Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 10/2021 de 10 de octubre del 2023

PRIMERO. - En el presente recurso de apelación se impugna la sentencia dictada en fecha 23 de febrero de 2021 por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 11, en el Procedimiento Ordinario nº 16/2020.

Dicha sentencia desestimó el recurso contencioso administrativo que había interpuesto la representación procesal de Doña Otilia y Don Jon contra el Acuerdo de la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes de 25 de febrero de 2020, designando 4 vocales del Tribunal Administrativo del Deporte, y la Resolución de la presidenta del Consejo Superior de Deportes de 27 de febrero de 2020 comunicando el cese de 4 vocales del Tribunal Administrativo del Deporte, entre los que se incluyen los recurrentes.

SEGUNDO. - Disconforme con la sentencia de instancia, la parte apelante opone la vulneración del artículo 23 CE por haber sido privados del cargo de vocal del TAD de forma arbitraria y contraria a las causas legalmente previstas en la Ley del Deporte y en el Real Decreto 53/2014, de 31 de enero, por el que se desarrolla la composición, organización y funciones del Tribunal Administrativo del Deporte.

Añade que ello ha supuesto también una vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley de los recurrentes, recibiendo un trato discriminatorio respecto de aquellos vocales que han agotado su mandato, sin previsión legal que lo autorice, ni justificación de ninguna otra índole que permita considerar la proporcionalidad de esta medida restrictiva de sus derechos.

Recuerda que el aspecto central del recurso planteado en primera instancia se refería al cese del mandato de los recurrentes con anterioridad a lo previsto en la normativa reguladora establecida, ya que, a pesar de que dicho mandato era de seis años, fueron cesados con anterioridad al mismo, como consecuencia de la interpretación que el Consejo Superior de Deportes dio a la previsión establecida en el artículo 6 del Real Decreto 53/2014, de 31 de enero por el que se desarrolla la composición, organización y funciones del Tribunal Administrativo del Deporte, que los apelantes rechazan.

Exponen que el Juzgado a quo, en la sentencia objeto de este recurso, parte de un hecho cierto, como es que los recurrentes no fueron nombrados miembros del TAD en el proceso de renovación ordinaria de vocales sustituidos sino para cubrir una vacante surgida antes del tiempo ordinario del mandato del vocal sustituido. Considera que este sistema de renovación parcial permite "garantizar una estabilidad en la composición y funcionamiento del mismo, posiblemente para evitar que una renovación completa de la institución condujera a cambios radicales de su doctrina, en detrimento de la seguridad jurídica". Consideraciones que la parte actora comparte plenamente.

Dicho lo anterior, discrepan de los restantes es argumentos asumidos en la Sentencia, en consonancia con las alegaciones del Abogado del Estado. Asi no comparten la opción interpretativa consistente en recortar el mandato legal de seis años de un vocal elegido en sustitución de otro que renunció previamente, para hacerlo coincidir con la sustitución de otros que sí lo concluyeron, favorece la estabilidad de la institución. Y respecto de las ventajas de la concentración en unas fechas de las renovaciones del órgano.

Manifiestan que, en el caso de renuncias anticipadas, deben producirse las pertinentes sustituciones, que deberán reiterarse al finalizar el periodo del mandato de los sustituidos, sin posibilidad de reelegir a quien llevara poco tiempo desempeñándolo y que la estabilidad institucional, que se logra de forma mucho más efectiva manteniendo el mandato de seis años de sus vocales.

Por lo demás, refieren que el legislador pueda legítimamente establecer de forma explícita que las renovaciones se produzcan siempre en un momento determinado y que las sustituciones anteriores impliquen la reducción del mandato temporal de los afectados, como lo ha hecho respecto del Tribunal Constitucional y del Consejo de la Comisión Nacional del Mercado de Valores. Afirma que la regla general es la contraria. Que las sustituciones en órganos administrativos dotados de un estatuto de independencia e inamovilidad, si no hay previsión legal en contrario, se produce de modo que los sustitutos cumplan el mandato temporal para el que fueron elegidos y que, por tanto, tampoco es cierto, como se sostiene en la sentencia, que el sistema de renovación adoptado en las resoluciones discutidas es "la práctica habitual existente en el ámbito de los órganos colegiados de nuestro ordenamiento jurídico, como ocurre, a modo de ejemplo, en el Consejo General del Poder Judicial". Afirma que existe dicha tal regla general ni es lo que sucede en el órgano constitucional de gobierno de los jueces y magistrados. Que no existe tal reducción del mandato en la sustitución de consejeros electivos de Estado. Ni respecto de los miembros del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.

Como precedentes se invoca la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Supremo 63/2017. En ella se examinó el cese del presidente y un Consejero de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, que fueron nombrados con un mandato de seis años y causas tasadas del cese para garantizar la independencia e inamovilidad de sus miembros. El motivo de la remoción fue la supresión del órgano. El Tribunal Supremo estimó el recurso en esta resolución y anuló los reales decretos de cese condenando a reponerles como miembros, a pesar de que el órgano ni siquiera ya existía, con abono de los salarios e intereses correspondientes. En ella se indicó expresamente que "el mandato inicial de seis años del Presidente y los Consejeros se cercenó y se redujo a menos de la mitad sin que los titulares del órgano hubieran incurrido en ninguna de las causas legales del cese". Añadiendo que "una ausencia de reglas específicas en la ley dirigidas a garantizar el íntegro mandato por los recurrentes" (...) "conlleva que no se hayan adoptado medidas necesarias para velar o garantizar que el cese no se produciría sino una vez transcurrida la totalidad del periodo contemplado. La omisión de dichas medidas y el efectivo cese producido tras la reforma legal afectó a la independencia inherente a la función desarrollada por los recurrentes en cuanto miembros de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, razón por la que el recurso debe ser acogido" ( STS, Tercera, 63/2017, FD

Rechazan también la afirmación de la sentencia apelada de que en estos supuestos de renovación anticipada "entraría en juego el mecanismo de la suplencia (que no sustitución) de manera que el titular suplido ocuparía el cargo de manera interina hasta que se produjera la cobertura de ese puesto por un nuevo titular" porque: (i) el acto de nombramiento es un elemento esencial en la situación jurídica de un cargo público. Los recurrentes fueron nombrados de forma pura y simple, sin mención a suplencia o sustitución alguna, ni tampoco referencia a un plazo menor del legalmente previsto, (ii) el argumento de la sentencia parece olvidar que la suplencia prevista en el art. 13 de la Ley 40/2015 -norma directamente aplicable exige hacer constar esta circunstancia tanto en el nombramiento como en las decisiones que se tomen en cada caso y, (iii) está acreditado como hecho probado en los autos del proceso de instancia, cuando la Comisión Directiva del CSD tuvo que nombrar personas como suplentes lo hizo con una referencia explícita a esa condición. Esa suplencia concluyó en el momento en que cesó la causa que motivó la suplencia. Más aun, cuando una de estas personas, que actuó como vocal suplente durante un tiempo, fue nombrada después miembro del TAD, aparece como tal en el nombramiento y en las actas, sin referencia ya a su condición de suplente.

Respecto de esta última cuestión rebate la sentencia apelada manifestando que ese nombramiento y las consignaciones documentales posteriores sí pueden ser un indicio de la situación de ese miembro del órgano colegiado, máxime cuando la legislación que no prevé el acortamiento del mandato temporal de sus miembros a partir de la primera renovación.

Por lo demás, se denuncia que las resoluciones impugnadas en la instancia han sido dictadas prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido y de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

A estos efectos se opone que han sido dictadas vulnerando el derecho de audiencia a los recurrentes, en unas circunstancias que han producido indefensión y, que ello determina su nulidad de pleno derecho.

Para terminar, sostiene que las irregularidades expuestas no han sido el fruto del desconocimiento o error de los responsables del CSD, sino que responden a una decisión consciente y voluntaria de estos. Así se desprende de la actuación de dos autoridades que, a juicio de esta parte, se han arrogado la competencia de la Comisión Directiva del CSD.

La representación procesal de la Administración apelada se opone al recurso de apelación e interesa su desestimación y la confirmación de la Sentencia apelada.

TERCERO.-. Ex puestos los términos del debate, podemos ya adelantar que el presente recurso va a ser desestimado por las razones que pasamos a exponer.

El criterio sostenido en la sentencia apelada coincide con el mantenido en la Sentencia de la Sala 3º del Tribunal -Supremo de 26 de septiembre de 2000, que desestimó el recurso contencioso-administrativo número 159/1999 interpuesto contra Real Decreto 382/1999, de 5 de marzo, por el que se dispuso el cese de un Vocal del Tribunal de Defensa de la Competencia, por expiración de su mandato.

La pretensión impugnatoria se fundamentaba en que, al haber sido nombrado para el cargo el 28 de diciembre de 1.995, su mandato no finalizaba hasta el 28 de diciembre de 2.001, fecha en que se cumplen los seis años de duración que establece el artículo 21.2 de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia, lesionándose de esta forma su derecho a la inamovilidad, y el principio de confianza legítima.

Pues bien, resolvió la Sala 3º que dicho precepto, sin embargo, no tiene un contenido tan absoluto como pretende el demandante y que debía conjugarse con lo dispuesto en su último inciso, conforme al cual "la renovación de los Vocales se hará por mitades cada tres años", debiendo realizarse la primera renovación a la entrada en vigor de la Ley -disposición transitoria cuarta-.

