Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 2192/2019 de 09 de julio del 2024

PRIMERO.- A través del presente proceso se impugna por la Universitat Jaume I de Castelló (en adelante la Universidad) el acuerdo de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación y Presidencia de la Agencia de fecha 29 de julio 2019, por el que se estima en parte el recurso de reposición frente a la resolución de 13 de julio de 2018 de reintegro parcial de la ayuda con referencia CSD2007-00007.

Podemos destacar de los siguientes antecedentes:

1.- Por resolución de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación de 30 de noviembre de 2007, al amparo de la orden ECI/1305/2005, de 20 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones públicas en régimen de concurrencia competitiva.

2.- Por resolución de 21 de noviembre de 2006, de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación, se hace pública la convocatoria de ayudas de financiación estratégica de Programas de actividad investigadora efectuados por equipos de investigación de alto nivel, en el marco del Programa Consolider-Ingenio 2010 (BOE de 29 de noviembre de 2006), y se concedió al interesado una ayuda para la realización del proyecto cuya referencia es CSD2007-00007 "Hybrid Optoelectronic and Photovoltaic Devices for Renewable Energy".

3.- El 16 de marzo de 2018 la Secretaría de Estado acordó el inicio del procedimiento de reintegro del importe del remanente no justificado.

4.- El 27 de abril de 2018 se notificó a la actora el acuerdo de inicio y se cumplimentó el trámite de audiencia, al que se presentaron alegaciones.

5.- Se dictó resolución de reintegro el 13 de julio de 2018 de la ayuda CONSOLIDER CSD2007-00007, notificada el 18 de julio de 2018, por un importe de 134.650,96 euros, incluidos 31.205,63 euros de intereses de demora.

6.- Se presentó recurso de reposición el 6 de agosto de 2018 dictándose el acuerdo objeto del presente recurso.

El Proyecto de actividad investigadora se integraba a su vez por varios participantes (doce en total) y la ejecución del proyecto se iniciaba el 1 de octubre de 2007 y finalizaba el 9 de junio de 2013, con la obligación de justificar anualmente los fondos recibidos el año anterior antes del 30 de marzo de cada año.

La discrepancia y el origen del reintegro se produjo por discrepancia sobre la justificación de los gastos de dos de las entidades participes en el proyecto: (i) Univesitat Politécnica de Cataluña, indicando que « [t]odos los gastos justificados en anualidad 2009. Total 62.083,00 euros. Motivo: un error en el CIF de la entidad que está escrito con guion: Q-818003-F, en lugar de Q0818003F [...]»; e (ii) Ikerlan S. Coop por « [g]astos de personal 2008 excepto una nómina de febrero de Hernan 53.001,70 euros. Motivo: un error en el CIF de la entidad. El CIF correcto es F20079828. Al realizar la carga masiva Excel con la relación de gastos en lugar de copiar y pegar el CIF se arrastró la celda con lo que aparecen números correlativos. Sólo se introdujo correctamente el primer gasto que corresponde a la nómina de febrero de Hernan [...] ».

SEGUNDO.- La Universidad en su escrito de demanda solicita la anulación de la resolución impugnada y del reintegro y centra su discrepancia en primer lugar en la prescripción de la acción de reintegro. Afirma que presentó los meses de marzo de 2009 y 2010 la justificación de gastos controvertidos de los participantes Ikerlan S.Coop y de la Universitat Politécnica de Catalunya y no fue hasta el 26 de abril de 2018 que se acuerda el inicio del procedimiento de reintegro.

Anticipamos que no concurre el plazo de prescripción invocado. Establece el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) que « [1.] Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro. 2. Este plazo se computará, en cada caso: a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora. (...) 3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá: a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro. [...]». En el presente caso, olvida la actora que el reintegro se hizo en relación con la cuenta justificativa total de la ayuda plurianual en los términos previstos en el apartado Duodécimo de la Orden ECI/1305/2005, de 20 de abril, de bases reguladoras de la concesión de subvenciones públicas en régimen de concurrencia competitiva. De conformidad con lo establecido el artículo 30 de la LGS y el artículo 72 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio por el que se aprobó su Reglamento, « [C]on carácter general la forma de justificación de la subvención será mediante cuenta justificativa comprensiva del conjunto de documentos que acrediten la realización del gasto por el beneficiario referida a cada proyecto subvencionado y con la identificación de la procedencia de los fondos con los que se financia y la relación de los gastos efectuados, con la aportación de los documentos pertinentes que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención. [...]».

En el presente caso, el período de justificación finalizó para este proyecto el 12 de junio de 2014, y la Universidad firmó el correspondiente certificado económico el 11 de junio de 20141. Cuando tuvo lugar la notificación del acuerdo de inicio del reintegro el 28 de mayo de 2018, no habían transcurrido los cuatro años del plazo prescriptivo. Además, como advierte el abogado del Estado en su contestación a la demanda, consta en el expediente un requerimiento de subsanación de 22 de mayo de 2015, que también tendría efectos interruptivos de la prescripción.

TERCERO.- En cuanto al fondo afirma la actora que los gastos fueron cargados en su día y en el plazo previsto para cada ejercicio. Hace referencia al sistema de «rejustificación» que se vio obligada a cumplimentar más tarde, sobre el que tuvo dudas y solicitó una aclaración que nunca tuvo respuesta. Afirma que, en todo caso, solo se cometieron irregularidades de carácter formal, sin embargo, el importe sí fue debidamente justificado en su momento sin tacha o cuestionamiento alguno.

Antes de abordar este motivo de fondo, no podemos olvidar, como dijimos en la SAN de 15 de abril de 2015, recurso 311/2014 « [d]ebe subrayarse que el manejo de fondos públicos demanda una rigurosa justificación y acreditación de la aplicación y destino a tales fondos, que garantice el correcto cumplimiento de los fines que justificaron la subvención. Por ello, la falta de cumplimiento de los requisitos documentales determinados en la norma convocante, determina como consecuencia que no se tenga por justificado y aplicado en forma el gasto [...]».

Por eso, el beneficiario de la subvención ha de cumplir pues, no sólo las condiciones de fondo que determinen el derecho a la subvención, sino también las condiciones formales referidas a la forma y el tiempo de acreditación, de manera que un incumplimiento meramente formal puede llevar consigo la exigencia del reintegro. Como indica el artículo 37 c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, constituye causa de reintegro el « [i]ncumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención [...]. En el artículo 32 de la citada Ley se prevé que « [e]l órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención [...]». En consecuencia, y de acuerdo con la Ley, el órgano gestor de la subvención realiza dos tipos de comprobación, a saber, una comprobación formal de la justificación presentada por el beneficiario, y una comprobación material destinada a verificar la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad comprometida.

La aceptación de la subvención comporta asumir un conjunto de obligaciones, que pasan por efectuar la actividad subvencionada y cumplir las condiciones y requisitos fijados en la Orden de Convocatoria, entre las que se encuentra la de justificar la aplicación de los fondos públicos en la forma determinada en la propia Orden, ajustándose al Manual de Instrucciones, como dijimos en las SsAN de 13 de junio de 2012, recurso 703/11 y de 18 de julio de 2012, recurso 493/11.

Dentro del cuadro normativo aplicable, además de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ( LGS), como se refleja en su Disposición Final 1ª, constituye normativa de carácter básico: (i) el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Subvenciones; (ii) la Orden del organismo otorgante, en la que se establezcan las Bases Reguladoras para la concesión de incentivos a proyectos de investigación; (iii) la convocatoria, (iv) la resolución de concesión y (v) por último los Manuales de Justificación o las llamadas Instrucciones técnicas de Justificación. Tengamos presente que el Manual de Instrucciones se incorpora a las bases de la convocatoria, como hemos dicho en SAN de 6 de febrero de 2013, recuso 507/11. Además, tiene valor vinculante, como hemos reiterado en las SsAN de 30 de diciembre de 2003, recurso 612/2002; 20 de diciembre de 2006, recurso 431/2005; 3 de junio de 2012, recurso 464/2011; y 30 de enero de 2013, recurso 655/2012.

CUARTO.- Tras la anterior puntualización, y para dar respuesta a la queja de la Universidad, partimos del contenido de la resolución impugnada. Reconoce la Administración que « [H]asta el año 2011, todas las cuentas justificativas presentadas por la Universidad Jaume I como coordinador de la ayuda, señalaban a éste como ejecutor de los gastos, ya que, hasta la fecha, no se podían asociar gastos a distintas entidades dentro de un mismo proyecto. Durante el año 2013, se pudo realizar un desarrollo informático que permitió a justiweb (Aplicación de justificación telemática) validar cuentas justificativas para un mismo proyecto, con distintos participantes. Para ello, en el Excel se incluyeron 3 campos nuevos, esto es, CIF PAGADOR, LUGAR DE EJECUCIÓN y FINANCIACIÓN EXTERNA, de modo que pudieran distinguirse los distintos participantes dentro del proyecto, sus centros ejecutores, si es que los había (por ej, un centro del CSIC) y si el gasto se imputaba a la financiación externa (1=SI, 0= NO), ya que, en varios CONSOLIDER, se aportaba financiación adicional como criterio de valoración en la concesión. Dicho esto, se solicitó a todas las entidades la rejustificación del gasto presentado hasta la fecha, indicándose que todos los gastos deberían incluirse en un Excel o xml, vinculando cada gasto con su entidad (CIF) y centro ejecutor (un código para cada participante) y el tipo de financiación (1 o 0).

Durante el mes de diciembre de 2013 se enviaron correos electrónicos con un manual para la re-justificación denominado "Manual de Instrucciones para el uso de la hoja Excel en la Rejustificación de CONSOLIDER" en cuya introducción se señala lo siguiente: Se le va a proporcionar una hoja Excel que contendrá una serie de gastos (facturas, gastos de personal y otros gastos) en los que debe de indicar si selecciona el gasto para que continúe en el sistema, el lugar de ejecución del gasto (cuando no hayamos podido calcularlo automáticamente), y el tipo de financiación. Contendrá también los datos de costes indirectos que se deben rellenar; y contendrá finalmente también los gastos que serán eliminados del sistema ya que los datos que contiene no son coherentes con la información aportada por el beneficiario.

