajenación de los bienes embargados. La Administración tributaria podrá iniciar o, en su caso, continuar el procedimiento de apremio durante la tramitación del aplazamiento o fraccionamiento. No obstante, deberán suspenderse las actuaciones de enajenación de los bienes embargados hasta la notificación de la resolución denegatoria del aplazamiento o fraccionamiento".

De él deduce que la Administración está obligada a suspender las actuaciones de enajenación hasta que no se resuelva la solicitud de aplazamiento, razón por la cual considera que se encontraba al corriente de sus obligaciones a estos efectos, toda vez que, a tenor del art. 18.1.e) del LGS, se está al corriente de las obligaciones cuando no se mantiene con el Estado deudas o sanciones tributarias en periodo ejecutivo, "salvo que se trate de deudas o sanciones tributarias que se encuentren aplazadas, fraccionadas o cuya ejecución estuviese suspendida". Precepto que se completa con el art. 21 del propio RLGS, según el cual:

1. A efectos de lo previsto en el artículo 13.2.g) de la Ley se considerará que los beneficiarios o las entidades colaboradoras se encuentran al corriente en el pago de obligaciones por reintegro de subvenciones cuando no tengan deudas con la Administración concedente por reintegros de subvenciones en periodo ejecutivo o, en el caso de beneficiarios o entidades colaboradoras contra los que no proceda la utilización de la vía de apremio, deudas no atendidas en periodo voluntario.

2. Se considerará que los beneficiarios o las entidades colaboradoras se encuentran al corriente en el pago de obligaciones por reintegro de subvenciones cuando las deudas estén aplazadas, fraccionadas o se hubiera acordado su suspensión con ocasión de la impugnación de la correspondiente resolución de reintegro.

SEXTO.- El planteamiento de la actora no pone en cuestión que, por su calidad de cabecera del grupo al que se concedió la subvención, era deudora de la totalidad de la cantidad a reintegrar, y que, en efecto, al tiempo de concederse las subvenciones ahora anuladas -13 y 15 de noviembre de 2019-, restaban por reintegrar 29.651,62 euros en el expediente F120660AA, si bien esta cantidad correspondía reintegrarla a otra de las entidades que concurrieron en agrupación con la demandante.

La cuestión a resolver radica en si puede considerarse que al tiempo de concederse la subvención la entidad demandante estaba al corriente del pago de las obligaciones de reintegro debido a que previamente, el 18 de septiembre de 2019 (en la resolución se dice 20 de septiembre), había solicitado el fraccionamiento del pago de la cantidad debida.

A tenor de lo dispuesto en el art. 21 RLGSS, "se considerará que los beneficiarios o las entidades colaboradoras se encuentran al corriente en el pago de obligaciones por reintegro de subvenciones cuando no tengan deudas con la Administración concedente por reintegros de subvenciones en periodo ejecutivo (...)."

Ahora bien, no siendo discutido ni discutible que la deuda no se encontraba fraccionada, cabe recordar que es la solicitud de fraccionamiento formulada en periodo voluntario la que impide el inicio del periodo ejecutivo ( arts. 65.5, párrafo primero, y 161.2 LGT), periodo en el que ya se encontraba la deuda de reintegro como consecuencia de su impago en periodo voluntario ( art. 161.1 LGT). Por el contrario, la solicitud de fraccionamiento formulada en periodo ejecutivo no suspende las actuaciones del periodo ejecutivo, sino únicamente la enajenación de los bienes que hubieran sido embargados hasta la resolución de la solicitud de fraccionamiento ( párrafo 2º del art. 65.5 LGT, que cita la demandante).

Consecuentemente, la actora tenía pendientes obligaciones de pago de reintegro en vía ejecutiva, lo que le hacía incurrir en causa de inhabilidad para ser perceptor de subvenciones a tenor de los preceptos indicados.

SÉPTIMO.- Finalmente, hemos de descartar también la lesión de los principios de proporcionalidad y de confianza legítima, lo cuales se esgrimen sin sustantividad propia, pues al hilo de su alegación se reiteran las cuestiones relativas a la subsanabilidad del requisito de estar al corriente del pago de obligaciones de reintegro o se alude a que el SEPE era consciente de que la causa del impago fue la conducta renuente de una de las empresas integrantes del grupo subvencionado. Pero tales cuestiones, o han sido abordadas ya o no guardan relación con conducta alguna del SEPE que pudiera hacer albergar confianza alguna respecto de la exigibilidad de los reintegros pendientes de satisfacer.

OCTAVO.- En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA, se imponen las costas a la entidad demandante.

Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,