Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 1882/2019 de 09 de julio del 2024

PRIMERO.- A través del presente proceso se impugna por el Centro De Investigación Ecológica y Aplicaciones Forestales (en adelante CREAF) el acuerdo de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación y Presidencia de la Agencia de fecha 24 de julio 2019, por el que se estima en parte el recurso de reposición frente a la resolución de 7 de noviembre de 2018 de reintegro parcial de la ayuda con CSD2008-00040.

Podemos destacar de los siguientes antecedentes:

1.- Por resolución de la Secretaría Genera del Política Científica y Tecnológica de 15 de diciembre de 2008, al amparo de la orden ECI/3354/2007, de 16 de enero, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas para el Programa Nacional de Investigación Fundamental, y según lo dispuesto en la resolución de 26 de noviembre de 2007, de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación, por la que se hace pública la convocatoria de ayudas para la realización de proyectos de investigación, programas de actividad investigadora y acciones complementarias, que contenía que contenía el Subprograma de Actividad investigadora CONSOLIDER -INGENIO 2010 (BOE de 30 de noviembre de 2007), se concedió al interesado una ayuda para la realización del proyecto cuya referencia es CSD2008 -00040. Programa: Los montes españoles y el cambio global: amenazas y oportunidades.

2.- El 22 de agosto de 2018 la Secretaría de Estado acordó el inicio del procedimiento de reintegro del importe del remanente no justificado.

3.- El 31 de agosto de 2018 se notificó a la actora el acuerdo de inicio y se cumplimentó el trámite de audiencia, al que se presentaron alegaciones.

4.- Se dictó resolución de reintegro el 7 de noviembre de 2018 de la ayuda de la ayuda CONSOLIDER CSD2008-00040, notificada el 2 3 de noviembre de 2018, siendo el importe del reintegro subvención PGE 315.869,30 euros, incluidos 63.596,63 euros de intereses de demora.

6.- Se presentó recurso de reposición dictándose el acuerdo objeto del presente recurso.

7.- Con posterioridad a la resolución de reintegro se han realizado los siguientes pagos: 29.575,18 y 6.324,49 euros el 21 de diciembre de 2018, 11.249,83 euros y 23.945,89 euros respectivamente, según cartas de pago obrantes en el expediente.

El proyecto de actividad investigadora se integraba a su vez por varios participantes (ocho en total) y financiaba el proyecto para la Estación Biológica de Doñana (en adelante, EBD-CSIC).

La discrepancia y el origen del reintegro se produjo por discrepancia sobre la justificación de los gastos del CREAF que se consideraban no elegibles: (i) el gasto derivado de la adquisición del sistema GC Agilent Serie 7890 con desorción térmica Markes que asciende a 120.041,10 euros; (ii) el gasto de 3.881,00 euros derivado de la compra de una pila de metanol EFOY 1600; (iii) y la disconformidad con un defecto de justificación de la EBD-CSIC de 31.530,80 euros.

SEGUNDO.- La Universidad en su escrito de demanda solicita la anulación de la resolución impugnada y del reintegro. Afirma que la adquisición del Sistema GC Agilent Serie 7890 con desorción térmica Markes, fue justificado con las facturas aportadas; consta la tramitación de informe técnico, cumpliendo con las previsiones de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público. En definitiva, el hecho que no se haya aportado la publicación de la adjudicación ni el contrato firmado no significa que no se haya tramitado correctamente un procedimiento negociado sin publicidad con presentación de tres ofertas, lo que infringe el principio de proporcionalidad. Por otro lado, las bases reguladoras de la ayuda únicamente prevén el reintegro de la ayuda cuando se incumpla algún objetivo científico o técnico para los que se aprobó el proyecto.

Antes de abordar este motivo no podemos olvidar, como dijimos en la SAN de 15 de abril de 2015, recurso 311/2014, « [d]ebe subrayarse que el manejo de fondos públicos demanda una rigurosa justificación y acreditación de la aplicación y destino a tales fondos, que garantice el correcto cumplimiento de los fines que justificaron la subvención. Por ello, la falta de cumplimiento de los requisitos documentales determinados en la norma convocante, determina como consecuencia que no se tenga por justificado y aplicado en forma el gasto [...]».

