Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 2681/2019 de 10 de octubre del 2023

PRIMERO. La representación procesal del CONSORCIO PUBLICO CENTRE DE VISIÓ POR COMPUTADOR ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la resolución dictada en fecha 16 de octubre de 2019 por la Secretaria de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación y Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación que confirmó en reposición la resolución dictada en fecha 25 de junio de 2015 por la que se acordó el reintegro parcial de la subvención recibida con cargo a los Presupuestos Generales del Estado por importe de 16.286,32 euros así como con cargo al anticipo reintegrable de los Fondos FEDER por importe de 16.286,92 euros que, junto con los intereses de demora, alcanzó un importe total de 45.445,30 euros.

La subvención se había concedido para la realización del proyecto denominado "Sistema de iluminación y adquisición de imágenes para el control de calidad de sobres con material quirúrgico" que se inició en fecha 24 de noviembre de 2007 y finalizó en fecha 23 de noviembre de 2008.

En las resoluciones administrativas impugnadas se ordena el reintegro parcial de la subvención recibida porque el beneficiario había incumplido la obligación de comunicar previamente a la Administración la modificación de las condiciones de la subvención y ello impedía que se incluyeran como costes de ejecución los gastos correspondientes a personal contratado durante la ejecución del proyecto, así como los gastos por los complementos salariales que no se habían previsto en la resolucion de concesión de la subvención de 23 de noviembre de 2007.

Concretamente, en relación con los gastos de personal, la Administración no incluye como coste de la ejecución del proyecto subvencionado los gastos de personal correspondientes a D. Leonardo contratado desde 1 de enero de 2008 hasta 31 de marzo de 2008 como ingeniero, a D. Lucio contratado desde el 16 de junio de 2008 hasta el 23 de noviembre de 2008 y a Dña. Delia contratada desde el 21 de abril de 2008 hasta el 31 de agosto de 2008 que trabajaron como programadores en el proyecto subvencionado. Y ello porque los costes derivados de la contratación de esas tres personas no se habían incluido como coste de personal en la resolución de concesión puesto que no se habían previsto ni en la memoria de justificación de la subvención ni en el informe técnico científico que se acompañó a la solicitud de la ayuda. Según refiere la Administración, para que esos gastos pudieran incluirse como coste de ejecución del proyecto subvencionado era necesario que el Investigador principal del proyecto lo hubiera comunicado de forma motivada y previamente a la Administración para poder así obtener la correspondiente autorización del nuevo gasto derivado de la contratación de nuevos trabajadores en el proyecto.

SEGUNDO. En el escrito de demanda presentado por la entidad recurrente se solicita la nulidad de las resoluciones impugnadas y ello en virtud de las siguientes consideraciones.

Su alegación principal es que no estaba obligado a comunicar previamente a la Administración el gasto derivado de la contratación de nuevos trabajadores ni tampoco el relativo al gasto derivado de los complementos salariales ya que, según refiere, en la resolución de concesión de la subvención no se había fijado esa obligación. Además, considera que, en todo caso, esa comunicación se había efectuado en la memoria final de justificación de la ejecución del proyecto subvencionado en la que se indicaron los costes derivados por esos conceptos toda vez que, al estar ante un proyecto subvencionado con una duración inferior a 18 meses, solo estaba obligado a presentar la memoria final de justificación y no los informes de seguimiento técnico-científico y económicos que estaban previstos para los proyectos subvencionados con una duración superior a los 18 meses. Por ello considera que es válido, a efectos del conocimiento por parte de la Administración, que sea en la memoria final de justificación donde se comunique el coste por la contratación de tres nuevas personas, así como el gasto por los complementos salariales.

Añade que, además, no se puede poner en duda de que efectivamente tuvo lugar la contratación laboral como así se acredita con los certificados firmados por el Director General del Centro en los que se indica que D. Leonardo trabajó como ingeniero titulado en el proyecto, y que D. Lucio y Dña. Delia trabajaron como programadores en el proyecto subvencionado.

Finaliza, invocando el principio de proporcionalidad por cuanto que ha destinado correctamente el importe de la subvención recibida ejecutando totalmente el proyecto subvencionado cumpliéndose así el objetivo y la finalidad de la ayuda concedida.

TERCERO. Centrado el objeto de debate debemos analizar si se puede incluir como coste de la ejecución del proyecto subvencionado el coste derivado de la contratación de nuevas personas así como el coste derivado de los complementos salariales.

Esta Sala anticipa la desestimación del recurso porque no compartimos la afirmación de la recurrente.

En el caso analizado la ayuda concedida se solicitó en fecha 1 de diciembre de 2006 y se concedió mediante resolución de 23 de noviembre de 2007 para la ejecución del proyecto PET 2006-0744 en el periodo que va desde el 24-11-2007 al 23-11-2008. Y en lo que ahora nos interesa en la resolución de concesión se indicaba 0 euros tanto en el concepto por complementos salariales como en el concepto de coste por la contratación de nuevo personal. Costes que constituyen el objeto de discusión porque la entidad recurrente considera que la inclusión de esos costes -contratación de nuevo personal y complementos salariales- en la memoria final de justificación es suficiente para entender que se han realizado y que se han comunicado a la Administración ya que no estaba obligado a incluir esos costes en los informes de seguimiento técnico al estar ante un proyecto con una duración inferior a 18 meses. Por el contrario, la Administración niega que puedan incluirse esas partidas como costes del proyecto subvencionado porque esos costes han supuesto una modificación de las condiciones de la subvención sin que se hubiera comunicado previamente a la Administración.

La subvención analizada está sujeta a la regulación recogida en la Orden ECI/4073/2004, de 30 de noviembre, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas para la realización de proyectos de investigación en el marco del Plan Nacional del I+D+I 2004-2007, así como a la regulación recogida en la resolución de 19 de diciembre de 2005 de la Secretaria de Estado de Universidades e Investigación, por la que se hace pública la convocatoria de ayudas para la realización de proyectos de estímulo a la transferencia de resultados de investigación, en el marco del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e innovación Tecnológica 2004-2007. Resolución esta que se aplica a las solicitudes presentadas en el año 2006, como es el caso de la recurrente.

La citada regulación es clara y da un tratamiento diferente a la justificación del proyecto de la modificación de las condiciones de la subvención. Así, por una parte, regula la forma en que deben justificarse por parte del beneficiario los costes derivados de la ejecución del proyecto y, por otra parte, regula como debe actuar el beneficiario en los casos en los que se produzca la modificación de las condiciones de la subvención concedida. Sin embargo, la recurrente confunde la justificación de la ejecución del proyecto con las obligaciones que se exigen en los casos en los que se modifican las condiciones de la subvención. Así atendiendo a la normativa antes citada aplicable a la subvención analizada no cabe duda de que, efectivamente en los proyectos subvencionados con una duración inferior a 18 meses es suficiente para justificar la ejecución del proyecto con la presentación de la memoria final de justificación de la subvención en la que se indicará que trabajadores del proyecto se han incluido en el concepto de coste de personal, pero esa inclusión no le exime del cumplimiento de la obligación de comunicar previamente a la Administración el gasto derivado de la contratación de nuevo personal que suponga una modificación de las condiciones de la subvención por cuanto que, como no se tuvo en cuenta en la resolución de concesión se pueda, en todo caso, autorizar ese gasto no previsto inicialmente. Comunicación esta que es distinta de los informes de seguimiento que se exigen para la justificación de los proyectos con una duración superior a los 18 meses.

Esa distinción entre justificación del proyecto subvencionado y modificación de las condiciones fijadas en la resolución de concesión de la subvencion se recoge expresamente en la Orden ECI/4073/2004, de 30 de noviembre. Así en el apartado decimoséptimo se regula la modificación de las condiciones de ejecución de la actividad indicando que las actuaciones subvencionadas deberán ejecutarse en el tiempo y forma aprobados que se recojan en las resoluciones de concesión. Y cualquier cambio requerirá simultáneamente que "sea solicitado ante el Órgano competente antes de que finalice el plazo de ejecución del proyecto y su aceptación expresa en los términos recogidos en los párrafos siguientes: (...) Respecto de los componentes del equipo investigador o la dedicación de los mismos a la actuación incentivada, cualquier modificación deberá solicitarse por el investigador principal, con el visto bueno del representante legal del beneficiario, de forma motivada...La concesión deberá realizarse de forma expresa, notificándose al interesado con carácter previo al inicio de su efectividad". Y, además, en ese mismo apartado en relación con los complementos salariales se indica que: "No se podrá plantear trasferencias de gasto entre los conceptos financiables con el fin de generar complementos salariales para el personal de plantilla o de incrementarlo".

Y en el apartado decimoctavo de la Orden ECI/4073/2004 se regula la justificación de las ayudas indicando que se efectuara a través de los informes anuales de seguimiento y del informe final.

De igual modo en el apartado decimoquinto de la resolución de 19 de diciembre de 2005 se regula la modificación de las condiciones de ejecución de la actividad indicando expresamente que: "La distribución de gastos entre gastos de personal y gastos de ejecución podrá modificarse por parte del beneficiario, siempre que esta modificación no exceda el 15% de la suma de la dotación concedida en gastos de personal y gastos de ejecución, y siempre que ambos capítulos de gastos hayan sido dotados inicialmente. Caso de cumplirse ambas condiciones, se presentará una solicitud por el investigador principal con el visto bueno del representante legal del beneficiario, a la DGI. Si no hubiera respuesta denegatoria expresa, se entenderá aprobada dicha solicitud transcurrido un mes tras su presentación en el registro del Ministerio de Educación y Ciencia. En ningún caso se podrán generar complementos salariales con las modificaciones realizadas". Y en el apartado decimosexto se regula el pago, justificación y seguimiento científico técnico y se indica:

"2. En los casos en los que el periodo de ejecución del proyecto sea igual o inferior a 18 meses, el pago se realizará por anticipado de una sola vez, y en los casos en que sea superior a 18 meses en dos pagos. El segundo pago se realizará al finalizar el primer año desde la concesión, condicionado a la previa recepción del informe de seguimiento científico-técnico y económico recogido en los puntos 5a 8, y a la valoración positiva del mismo.