Explicaba que:

"(...) en una situación de normalidad en que cada Vocal agote su mandato, no surgen problemas: cuatro cesarán a los tres años de la entrada en vigor de la Ley, y los otros cuatro a los seis; abriéndose dos ciclos de seis anualidades con intervalos de tres años, en que sucesivamente se irían renovando.

No obstante, puede ocurrir, y de hecho así ha ocurrido, que, a petición propia -artículo 23-, alguno de los Vocales cese antes de expirar el período de su mandato. En este caso, dado que debe mantenerse la composición numérica de ocho vocales, que imperativamente establece la Ley -artículo 21.1-, hay que proceder a su sustitución, sin esperar a que el correspondiente período de seis años concluya.

El Vocal así nombrado en sustitución del renunciante no puede tener un mandato con duración de seis años, porque se trastocaría la renovación cíclica cada tres años que la Ley ha querido establecer. Por ello hay que entender que su nombramiento será por el tiempo que restaba al sustituido hasta la finalización del ciclo.

Esta solución a la antinomia que pudiera existir entre los preceptos concurrentes es la más conforme con la prevalencia del interés institucional sobre el interés particular, sin que pueda invocarse ninguna lesión al principio de confianza legítima, porque en la actuación administrativa del caso no hay ningún margen de discrecionalidad, al ser estrictamente reglada y sometida a las normas mencionadas, conforme a la interpretación lógica que se le ha dado.

(...) Según consta acreditado en virtud de diligencia para mejor proveer, el recurrente fue nombrado el 28 de diciembre de 1.995 para cubrir la Vocalía Quinta, que estaba vacante. De ello parece desprenderse que este nombramiento no se realiza por finalización del ciclo, sino en sustitución de un Vocal anterior que había cesado por otra causa. Lo corrobora el documento enviado por el presidente del Tribunal a la Asesoría del Ministerio de Economía y Hacienda, en el que se dice que "en los momentos actuales la renovación de las vocalías pares se producirá en el mes de marzo de 1996 y la de las impares en el mes de diciembre de 1.998".

Si el demandante entendió que no era así, debió alegarlo en la demanda y probarlo. Al no hacerlo, y fundar exclusivamente su pretensión en la inalterabilidad de la duración del mandato de seis años, ha de estarse a la conclusión a que se ha llegado en el fundamento anterior; sin que las manifestaciones realizadas en un escrito posterior puedan variar los términos del debate, que queda circunscrito a los límites señalados en el artículo 33.1 de la Ley Jurisdiccional "

Dicho lo anterior, debemos precisar que la citada Sentencia se dictó antes de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia que en cuyo artículo Artículo 23 se regularon las causas de cese en el ejercicio del cargo en los siguientes términos.

1. Los miembros del Consejo cesarán en su cargo:

a) Por renuncia aceptada por el Gobierno.

b) Por expiración del término de su mandato.

c) Por incompatibilidad sobrevenida.

d) Por haber sido condenado por delito doloso.

e) Por incapacidad permanente.

f) Mediante separación acordada por el Gobierno por incumplimiento grave de los deberes de su cargo o el incumplimiento de las obligaciones sobre incompatibilidades, conflictos de interés y del deber de reserva. La separación será acordada por el Gobierno, con independencia del régimen sancionador que en su caso pudiera corresponder, previa instrucción de expediente por el titular del Ministerio de Economía y Competitividad.

2. Si durante el período de duración del mandato correspondiente a un determinado consejero se produjera su cese, el sucesor será nombrado por el tiempo que restase al sustituido para la terminación de su mandato. Si el cese se hubiera producido una vez transcurridos cuatro años desde el nombramiento, no resultará de aplicación el límite anterior, y el sucesor será nombrado por el periodo de seis años previsto con carácter general.

3. Continuarán desempeñando su cargo en funciones los miembros del Consejo en los que concurran las causas de cese contempladas en las letras a) y b) del apartado 1 hasta que se publique en el «Boletín Oficial del Estado» el real decreto de cese correspondiente"

Así las cosas, la doctrina contenida en la citada Sentencia es aplicable al supuesto ahora examinado toda vez que, a la fecha de la Sentencia, la Ley de defensa de la Competencia, nada preveía sobre la duración del mandato de vocales suplentes de otros que hubieran renunciado anticipadamente.

CUARTO.- Para terminar, cumple recordar la doctrina constitucional elaborada en torno a la trascendencia de los defectos formales que exige la producción de una verdadera indefensión para que se dé lugar a la anulación del acto en el que se denuncia su incidencia.

Partiendo de la expresada doctrina, en el caso examinado no aprecia la Sala vicio alguno de forma que pudiera invalidar las resoluciones impugnadas en la instancia.

QUINTO. - Las costas han de ser impuestas a la parte apelante.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación