Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 1349/2022 de 10 de enero del 2024

1.- Ante esta jurisdicción se impugna la resolución de la DGSJFP, por delegación del Ministro de Justicia, de 19/07/2023 denegatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia ( NUM000).

En la resolución dictada, la denegación tiene su base en no haberse justificado suficientemente la buena conducta cívica exigida por el art. 22.4 del CC:

"(...) Que no ha justificado suficientemente la buena conducta cívica que exige el artículo 22.4 del Código Civil ya que fue condenado en sentencia de fecha 22/04/2016 por el Juzgado de Instrucción nº 2 de Fuenlabrada por un delito de hurto. A fecha de la presente resolución dichos antecedentes penales no se encuentran cancelados(...)" (Sic)

En lo que concierne a este concreto motivo, la defensa del recurrente viene a alegar que:

"(...) Esta representación solicitó y obtuvo del Juzgado de Instrucción 2 de Fuenlabrada, Madrid, la certificación de que en el expediente de Policía Nacional de fecha 18 de abril de 2016 con ordinal 7361/2016 en el que figuraba mi mandante que derivó en el procedimiento de Juicio Inmediato sobre Delitos Leves 19/2016 que, a su vez se

convirtió en el procedimiento de ejecutoria penal 60/2016, se encuentra archivado

mediante auto de fecha 11 de noviembre de 2016 sin que de él quepa deducir la existencia de responsabilidades penales o civiles.

3. El artículo 136 del Código Penal , modificado tras la Reforma que entró en vigor el 1 de julio de 2015, dedicado a la cancelación de antecedentes penales en general,

establece:

(...)

En el asunto que nos atañe, mi representadas no ha vuelto a delinquir desde el año 2016, saldó las responsabilidades penales y civiles que pudieran corresponder a la comisión del delito por el que fue condenada, por ello, de oficio el Ministerio de Justicia, en su Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública debió de haber revisado de oficio la existencia o la vigencia de los antecedentes penales que motivaron la denegación de la nacionalidad por residencia solicitada por mi mandante, es más, de haber aportado el expediente en tiempo y forma y, antes de la denegación fechada el pasado 19 de juliode 2023, más de 10 meses después de haber sido formalmente requerida por este

Juzgado, mi mandante hubiera hecho las formalidades para la eliminación del registro

de estos antecedentes penales prescritos y cancelables desde hace ocho años (...)"

La presente sentencia habrá de centrarse, exclusivamente, en los motivos de denegación que resultan de la resolución recurrida ( Ss. TS 22 de junio de 2010 - recurso 3597/2007-, de 18 de julio, 12 de septiembre y 5 de diciembre de 2011 - recursos de casación 520/2009, 1850/2009 y 2180/2010, de 21 de noviembre de 2016 - recurso 2199/2015- y de 12 de diciembre de 2017 - recurso 1933/2016-:

&l t;<" En resoluciones denegatorias de reconocimiento de un determinado derecho, situación o estado, como es el caso, todo ello se traduce en la necesidad de que la Administración plasme de manera precisa y fundada (art. 54 LRJ y PAC) todas aquellas razones que conforman la decisión, en cuanto sirven de justificación y, por lo tanto, constituyen el objeto de contradicción e impugnación por el interesado (...)incumbe a la Administración, en el momento de resolver sobre la solicitud de la concesión de la nacionalidad, dar todas las razones por las que se considera incumplido alguno de los requisitos para su adquisición, debiendo limitarse la revisión jurisdiccional a verificar si la resolución administrativa denegatoria, dada las razones en que se apoya, es o no ajustada a derecho, precisando dicha sentencia que «si la expresada línea jurisprudencial exige a la Administración que exprese en sus resoluciones denegatorias todas las razones por la que considera incumplido alguno de los requisitos, se comprenderá que con mayor razón no resulta viable la invocación ex novo, en vía jurisdiccional, del incumplimiento de un requisito no contemplado en la resolución administrativa».">>

2.- Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En el presente caso, según se desprende del expediente, la Administración deniega la solicitud, porque no ha justificado suficiente buena conducta cívica.

Como recuerda el TS en su sentencia de 22-11-2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: <<"... al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.">>

El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: <<" Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos. ">>

Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

3.- En el caso de autos, la solicitud de obtención de la nacionalidad española por residencia data del 06/10/2016, siendo el recurrente nacional de GUINEA ECUATORIAL.

Su residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la solicitud, se remonta al 30/12/2011 (autorización de residencia de larga duración desde el 12/05/2017).

En cuanto a su situación familiar, del expediente resulta que está soltera. No constan hijos a su cargo.

No consta hoja de vida laboral.

No constan declaraciones de impuestos.

No consta participación en actividades de índole cultural, asociativo, participativo, formativo, etc.....

En lo que atiende propiamente a la buena conducta cívica del recurrente, algo distinto de la mera integración y arraigo familiar/laboral, resulta que:

A) la recurrente aparece condenada:

CONDENADO EN SENTENCIA DE FECHA: 22/04/2016 FIRME: 03/06/2016 EN LA CAUSA: Delito leve inmediato. 0000019/2016 SEGUIDA POR: JDO.INTRUCCION N. 2 DE FUENLABRADA DICTADA POR: JDO.INTRUCCION N. 2 DE FUENLABRADA POR: 1 DELITO DE: HURTO [ART.234 CP ] PARTICIPACION: AUTOR GRADO: CONSUMACIÓN FECHA COMISION: 18/04/2016.

A LA PENA DE: 6 Euro/DÍA DURANTE: 50 DIAS DE: DÍAS-MULTA

Es te antecedente constaba inscrito en el REGISTRO CENTRAL DE PENADOS a fecha 30/06/2023 sin que de la inscripción resulte la fecha de extinción de la responsabilidad penal.

Co nsta por certificación del LAJ del JDO.INTRUCCION N. 2 DE FUENLABRADA de 15/09/2023, que dicho expediente penal se encuentra archivado mediante auto firme de 11/11/2016 " sin que existan responsabilidades penales o civiles que reclamar a día de la fecha".

Se ha aportado una fotocopia de una solicitud de cancelación de antecedentes penales, en modelo normalizado, pero de la que no resulta que conste presentada.

B) Del informe de policial emitido con fecha de 29/06/2023 resultan los siguientes antecedentes policiales:

- DETENIDA POR HURTO: EL 11/11/2011, EN MADRID, DILIG. 619877; EL 08/06/2014, EN MADRID, DILIG. 9687.

- ASIMISMO, LE CONSTA EL 27/01/2016, EL JUZGADO DE PRIMERA INSTANCIA E INSTRUCCION 1 DE GETAFE, INTERESO AVERIGUACION DE DOMICILIO Y PARADERO, POR HURTO, EN LEV 00000005 / 2016 , CESADA

No se ha aportado certificado de cancelación de antecedentes policiales

No se ha aportado documentación acreditativa de las actuaciones penales resultantes de las detenciones por hurto en 2011 y en 2014.

Partimos de que el requisito de la buena conducta cívica a los efectos de la nacionalidad española por residencia, no viene marcado por el principio de presunción de inocencia y no se agota materialmente con comportamientos merecedores de reproche penal (hay comportamientos incívicos que no pasan por el Código Penal), ni temporalmente con referencia al momento de la solicitud (posibilidad de valorar hechos posteriores) ni geográficamente con referencia a España (se tiene en cuenta la trayectoria del recurrente en origen y en otros países donde se haya desenvuelto antes de venir a España o en estancias intercaladas con su residencia en España).

En el caso de autos los hechos a valorar, en el particular la condena por hurto (con independencia de que los antecedentes penales resultantes de la misma hubieran de entenderse susceptibles de cancelación a fecha de la presente) y las detenciones previas por hechos similares y no aclaradas en su devenir procesal, no aparecen alejados en el tiempo respecto de la solicitud de la nacionalidad (2016), de manera que los efectos de la condena se superpusieron con la tramitación del expediente, y en su conjunción -condena y detenciones previas- determinan que no estemos ante hechos únicos.

La denegación de la nacionalidad que la Sala confirma se basa en la conclusión que puede extraerse de los mencionados antecedentes y, en relación a la concreta solicitud de nacionalidad examinada, por lo recogido en los párrafos antecedentes, no puede concluirse que su connotación negativa quede desvirtuada por el tiempo trascurrido en relación a su arraigo la laboral y familiar. Por ello ha de concluirse que, el actor, en su devenir conductual, de cara a la concesión de la nacionalidad española vinculada a su concreta solicitud presentada en 2016, no se ajusta al estándar medio del que venimos hablando sin que se destaquen especiales notas favorables y compensadoras. Además no puede darse especial relevancia a lo que son meros hechos que redundan en otros requisitos para la obtención de la nacionalidad como es el caso de la situación de residencia legal ininterrumpida y la situación laboral y familiar, que inciden, en especial, en la integración y arraigo <<" Por otro lado, si bien la existencia de un contrato de trabajo sirve indudablemente para acreditar la integración en la sociedad española, no constituye una prueba clara y concluyente de buena conducta cívica, pues es perfectamente posible tener un trabajo asalariado sin responder a la imagen generalmente aceptada de lo que debe ser un buen ciudadano.">> ( S. TS de 30-6-2009 Rec. Casación 3442 /2005).

Por tanto, ha de confirmarse la denegación y sin perjuicio de una nueva y posterior solicitud.

4.- Por todo ello, procede, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas al/ a los/las recurrente/s (de ser varios, en partes iguales), costas que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, más IVA si se devengase, a favor de la Administración demandada y sin perjuicio de supeditar este pronunciamiento sobre costas a los efectos derivados de la condición de beneficiaria/o/s de la asistencia jurídica gratuita si es que se hubiera solicitado y obtenido.