Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 2471/2019 de 01 de marzo del 2024

PRIMERO. A través del presente proceso se impugna el acuerdo de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación y Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación dictado en fecha 3 de agosto de 2016, confirmada en reposición mediante resolución dictada en fecha 30 de julio de 2019, por la que se exige el reintegro parcial por importe de 2.068,59 euros procedentes de la subvención recibida con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y del importe de 459,63 euros procedentes de la subvención con cargos a los fondos FEDER más los intereses legales correspondientes. Ayudas recibidas por la Universidad Politécnica de Cataluña (UPC) con arreglo a lo dispuesto en la Orden PRE/621/2008, de 7 de marzo, del Ministerio de Educación y Ciencia (BOE 8 de marzo), por la que se establecieron las bases reguladoras para la concesión de ayudas para el Programa Nacional de Proyectos de Investigación Fundamental en el marco del Plan Nacional de I+D+i 2008-2011.

Podemos destacar de los antecedentes la normativa comunitaria contenida en el Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo de 11 de julio de 2006 por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y en el Reglamento (CE) nº 1628/2006 de la Comisión de 8 de diciembre de 2006, por el que se fijan normas de desarrollo para el Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión, y el Reglamento (CE) n° 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional.

Además, debemos tener en cuenta la Orden PRE/621/2008, de 7 de marzo de 2008, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión de la línea instrumental de actuación de proyectos de I+D+i en el marco del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011. Y la Resolución de 30 de diciembre de 2011, de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación, por la que se aprueba la convocatoria para el año 2012 del procedimiento de concesión de ayudas correspondientes al subprograma de proyectos de investigación fundamental no orientada, en el marco del VI Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011, modificada por la Resolución de 9 de enero de 2012, de la Secretaria de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación.

Y de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución de 30 de diciembre de 2011, de la Secretaria de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación se concedió a la UPC una ayuda para la realización del Proyecto de Investigación TEC 2012-34682, denominado DISEÑO DE ESTRATEGIAS DE GESTION PARA NUEVAS ARQUITECTURAS DE REDES (FUTURE INTERNET). Ayuda que se concedió mediante resolución dictada en fecha 28 de diciembre de 2012 por la Dirección General de Investigación, Científica y Técnica, por delegación del Secretario de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación por la cual se otorgó a la UPC la ayuda por importe de 101.790 euros (87.000 euros en concepto de costes directos y 14.790 euros en concepto de costes indirectos). El proyecto tenía una duración de tres años que se inició el día 1 de enero de 2013 y que finalizaba el 31 de diciembre de 2015.

Tras la revisión de la documentación para la justificación de los gastos se acordó en fecha 4 de mayo de 2016 el inicio del procedimiento de reintegro por el importe no justificado que finalizo con las resoluciones que constituyen el objeto del presente recurso contencioso-administrativo por las que se acuerda el reintegro parcial de la ayuda recibida por importe total de 2.528,22 euros, de los cuales 2.068, 59 euros correspondían a la parte de subvención de los Presupuestos Generales del Estado; y 459,63 euros a la parte de anticipo reembolsable de fondos FEDER.

SEGUNDO. La entidad recurrente, UCP, en su escrito de demanda solicita la anulación de la resolución impugnada y del reintegro parcial acordado. Y centra sus alegaciones exclusivamente indicando que en fecha 28 de enero de 2016 solo pudo presentar la justificación anual del año 2015 así como la justificación de los gastos que se habían abonado hasta el 31 de enero de 2016 y que, sin embargo, en fecha 31 de marzo de 2016 -fecha que, a su juicio, era válida porque estaba incluida dentro del periodo de justificación- es cuando pudo presentar los justificantes de los importes abonados en concepto de cuotas patronales del trabajador D. Florian (contrato laboral de obra y servicio para el desarrollo del proyecto) cuyo devengo aunque se había producido en los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2015 no se pagaron hasta los meses de enero, febrero y marzo de 2016, respectivamente, ya que la Dirección General de la Tesorería Social le había otorgado autorización para diferir el pago.

El Abogado del Estado interesa la desestimación del recurso indicando que, en los casos de las ayudas cofinanciadas con fondos FEDER, el gasto no será elegible si el pago se ha efectuado mas tarde del 31 de diciembre de 2015 según dispone el artículo 56.1 del Reglamento (CE) nº 1083/2006, de 11 de julio, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión.

TERCERO. Centrado el objeto de debate se trata de analizar si como pretende la universidad recurrente pueden ser validados los importes justificados correspondientes a las cuotas patronales de los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2015 del contrato de trabajo de D. Florian, así como los costes indirectos asociados, cuando se han abonado más allá del 31 de diciembre de 2015.

La Administración en las resoluciones impugnadas justifica el reintegro indicando que no se consideraron esos gastos como elegibles porque estaban fuera del periodo de elegibilidad FEDER 2007-2013, gastos con fecha de pago superior al 31 de diciembre de 2015.

En su defensa la parte actora invoca la Sentencia dictada en fecha 29 de mayo de 2019 (PO nº 322/2018) por la sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional que, en un caso análogo, le da la razón y aplica del principio de proporcionalidad, lo que supuso la validación del gasto de las cuotas patronales abonadas fuera del plazo límite del mes diciembre.

Esta Sala recuerda, como ya precisara el Tribunal Supremo en la sentencia dictada en fecha 12 de octubre de 2014, recurso nº 2089/2011, que el régimen jurídico aplicable al supuesto de autos es el de las subvenciones otorgadas con cargo a fondos de la Unión Europea (en su momento, Comunidad Europea). Así el artículo 6 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, indica que las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas. Regla que se extiende a los procedimientos de concesión y de control de estas subvenciones, de modo que también en terreno procedimental se dispone el carácter supletorio del derecho nacional cuando estamos frente a ayudas financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea.

Conforme a esta doctrina del Tribunal Supremo cuando, como ocurre en este caso, la ayuda esté financiada o cofinanciada con fondos FEDER, son de aplicación preferente las normas comunitarias y de manera supletoria, en lo que no se opongan, la legislación nacional o lo que es lo mismo la Ley 38/2003, General de Subvenciones.

Recordemos que el artículo 31.1 de la Ley de Subvenciones considera gastos subvencionables, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, «y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones [...]». Significa que las bases reguladoras son normas de las subvenciones concedidas.

La convocatoria se hizo al amparo de la ORDEN PRE/1007/2008, de 11 de abril, por la que se efectúa la convocatoria del año 2008, para la concesión de las ayudas del Programa Nacional de Proyectos de Desarrollo Experimental en el marco del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011. (BOE 12 de abril). En el apartado 16, relativo a la justificación de la realización del proyecto o actuación, se establecía en el punto 1 que «Las inversiones y gastos previstos en el proyecto o actuación objeto de ayuda deberán ser realizados en el año 2008. Para el caso de ayudas plurianuales, las inversiones y gastos previstos en el proyecto o actuación para cada anualidad, deberán ser realizados en el año correspondiente a la anualidad concedida [...]». Es decir, la propia norma por la que se regulaba la convocatoria establecía la previsión de efectiva realización del gasto dentro del año al que se refería la ayuda.

En el punto 8 de la Orden se recogía que «En los casos en que exista cofinanciación con fondos FEDER, en la justificación de los proyectos o actuaciones, se tendrán en cuenta los requisitos de justificación establecidos en el Reglamento (CE) n.º 1828/2006 de la Comisión de 8 de diciembre de 2006 , por el que se fijan normas de desarrollo para el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo , por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión, y el Reglamento (CE) n.º 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo , relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional. [...]», por lo tanto, resulta obligado completar el régimen jurídico con la normativa comunitaria de aplicación preferente.

A la ayuda objeto del presente recurso, le era aplicable el Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1260/1999, derogado con efectos de 1 de enero de 2014, por Reglamento 1303/2013, de 17 de diciembre (DOUE-L-2013-82898).

En su artículo 78, relativo la declaración de gastos, apartado 1, se establecía en el Reglamento que «En todas las declaraciones de gastos se hará constar, en relación con cada eje prioritario, el importe total de los gastos subvencionables, con arreglo al artículo 56, que hayan abonado los beneficiarios al ejecutar las operaciones, así como la contribución pública correspondiente que se haya abonado o se deba abonar a los beneficiarios en las condiciones que regulen la contribución pública. [...]. Para que el gasto fuera subvencionable el artículo 56.1 decía que «Podrá acogerse a la contribución con cargo a los Fondos cualquier gasto, incluidos los relativos a grandes proyectos, efectivamente pagado entre la fecha de presentación de los programas operativos a la Comisión o el 1 de enero de 2007, si esta última fecha es anterior, y el 31 de diciembre de 2015. [...]».

Lo que exigía el Reglamento era la vinculación de la declaración de gastos subvencionables, a que hubieran sido «efectivamente» pagados a 31 de diciembre de 2015.

CUARTO. Como vemos, la previsión del Reglamento de aplicación preferente exigía de manera clara y terminante que el gasto hubiera sido real y materialmente llevado a cabo antes de la finalización del ejercicio. La previsión reglamentaria no deja lugar a dudas, pues solo se considera elegible el gasto efectivamente satisfecho; el pago extemporáneo conlleva que no sea financiable con la ayuda.

Como advertimos, las ayudas financiadas con fondos FEDER deben someterse a la preferente regulación comunitaria, y solo en lo no contemplado o expresamente previsto, por la legislación nacional reguladora de las subvenciones. Ante la claridad de la previsión legal aplicable que dimana del Reglamento comunitario, esta Sección discrepa, no comparte y se aparta expresamente de lo dicho por la Sección Tercera de esta Sala en la sentencia de 29 de mayo de 2019, recurso 322/2018. Y no solo de esta sentencia, sino de la posterior dictada el 14 de octubre de 2021, recurso 812/2019, que la sigue. Confirmamos que ambas sentencias son firmes y no tenemos constancia de pronunciamientos del Tribunal Supremo que las confirmen o contradigan.

Podemos añadir, que incluso si no fuera aplicable lo dispuesto en el artículo 56.1 del Reglamento (CE) nº 1260/1999, sobre la efectividad del pago en plazo, tampoco hubiéramos seguido los razonamientos de las dos sentencias a las que nos hemos referido, puesto que consideramos que no cabe aplicar el principio de proporcionalidad previsto en el artículo 17.3.n) de la Ley 38/2003, en los términos en los que fue interpretado por la Sección Tercera de este Tribunal.

Recordemos que la jurisprudencia ha sostenido de manera reiterada y por todas en la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2012, recurso 1680/2010, en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones que «quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio [...]».

La sentencia del Tribunal Supremo de 17 de mayo de 2022, recurso 246/2021, reconoce que la «la aplicación del principio de proporcionalidad respecto al pago en plazo de las actividades subvencionadas es preciso estar a las circunstancias concurrentes en cada caso, dado que se trata de un ámbito esencialmente casuista [...]». Es cierto que esta sentencia sí aplicó la previsión moduladora del principio de proporcionalidad en los cobros extemporáneos de cheques de las actividades subvencionadas, pero lo hizo de manera excepcional y solo porque la fecha de emisión del documento de pago era anterior al de vencimiento del plazo del periodo subvencionable; fue su destinatario quien lo presentó al cobro más tarde o fuera del periodo subvencionable.

En este caso, y de manera excepcional, el Tribunal Supremo consideró que, tanto la Administración como la Sala que confirmó el criterio, llevaron una interpretación «rigorista» de la consecuencia de superación del límite temporal en la realización de los pagos. Sin embargo, puntualiza, tras casar la sentencia y estimar el recurso de la instancia, que lo hace solo «en lo que respecta a las cantidades pagadas mediante cheques. Sin embargo, la situación es distinta respecto a las cantidades pagadas fuera del plazo de justificación mediante transferencias efectuadas con posterioridad al 31 de agosto de 2012, puesto que aquí nos encontramos frente a una actuación de la que la empresa subvencionada es plenamente responsable del retraso en el pago, lo que incumple de manera directa la obligada justificación en plazo de la actividad subvencionada, que requiere, como es obvio, que se haya realizado el pago de las actuaciones desarrolladas. [...]».

El criterio marcado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y sobre todo en el concreto caso de las subvenciones financiadas con fondos FEDER, la superación del límite temporal en la realización de los pagos supone un incumplimiento de los requisitos formales en la justificación documental no modulable por el principio de proporcionalidad, lo que implica un incumplimiento reintegrable de la ayuda recibida.

QUINTO. Lo anteriormente expuesto nos lleva a la desestimación del presente recurso lo que implica que se impongan a la parte actora las costas procesales ocasionadas en esta instancia de conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la LJCA.