Por lo tanto, y teniendo en cuenta que el resto de gastos sí que están contenidos en el sistema, la entidad obvió los gastos aquí recurridos o simplemente no los repasó. Por lo tanto, los gastos que ahora pretende imputar el beneficiario, deben considerarse justificados fuera del plazo establecido para la presentación de dicha cuenta justificativa según lo señalado en la orden de bases reguladora de la ayuda y la convocatoria publicada por Resolución de 21 de noviembre de 2006. Ni el Requerimiento de Subsanación ni el acuerdo de Inicio suponen una instancia para la presentación de gastos nuevos. [...]».

En definitiva, lo ocurrido en el presente caso, es que durante proceso de justificación de la ayuda se modificó el formato o soporte para hacerlo, y la Universidad como encargada del proyecto y responsable de la justificación, cometió algunas irregularidades de distinto calado y con diferente alcance. Al principio el soporte o programa informático no permitía asociar gastos a las distintas entidades participantes dentro de un mismo proyecto. A partir de 2013 se habilita un nuevo sistema que sí permitía varias opciones como las de identificar CIF pagador, lugar de ejecución y financiación externa, por lo que se le exigió a la Universidad que procediera la nueva justificación o como dice la resolución a la «rejustificación» de los gastos en el nuevo soporte informático.

La Administración exige el reintegro porque considera que hay dos partidas que no están debidamente justificadas y se ha aprovechado la «rejustificación» para incorporar extemporáneamente gastos. Este extremo lo niega la actora, que solo reconoce algunos errores materiales en la identificación del CIF de los partícipes y concretamente en la colocación del guion (-). No obstante, ante las dudas que tuvo con la implementación del programa el 28 de noviembre de 2013 solicitó una aclaración a la Administración a través de un correo electrónico (documento nº 7 de la demanda) en el que se indicaba y solicitaba que «[Q]ue en el excel remitido anteriormente recoge el siguiente CIF y entidad pagadora: CIF: F20079828, entidad: Centro Tecnológico Ikerlan, S.Coop. CIF: Q0818003F, entidad: Universitat Politécnica de Catalunya. Que en la aplicación telemática se han introducido incorrectamente los CIF de las entidades anteriores, resultando por tanto error y generando los gastos considerados como eliminados en el excel enviado en su correo de "Rejustificación". El resto de facturas y gastos son correctos. Quisiéramos saber cómo proceder para corregir el error cometido en el CIF de las entidades indicadas a fin de poder considerar los gastos asociados al CIF incorrecto sean considerados correctos. [...]».

A pesar de que la falta de respuesta a este correo no revela la mejor de las prácticas por parte de la Administración, la resolución puntualiza que la Universidad no alegó en ningún momento del procedimiento la existencia de un error imputable a la Administración, y que los gastos no se han tenido ni pueden tenerse por presentados al haberse justificado los mismos fuera del plazo establecido para la presentación de dicha cuenta justificativa.

Esta afirmación de la resolución debe cotejarse con los extremos en los que se centra el reintegro, concretamente con las discrepancias en el NIF de dos de las empresas participes en el proyecto subvencionado y determinados gastos por retribuciones salariales de trabajadores vinculados al proyecto. Hacemos esta precisión, porque los dos casos no tienen la misma transcendencia.

En cuanto a los problemas detectados con los NIF, compartimos los argumentos de la actora en el sentido de que solo estamos ante un mero error formal a la hora de incorporar un guión entre la letra y el número al llevarlo a la correspondiente casilla del nuevo programa informático de «rejustificación» de los gastos. Este simple error, a la hora de completar o llevar los dados al programa, ni supone la incorporación de gastos nuevos ni puede tener el alcance que pretende la resolución de reintegro, puesto que no se duda de que fueran efectivamente realizados y aplicados al proyecto. Estamos ante un simple error material en el manejo de la aplicación, que además debió ser atendido por la propia Administración cuando la actora le expresó las dudas que no fueron contestadas.

No podemos decir los mismo respecto de los gastos ocasionados por uno de los trabajadores del proyecto, concretamente los del sr. Hernan, puesto que solo consta incorporado correctamente el primer gasto que corresponde a la nómina de febrero de 2008, por importe de 53.001,70 euros. En este caso, no se trata de un simple error informático en la aplicación de un símbolo identificativo de un NIF, sino en la falta de temporánea de justificación del gasto ocasionado, lo que sí conlleva las consecuencias previstas en el acuerdo de reintegro.

QUINTO.- Lo dicho nos lleva la estimación parcial del presente recurso, anulando la resolución impugnada por no se ajustada a derecho, en cuanto solo resulta exigible el reintegro por la partida de gastos de personal 2008, excepto en lo que se refiere a la una nómina de febrero de Hernan 53.001,70 euros. Ello implica la devolución a la actora de la parte proporcional de las cantidades que en su momento fueron reintegradas, con sus respectivos intereses de demora desde la fecha en que fueron satisfechas.

SEXTO.- La parcial estimación del recurso implica que no hagamos especial pronunciamiento en cuanto a las costas de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la LJCA.