Por eso, el beneficiario de la subvención ha de cumplir pues, no sólo las condiciones de fondo que determinen el derecho a la subvención, sino también las condiciones formales referidas a la forma y el tiempo de acreditación, de manera que un incumplimiento meramente formal puede llevar consigo la exigencia del reintegro. Como indica el artículo 37 c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, constituye causa de reintegro el « [i]ncumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención [...]. En el artículo 32 de la citada Ley se prevé que « [e]l órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención [...]». En consecuencia, y de acuerdo con la Ley, el órgano gestor de la subvención realiza dos tipos de comprobación, a saber, una comprobación formal de la justificación presentada por el beneficiario, y una comprobación material destinada a verificar la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad comprometida.

La aceptación de la subvención comporta asumir un conjunto de obligaciones, que pasan por efectuar la actividad subvencionada y cumplir las condiciones y requisitos fijados en la Orden de Convocatoria, entre las que se encuentra la de justificar la aplicación de los fondos públicos en la forma determinada en la propia Orden, ajustándose al Manual de Instrucciones, como dijimos en las SsAN de 13 de junio de 2012, recurso 703/11 y de 18 de julio de 2012, recurso 493/11.

Dentro del cuadro normativo aplicable, además de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ( LGS), como se refleja en su Disposición Final 1ª, constituye normativa de carácter básico: (i) el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Subvenciones; (ii) la Orden del organismo otorgante, en la que se establezcan las Bases Reguladoras para la concesión de incentivos a proyectos de investigación; (iii) la convocatoria, (iv) la resolución de concesión y (v) por último los Manuales de Justificación o las llamadas Instrucciones técnicas de Justificación. Tengamos presente que el Manual de Instrucciones se incorpora a las bases de la convocatoria, como hemos dicho en SAN de 6 de febrero de 2013, recuso 507/11. Además, tiene valor vinculante, como hemos reiterado en las SsAN de 30 de diciembre de 2003, recurso 612/2002; 20 de diciembre de 2006, recurso 431/2005; 3 de junio de 2012, recurso 464/2011; y 30 de enero de 2013, recurso 655/2012.

Los motivos a que ahora invoca la actora ya fueron expuestos ante la Administración, no desvirtúan las razones por la que tuvo lugar el reintegro. Como advirtiera la resolución impugnada, la tramitación de un procedimiento de contratación negociado sin publicidad por exclusividad no exime de la presentación de toda la documentación pertinente, y concretamente no consta que fuera remitida « [n]o consta la presentación de la publicación de la adjudicación en el perfil del contratante ni del contrato firmado por el adjudicatario [...]». Si reconoce el acuerdo impugnado la aportación del pliego de cláusulas administrativas con las alegaciones al acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro.

No obstante, el escrito de demanda parece olvidar la relevancia que el acuerdo de reintegro hace sobre la publicación de la adjudicación en el perfil del contratante, medida que a partir del 1 de mayo de 2008, con la entrada en vigor de la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público, recogida en su artículo 42, pretendía en aras de la transparencia, concurrencia y publicidad, aglutinar toda la información, ya fuera voluntaria o legalmente obligatoria, relativa al procedimiento de adjudicación de los contrato sujetos a la Ley que se liciten; hoy previsto en el articulo 63 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

TERCERO.- En segundo lugar, afirma que también resulta elegible la factura número 9198 de la entidad Área Punto Control, S.C.P., que se encuentra en el folio 325 y 2302 del expediente administrativo, donde consta que se adquirió por la actora una «pila de metanol EFOY 1600 y diez Kti 2 garrafas 10 litros de metanol puro» por un importe de 3.881,00 euros (4.501,96 € con IVA incluido).

En este mismo sentido, y como tercer punto del debate, dice no puede imputarse a la Estación Biológica de Doñana (EBD-CSIC) ningún defecto de justificación por valor de 31.530,80 euros. El acuerdo de reintegro afirmaba que a la EBD- CSIC se le transfirió una ayuda de 212.495,29 euros de los que sólo presentó justificación por 181.474,59 euros y de los que se validaban 180.964,49 euros, lo que arrojaba un defecto de justificación de 31.530,80 euros. Dice la actora que la EBD-CSIC no justificó el total de 212.495,29 euros de la ayuda, porque de la cantidad inicialmente prevista, el importe de 33.020,42 euros se transfirió al CREAF, pues fue la recurrente quien asumió los gastos que correspondían a ese importe por la realización de un estudio que inicialmente iba a efectuar la EBD-CSIC. Dice que lo acreditó mediante la adenda a la declaración conjunta para la gestión de financiación que se suscribió el 4 de julio de 2013, y ello en atención a la indicación del responsable del seguimiento del Programa CONSOLIDER de la Subdirección General de Proyectos de Investigación del Ministerio de Economía y Competitividad.

Estos dos puntos pueden ser abordados de manera conjunta, porque la respuesta que dio la Administración fue análoga.

En cuanto al primero, recordemos que le fue solicitado a la actora la presentación de « [d]ocumentación justificativa donde se refleje el número de referencia que vincule la factura justificada con la remesa remitida. [...]» Dice el acuerdo impugnado que se limitó a aportar una factura, con número 9198 por importe de 4.501,96 € y dos documentos con remesas de pagos realizados en los años 2009 y 2010, sin que en estos últimos exista ningún tipo de referencia que permita establecer una relación de causalidad entre los mismos y la factura, por tanto, los mismos no son suficiente para establecer la pista de auditoría de los gastos.

La interesada aportó un documento de CaixaBank en el que se certifica que el CREAF realizó dos trasferencias los días 15 de enero de 2010 y 23 diciembre de 2009 y que los conceptos de estas transferencias fueron «Resto FRA. 9198 y 30% FRA. 9198», no admitido al aportarse en reposición por expresa proscripción del artículo 118.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En cuanto al segundo punto, dijo el acuerdo impugnado no constaba en el expediente la presentación de esta documentación con anterioridad, ni mención alguna a discrepancia con el importe de la ayuda concedida a la entidad participante ESTACIÓN BIOLOGICA DE DOÑANA, pudo oponerse y aportar documentación justificativa desde la notificación del requerimiento de subsanación el 8 de septiembre de 2017, sin embargo, no obra en el expediente la presentación de la Adenda a la declaración conjunta de financiación que se aporta con el recurso.

Podría parecer que la Administración aplica la previsión del vigente artículo 118 de la LPA, ante en el 112 de la Ley 30/1992, con un riguroso rigor. No obstante, no se trata solo de este límite legal, que como dijo la STS de 2 de noviembre de 2017, recurso 2708/2015, « [d]ebe servir como criterio válido para alcanzar la conclusión anunciada de imposibilidad de alterar los hechos a valorar. [...]», sino de los términos y formas en los que deben justificarse los gastos de las ayudas públicas concedidas; y, sobre todo, de las consecuencias de sus incumplimientos.

No se discute que la actora no justificó en forma la aplicación del gasto, y como dijimos en la SAN de 16 de julio de 2019, recurso 140/2017 « [p]ara justificar el gasto el Tribunal Supremo ha declarado ( STS de 2 de marzo de 2008, recurso 2618/2005 ) que los que obtengan fondos públicos por vía de subvención deben respetar las obligaciones, formales y materiales, a cuyo cumplimiento se subordina la subvención. Entre estas obligaciones formales se encuentra la de justificar que ha realizado las actuaciones a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: 1) ha de hacerse en tiempo y forma, 2) ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio. [...]». En una ayuda pública en un procedimiento de concurrencia, dentro de la justificación de los gastos, no cabe que una de las partes beneficiarias no se ajuste a las formas y tiempos previstos para ello.

Los anteriores razonamientos nos llevan a la desestimación del recurso, sin que apreciemos errores en el cálculo de los intereses exigidos por el acuerdo impugnado.

CUARTO.- La integra desestimación del presente recurso, implica la expresa condena en costas a la actora de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la LJCA.