4. El seguimiento científico-técnico de las acciones subvencionadas corresponde a la DGI, que establecerá los procedimientos adecuados para ello y podrá designar los órganos, comisiones o expertos que estime necesarios para realizar las oportunas actuaciones de seguimiento y comprobación de la aplicación de la ayuda.

5. Los beneficiarios de las ayudas económicas (ejecutores) deberán rendir informes de seguimiento, en los términos que se establezcan, en el impreso específico para tal fin, conforme a lo dispuesto en el punto 8. Así mismo, presentarán el correspondiente informe final dentro del plazo de tres meses a contar desde la fecha de finalización proyecto. El contenido de dicho informe se indicará igualmente en el impreso establecido al respecto, conforme a lo dispuesto en el punto 8. En caso de que el plazo de ejecución no sea superior a 18 meses, los informes finales de los proyectos suplirán a los de seguimiento anual. Dichos informes se presentarán antes de que transcurran tres meses después de cumplirse el plazo de ejecución. Para los proyectos de hasta dos años de duración, la presentación del informe final exime del informe de seguimiento de segundo año. En casos excepcionales, de proyectos de más de dos años de duración, sí habrá que presentar el informe de seguimiento de segundo año, previo a la emisión de informe final. Los informes de seguimiento anual que por excepción a las normas anteriores si proceda presentar, se realizarán en los términos y plazos que se establezcan en las «Instrucciones de ejecución y justificación» que figurarán como anexo a las resoluciones de concesión.

10. En lo no dispuesto en las bases reguladoras o en esta resolución de convocatoria, serán aplicables las «Instrucciones de ejecución y justificación» que figurarán en el servidor de información del Ministerio de Educación y Ciencia (www.mec.es)".

Asimismo, en la resolución de 23 de noviembre de 2007 por la que se acuerda la concesión de la ayuda se indica específicamente como debe actuarse en los casos de modificación de las condiciones exigiendo también la comunicación previa de cualquier cambio en las condiciones de la subvención, así como su autorización previa (folios 210 y 212 del expediente administrativo).

En consecuencia, aunque en la memoria final de justificación se haya incluido el gasto derivado de la contratación de nuevo personal así como el gasto derivado de los complementos salariales que no se habían previsto como coste de la ejecución del proyecto subvencionado, ello no le eximia del cumplimiento de la obligación de comunicar previamente a la Administración la modificación de las condiciones de la subvención para obtener, además, la autorización previa de esa modificación que, en este caso, dado el importe de los gastos afectados, se podía entender concedida por el mero transcurso de un mes a contar desde la fecha de la comunicación. Comunicación que no ha cumplido la recurrente y ello implica el incumplimiento de una de las obligaciones impuestas por la Administración con motivo de la concesión de la subvención que afectaba a la ejecución del proyecto - articulo 37.1.f) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones- que impide incluir esos gastos como costes de la ejecución del proyecto subvencionado y permite ordenar el reintegro de la subvención. En este caso, la propia Administración ha aplicado ya el principio de proporcionalidad al acordar el reintegro parcial sin que, en ningún caso, sea posible obviar ese incumplimiento para poder concluir, como así solicita la recurrente, que el reintegro acordado sea declarado nulo.

Finalmente, rechazamos que la consulta dirigida a la Administración en fecha 6 de septiembre de 2006 por la Jefa de administración del Centre de Visió de Computador suponga cumplimiento de la obligación analizada y ello porque es una consulta efectuada en una fecha muy anterior a la fecha de concesión de la subvención y precisamente por la fecha en la que se realiza no es posible admitir que estuviera comunicando a la Administración la modificación de las condiciones fijadas en la subvención concedida.

En definitiva, esta Sala considera que el reintegro parcial de la subvención es conforme con el ordenamiento jurídico pues se ha incumplido una de las obligaciones impuestas y ello permite ordenar el reintegro parcial de la subvención al margen de que con la ejecución del proyecto se haya cumplido el objetivo y la finalidad de la subvención otorgada.

CUARTO. Como se ha desestimado el presente recurso debemos imponer a la entidad recurrente el pago de las costas procesales causadas en esta instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción.