Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 299/2019 de 10 de octubre del 2023

PRIMERO: EL LETRADO DE LA COMUNIDAD DE MADRID, actuando en la representación del Ente Público Canal de Isabel II, interpone recurso contencioso administrativo contra la Orden TEC/1399/2018, de 28 de noviembre, por la que se aprueba la revisión de los planes especiales de sequía correspondientes a las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar; a la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro; y al ámbito de competencias del Estado de la parte española de la demarcación hidrográfica del Cantábrico Oriental.

SEGUNDO: La parte actora en su demanda señala que el RD 1/2016 de 8 enero que aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones Hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, a la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental en el ámbito de competencias del Estado, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana, y Ebro, incluyó una Disposición Final Primera que en su apartado 2 especificaba que "todos los planes especiales de sequía a que se refiere la Orden MAM/698/2007, de 21 de marzo, por la que se aprueban los planes especiales de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía en los ámbitos de los planes hidrológicos de cuencas intercomunitarias, deberán ser revisados antes del 31 de diciembre de 2017. Para llevar a cabo esa revisión de forma armonizada, el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente dictará las instrucciones técnicas que estime procedentes, en particular para establecer los indicadores hidrológicos que permitan diagnosticar separadamente las situaciones de sequía y las situaciones de escasez."

En Resolución de la Dirección General del Agua del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, publicada en el Boletín Oficial del Estado de 21 de diciembre de 2017, se anunció la apertura del período de consulta e información pública de los documentos titulados "Propuesta de proyecto de revisión del Plan Especial de Sequías y Documento Ambiental Estratégico" correspondiente a las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, a la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental en el ámbito de competencias del Estado, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana, y Ebro. Y en el plazo correspondiente el Canal de Isabel II (CYII) presentó alegaciones a la propuesta de proyecto de revisión del Plan Especial de Sequias y Documento Ambiental Estratégico.

En fecha 26 diciembre 2018 se publicó en el BOE la OM recurrida, Orden TEC/1399/2018, de 28 de noviembre.

Los motivos de recurso contenidos en la demanda son los siguientes:

A) FALTA DE APROBACIÓN DE LAS INSTRUCCIONES TÉCNICAS PARA LA REDACCIÓN DE LOS PLANES ESPECIALES DE SEQUÍA. La principal referencia normativa sobre los PESS se encuentra en el art. 27 Ley 10/2001 que ordena al Ministerio responsable establecer un sistema global de indicadores hidrológicos que permita prever situaciones de alerta y eventual sequía y sirva de referencia para la declaración formal de aquella. Y los organismos de la cuenca deben elaborar los PESS para el ámbito territorial de los Planes Hidrológicos.

Las Confederaciones Hidrográficas elaboraron sus PES y aprobados en OM/MAM/698/2007 de 21 marzo, derogada por la OM recurrida TEC1399/2018 de 28 noviembre.

El RD 1/2016 de 8 enero, en la DF1ª apartado 2 in fine: " Para llevar a cabo esa revisión de forma armonizada, el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente dictará las instrucciones técnicas que estime procedentes, en particular para establecer los indicadores hidrológicos que permitan diagnosticar separadamente las situaciones de sequía y las situaciones de escasez." Pero tales instrucciones técnicas no han sido aprobadas.

El propio PES de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Tajo reconoce esta circunstancia abiertamente. En efecto, dentro del Punto 1.4 relativo al "Marco Normativo", el Punto 1.4.10 se refiere a la "Instrucción Técnica para la redacción de los Planes Especiales de Sequía" indicando en las páginas 13 y 14 que "Siguiendo el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos y su disposición final, el MAPAMA ha preparado una Instrucción Técnica para la Elaboración de los PES que contiene instrucciones y directrices sobre el objetivo y contenido de los mismos. De conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997 de 27 de noviembre, del Gobierno, el texto de este instrumento normativo se ha sometido al trámite de información pública durante un periodo de tres meses, desde el 26/11/2017 al 28/02/2018. Los borradores disponibles de esta instrucción técnica, todavía, pues, pendiente de aprobación, han servido de base para la preparación de este documento."

El Punto 3.3 de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo del Proyecto (MAIN), bajo la rúbrica "Descripción de la Tramitación" (expediente administrativo: 1_ÍNDICE Y DOCUMENTO: páginas 14), se afirma que "...la Dirección General del Agua, trabajando coordinadamente con los organismos de cuenca, estableció las instrucciones generales requeridas por la disposición final primera del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero,..." En el mismo sentido se pronuncia el preámbulo de la Orden TEC/1399/2018, de 28 de noviembre. Pero no es así, el PES apunta al rango reglamentario de las instrucciones técnicas y como disposición de carácter general no puede ser aprobada por una simple Dirección general.

La importancia de la aprobación de las repetidas instrucciones técnicas se observa en el borrador del Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica, aprobado por Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, en relación con los PES y la definición del sistema global de indicadores de sequía prolongada y escasez.

La STS de 21 de marzo de 2019, recurso nº 4398/2016, apunta a la importancia de las instrucciones técnicas afirmando que "Además, conviene tener en cuenta que el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias, en su disposición final primera establece que, sin perjuicio de las actualizaciones que hayan sido realizadas con objeto de la revisión de cada plan hidrológico, los planes especiales de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía en los ámbitos de los planes hidrológicos de cuencas intercomunitarias, deberán ser revisados antes del 31 de diciembre de 2017, según instrucciones técnicas que a los efectos dicte el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (en la actualidad MAPAMA). Entre los fines de las mencionadas instrucciones técnicas se destaca la necesidad de establecer indicadores hidrológicos que permitan diagnosticar separadamente las situaciones de sequía y las situaciones de escasez."

La Orden TEC/1399/2018, de 28 de noviembre, objeto de recurso, ha sido aprobada incumpliendo el mandato contenido en la Disposición Final Primera, apartado 2, del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones Hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, a la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental en el ámbito de competencias del Estado, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana, y Ebro. Si el incumplimiento del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, determina la nulidad de la disposición reglamentaria elaborada, con mayor razón debe proceder la nulidad si para elaborar una disposición reglamentaria es preciso la elaboración previa de unas disposiciones de carácter general exigidas legalmente.

Este art. 26 establece los procedimientos de elaboración de las normas reglamentarias incumplido en este caso.

B) CYII NO DISPONE DE LA TOTALIDAD DE VOLÚMENES CONCESIONALES CONTEMPLADOS POR EL PES. El Punto 1.2 del PES de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Tajo, bajo la rúbrica "Objetivos del Plan", dispone en sus páginas 5 y 6 que " El objetivo general del Plan Especial de Gestión de Sequías es, de acuerdo con el mandato incluido en el artículo 27.1 de la Ley 10/2001 del Plan Hidrológico Nacional , minimizar los impactos ambientales, económicos y sociales de eventuales episodios de sequías, entendidas en este caso con carácter genérico. Dentro de este ámbito genérico, el Plan va a diferenciar claramente las situaciones de sequía prolongada, asociadas a la disminución de la precipitación y de los recursos hídricos en régimen natural y sus consecuencias sobre el medio natural (y por tanto, independientes de los usos socioeconómicos asociados a la intervención humana), y las de escasez coyuntural, asociadas a problemas temporales de falta de recurso para la atención de las demandas de los diferentes usos socioeconómicos del agua. (...) Por ello, este plan especial establece un sistema de indicadores y escenarios, tanto de sequía prolongada como de escasez coyuntural, para el ámbito de la Demarcación Hidrográfica del Tajo que deben convertirse en elementos sustantivos de las estrategias de gestión de la sequía en la demarcación."

El PES define unas unidades territoriales de gestión, tanto a efectos de sequía prolongada (UTS), como a efectos de escasez coyuntural (UTE), las cuales se utilizarán más adelante para realizar y establecer los análisis, diagnósticos, acciones y medidas que correspondan.

En este caso el problema del PES es que considera unos recursos de partida que no han sido autorizados a día de hoy por la Confederación Hidrográfica del Tajo al CYII. El PES se construye sobre datos que no son ciertos.

Aguas Subterráneas: El CYII únicamente dispone de la concesión Canal Oeste/Majadahonda, exclusivamente en relación con algunos pozos, con un volumen de 11,92 hm3 /año, otorgados por Resolución de la CHT de 31 de enero de 1996 y por Resolución de la CHT de 10 de mayo de 2006. El volumen total solicitado por CYII de todas las concesiones de aguas subterráneas, es de 112,25 hm3 /año. Si a ese total le restamos el volumen ya otorgado de 11,92 hm3/año apuntados, restaría un total aproximado de 100 hm3 /año, que es el volumen erróneo del que parte el PES, para calcular los valores/umbrales.

El PES afirma en su página 241 que "El CYII detrae aguas de los campos de pozos del Acuífero Terciario Detrífico de Madrid (en adelante ATDM) y el acuífero calcáreo de Torrelaguna,". De la misma forma, la Tabla 169 refleja las hipótesis de extracción consideradas para el cálculo de los umbrales de las fases de sequía, la cual no es real porque los valores que se indican no reflejan la situación actual de disponibilidad de recursos del CYII. Ya previamente en la página 78 el PES afirma que por medio de la red de pozos se pueden extraer "hasta 71,36 hm³/año", pero CYII no tiene concesiones.

La disponibilidad por CYII de las captaciones de agua subterránea en las masas 030- 010, 030-011, y 030-012, correspondientes a la UTE O5 Abastecimiento Madrid, en un volumen aproximado de 100 hm³/año, precisa la obtención de autorización de la CHT de las modificaciones solicitadas, por ajuste y modernización de las características físicas y técnicas de los pozos, respecto de las concesiones obtenidas inicialmente sobre el Campo de Pozos de Tres Cantos, Campo de Pozos de Fuencarral y Campos de Pozos de Guadarrama, así como el otorgamiento por la CHT de la concesión del Campo de Pozos de Batres (comprendidos todos ellos en el Acuífero Terciario Detrífico de Madrid); y modificación solicitada respecto de las concesiones obtenidas inicialmente sobre el Campo de Pozos de Torrelaguna (comprendido en el Acuífero Terciario).

El CYII no dispone de tales concesiones pues no ha recaído resolución en los expedientes correspondientes, y en caso de sequía no dispone de las aguas subterráneas precisas para su uso en dicha situación. Así menciona:

En relación con el Campo de Pozos de Tres Cantos, del cual se han solicitado 39,5 hm³/año. En relación con el Campo de Pozos de Fuencarral, del cual se han solicitado 14,00 hm³/año. En relación con el Campo de Pozos de Guadarrama, del cual se han solicitado 30,00 hm³/año. En relación con el Campo de Pozos de Batres, del cual se han solicitado 5,15 hm³/año. En relación con el Campo de Pozos de Torrelaguna, del cual se han solicitado 11,68 hm³/año.

Por ello hasta que no se resuelvan estos expedientes no pueden considerarse los volúmenes contemplados en el PES.

Río Tajo: La disponibilidad por CYII de la reserva de 60 hm3/año desde el río Tajo para el abastecimiento a Madrid precisa el necesario otorgamiento de concesión, solicitada en 2006 y modificada en 2015, correspondiendo 15,678 hm³/año del Sistema Almoguera-Algodor con toma independiente, y 44,232 hm³/año del azud de Valdajos. Y el CYII no dispone de esta concesión. En el PES se recoge, para hacer efectiva la reserva de 60 hm³/año en el río Tajo, que se precisa la realización de actuaciones adicionales a las existentes, que, por su magnitud, no podrán hacerse efectivas durante el periodo de vigencia del PES actual. Se reconoce así en el Informe sobre las propuestas, observaciones y sugerencias recibidas al borrador del PES afirmando que "...se está ejecutando una infraestructura para disponer de una segunda toma en el río Tajo, que aunque no está aún en explotación y se espera que entre en funcionamiento a lo largo de este ciclo de planificación, siempre puede activarse como obra de emergencia."

Recientemente se ha otorgado una derivación temporal de 16,64 hm³/año que CYII solicitó para garantizar el servicio público de abastecimiento de agua a la Comunidad de Madrid, en tanto se tramitaba la concesión referida, para lo cual ha sido necesario, ante la reticencia al cumplimiento de la CHT, abrir incidente de ejecución forzosa de la STSJ Madrid de 30 de enero de 2017, recurso nº 924/2015, que ha terminado con Resolución de la CHT de fecha 24 de abril de 2019, autorizando la derivación temporal.

En tanto esta situación no se resuelva no pueden considerarse los volúmenes del PES, sino solo 16'64 hm3/año como máximo en base a la derivación temporal.

Excedentarios Río Sorbe. Se necesita la concesión administrativa por transformación de la reserva de que dispone hasta 100 hm3/año que no se ha otorgado.

El PES parte de datos erróneos porque la actora no tiene esos volúmenes que considera y a partir de los cuales calcula los valores/umbrales de las fases de sequía, resultados que también son erróneos.

C) ALTERACIÓN DE LAS CONDICIONES DE CONCESIÓN DEL SISTEMA ALBERCHE. El artículo 55 Ley Aguas otorga determinadas facultades al organismo de cuenca en relación con el aprovechamiento y control de los caudales concedidos, y el artículo 58 faculta al Gobierno para adoptar medidas extraordinarias en situaciones excepcionales.

El Organismo de la cuenca tiene ciertas facultades en relación con el aprovechamiento y control de caudales públicos pero que únicamente el Gobierno, en concreto el Consejo de Ministros, puede adoptar medidas extraordinarias en situaciones excepcionales (ex artículo 58 del TRLA). Refiere la Guia que en 2005 confeccionó el Ministerio Medio Ambiente para la elaboración de los PESS.

El artículo 55 del TRLA especifica las facultades del Organismo de cuenca en relación con el aprovechamiento y control de los caudales concedidos, dentro de cuyo contexto deben situarse las normas de explotación y las medidas de utilización del agua que contengan los Planes Especiales. (...) Sólo en circunstancias de sequías extraordinarias el Organismo de cuenca puede solicitar, a través del Ministerio de Medio Ambiente, la adopción de las medidas que sean precisas en relación con la utilización del dominio público hidráulico, aun cuando hubiese sido objeto de concesión. Conforme a lo prevenido en el artículo 58 del TRLA, dicha situación debe promoverse de forma excepcional, por lo que este tipo de actuaciones se ubican fuera del alcance de los contenidos en los Planes Especiales."

La CHT puede solicitar, a través del Ministerio competente, la adopción de medidas sobre el dominio público hidráulico que hubiesen sido objeto de concesión conforme al artículo 58 del TRLA, estando el contenido de esta medida fuera del PES por su carácter extraordinario. Las medidas que se proponen en el PES habrán de estar en el marco del artículo 55 del TRLA, o, en todo caso, del artículo 67 del mismo cuerpo legal, pero no del artículo 58 del TRLA.

Por Resolución de la CHT de fecha 7 de abril de 2008 se otorgó a CYII concesión de hasta 219,8 hm³/año procedentes del río Alberche, modificando de esta manera las concesiones previas otorgadas por Resolución de la CHT de fecha 24 de marzo de 1999 y por Resolución de la CHT de fecha 17 de febrero de 2005.

En la concesión otorgada la única limitación es la de la capacidad de transporte (6 m³/s elevación San Juan- Valmayor y 3,8 m³/s elevación Picadas), y sin hacer distinción entre las tomas habilitadas a tal fin, cosa que sí hace el PES. La Resolución de 7 de abril de 2008 en su Resuelvo Primero que CYII podrá derivar "un volumen máximo de 219,8 hectómetros cúbicos anuales del río Alberche para abastecimiento a Madrid." Es decir, no se puede desagregar el volumen según la toma, sino que la evaluación del volumen anual, así como el mensual que corresponda debe realizarse en su conjunto como suma del volumen impulsado desde el embalse de San Juan hacia el embalse de Valmayor y el de la impulsión de Picadas, lo que no respetaría el PES.

El PES dice que "En caso de avería o contingencia, los máximos volúmenes mensuales conjuntos pueden detraerse indistintamente desde la toma del embalse de San Juan o del embalse de Picadas, con el único límite de los condicionantes concesionales."

Se recogen en la Tabla 179 limitaciones porcentuales sobre el volumen a transferir desde el sistema Alberche para el abastecimiento a Madrid que pueden llegar a ser superiores en algunos casos a las reflejadas para el uso de regadío en ese mismo sistema, vulnerando así la regla de primacía de uso recogida en el ya citado artículo 60 del TRLA. El PES prescinde abiertamente de los valores de demanda plasmados en el Plan Hidrológico, sin respetar así el régimen contemplado en la normativa de referencia y al que hemos hecho referencia en el Fundamento de Derecho Primero, prescindiendo en consecuencia del procedimiento de revisión de las concesiones para el caso de que pudieran cumplirse con una menor dotación, lo que regulan los artículos 156 y 16 bis del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, sobre la base del artículos 65.2 del TRLA.

Se solicita la anulación total de la Orden TEC/1399/2018, de 28 de noviembre. Y Subsidiariamente, de acuerdo con lo expuesto en los Fundamentos Jurídicos Segundo y Tercero, se solicita la anulación de las previsiones establecidas al respecto de los recursos del CYII en el PES de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Tajo procedentes de la UTE 05 Abastecimiento a Madrid, y en especial de la UTE 06 Sistema Alberche. En concreto la anulación alcanzaría al contenido íntegro de los siguientes apartados:

· Apartado 3.5.1 UTE 05 ABASTECIMIENTO A MADRID (páginas 77 y 78).

· Apartado 5.2.2.5 UTE 05 DE ABASTECIMIENTO A MADRID (páginas 237 a 250).

· Apartado 5.2.2.6 UTE 06 ALBERCHE (páginas 251 a 259).

· Apartado 7.2.5.5. UTE 05 SISTEMA DE ABASTECIMIENTO A MADRID (página 348).

· Apartado 7.2.5.6. UTE 06 SISTEMA DEL ALBERCHE (páginas 349 a 354).

Y SUPLICO A LA SALA, que tenga por formalizada demanda en el presente recurso interpuesto contra la Orden TEC/1399/2018, de 28 de noviembre, por la que se aprueba la revisión de los planes especiales de sequía correspondientes a las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar; a la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro; y al ámbito de competencias del Estado de la parte española de la demarcación hidrográfica del Cantábrico Oriental, y previa la tramitación legal oportuna dicte Sentencia por la que se estime el presente recurso en los términos indicados en el cuerpo de este escrito y declare no ser conforme a derecho la Orden impugnada.

TERCERO: El Abogado del estado en su escrito de contestación a la demanda se opuso a su estimación con imposición de costas a la parte actora. Manifiesta, subsidiariamente, y como la propia parte recurrente reconoce en su escrito de demanda, de estimarse sus alegaciones en relación al fondo del asunto, ello únicamente daría lugar a la nulidad de las previsiones establecidas al respecto de los recurso del CYII en el PES de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Tajo procedentes de la UTE 05 Abastecimiento a Madrid, y en especial de la UTE 06 Sistema Alberche, pero en ningún caso daría lugar a la nulidad total de la Orden impugnada.

En cuanto a la falta de aprobación de las instrucciones técnicas alegación de la actora basada en la disposición adicional primera, parte final del apartado segundo, del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, aprobatorio de los planes hidrológicos de las cuencas intercomunitarias. Esta disposición dice textualmente, en referencia a la revisión de los PPEES, que: " Para llevar a cabo esa revisión de forma armonizada, el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente dictará las instrucciones técnicas que estime procedentes, en particular para establecer los indicadores hidrológicos que permitan diagnosticar separadamente las situaciones de sequía y las situaciones de escasez". Y dice que el artículo 5.3 del Real Decreto 864/2018, de 13 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica, las Confederaciones Hidrográficas quedan adscritas al citado departamento ministerial, bajo la superior dirección de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, a través de la Dirección General del Agua. Esta misma redacción estaba presente en anteriores decretos de estructura del correspondiente departamento en el que se encuadraba la Dirección General del Agua, describiendo de igual modo la relación de vínculo jerárquico entre las Confederaciones Hidrográficas y la Dirección General del Agua desde hace años. En particular, hemos de mencionar el Real Decreto 401/2012, de 17 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por ser ésta la norma vigente en el momento de adoptar el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, antes mencionado. Este último real decreto de estructura describía en su artículo 6.3 las atribuciones de la Dirección General del Agua de igual forma a como lo hace la norma vigente, y en particular, la relación de dependencia administrativa de las Confederaciones Hidrográfica.

El art. 22 Ley Aguas considera organismos autónomos a las Confederaciones Hidrográficas, aunque adscritas a la Dirección general del Agua con la finalidad de apoyar y coordinar el desarrollo de los organismos de la cuenca. El Real Decreto 864/2018, referido al Ministerio para la Transición Ecológica, podemos destacar las siguientes: " a) La elaboración, seguimiento y revisión del Plan Hidrológico Nacional, así como el establecimiento de criterios homogéneos y de sistematización para la revisión de los planes hidrológicos de los organismos de las demarcaciones hidrográficas, bajo el principio de la sostenibilidad. (...) d) La coordinación de los planes de emergencia y de las actuaciones que se lleven a cabo en situaciones de sequía e inundación."

Existe una labor coordinadora de la Dirección General del Agua cobre las Confederaciones Hidrográficas que se materializa en las instrucciones que se puedan emitir y por tanto no necesitan para que produzcan efecto su adopción mediante normas reglamentarias. Y esa práctica de remisión de instrucciones se ha revelado eficaz y de manera específica en la preparación de los PESS, planes que en efecto han establecido sistemas armonizados de indicadores hidrológicos que permiten diagnosticar separadamente las situaciones de sequía y las situaciones de escasez, tal y como perseguía la disposición adicional primera del Real Decreto 1/2016, en la que se apoya la demandante para reclamar la anulación de los PPEES. El Ministerio de Transición Ecológica a través de su portal web publica mensualmente la información de cada Confederación Hidrográfica conforme al sistema establecido en sus PESS. Todo lo anterior no es obstáculo para reconocer la conveniencia de contar con un desarrollo reglamentario que informe sobre la preparación de los PPEES y que además pueda extenderse, aunque sea solo en determinados aspectos básicos, a las cuencas intracomunitarias españolas, ámbito territorial al que no alcanza clara y directamente la autoridad coordinadora de la Dirección General del Agua. Esa propuesta de reglamentación, que se redactó, se usó y se mejoró con la experiencia de la reciente tramitación de los PPEES aprobados con la Orden que recurre la demandante, se elevó para su tramitación normativa a la Secretaría General Técnica del Ministerio. La técnica normativa aconsejaba separar todos los elementos de esta reglamentación en dos conjuntos: i) unos que deberían adoptarse mediante real decreto (para lo que se ha planteado la modificación del Reglamento de la Planificación Hidrológica) ii) y otros que tienen cabida en una instrucción técnica a adoptar por orden ministerial, a semejanza de la vigente Instrucción de Planificación Hidrológica. Pero aun cuando no exista esa reglamentación no se ha impedido la revisión armonizada de los PESS ni tampoco impidió su primera aprobación en 2007. Por tanto, debe rechazarse esta alegación.

En cuanto a la disponibilidad de volúmenes concesionales, en cuanto a los recursos en aguas subterráneas, a los procedentes del rio Tajo y a los excedentarios del río Sorbe, dice la actora que el PES recoge unos recursos de partida que no han sido autorizados por la Confederación Hidrográfica del Tajo al CYII. La actora dice que el PES parte de datos erróneos pues el CYII no tiene los volúmenes que considera a partir de los cuales calcula los valores/umbrales de las fases de sequía y los resultados son erróneos. El objetivo del PES, de acuerdo con el mandato del art. 27.1 PHN es minimizar los impactos ambientales, económicos y sociales de eventuales episodios de sequía, entendidas en este caso con carácter genérico. Y ese objetivo se logra al garantizar la disponibilidad del agua requerida para asegurar la salud y la vida de la población, minimizando los efectos negativos de la sequía y escasez sobre el abastecimiento urbano. El PES constituye una herramienta básica de esta planificación, y sus medidas conforman los medios que permiten afrontar, a través de distintos escenarios escalonados, las situaciones de sequía y escasez de agua, y para ello, en el Texto Refundido de la Ley de Aguas y su normativa de desarrollo, se prevén mecanismos que permiten movilizar recursos adicionales a los que, ordinariamente y dentro del estricto marco concesional, podrían ser utilizados para atender las demandas previstas.

Entrando a la Unidad territorial de Escasez (UTE) 05 de abastecimiento a Madrid el cálculo de los valores/umbrales de las fases de sequía se realiza sobre la base de la cuantificación de las reservas disponibles en los 13 embalses del Canal de Isabel II, que no incluyen los recursos señalados en el presente recurso, a las que se le añaden las "aportaciones esperadas" hasta el final del periodo considerado, dentro de las cuales se incluyen recursos susceptibles de ser movilizados, entre los que se encuentran los del río Tajo y los del río Sorbe, así como las aguas subterráneas, entre otros. Los recursos hídricos no reconocidos con antelación mediante concesión u otro tipo de derecho, solo se movilizan cuando se alcanza un escenario de escasez que suponga la activación de dichas medidas y, por tanto, cuando las garantías de suministro considerando exclusivamente los recursos de los que ordinariamente se dispone, se están viendo comprometidas. Estos recursos son extraordinarios y se identifican como movilizables porque pueden entenderse utilizables a corto plazo.

Los mecanismos legales que permiten la movilización de esos recursos "fuera" del contexto concesional derivan de lo establecido en el Texto Refundido de la Ley de Aguas, algo que perfectamente conoce el recurrente, puesto que en el Jurídico Material Tercero hace referencia a varios artículos de dicho texto legal que lo sustentarían: artículo 55, artículo 58, artículo 67 y artículo 71, concretamente, a los que se añadiría, por ejemplo, el artículo 77 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que se menciona en el propio jurídico material segundo, al referirse a los volúmenes de los que dispone el CYII en el río Tajo, amparados por lo que denomina "una derivación temporal de 16,64 hm3 /año", y que se trata de una autorización para derivaciones de agua de carácter temporal que no pretendan un derecho al uso privativo de ella, cuya regulación se recoge en el mencionado artículo.

La consideración de "recursos movilizables" está asociada a la posibilidad razonable de su uso a corto plazo, lo que, más allá de que su uso esté o no amparado por un derecho concesional, requiere en cualquier caso de una cierta previsión y de que, en el ámbito de la planificación, se considere su disponibilidad para tal fin. En este sentido, como no podía ser de otra forma, por coherencia normativa, el PES se apoya en las previsiones del Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del río Tajo y, como también reconoce el propio recurrente en sus argumentaciones, existen reservas y referencias normativas en el Plan Hidrológico que "protegen" estos recursos movilizables no vinculados a una concesión recogidos en el PES. Como ejemplo, se señalan a continuación varios artículos de la Normativa del Plan Hidrológico del Tajo: arts 14.3.a, 29.4 y 5, apéndices 6.1.y.4.

Además, al redactarse el PES se analizó por parte de la Confederación Hidrográfica la situación de las infraestructuras necesarias para materializar de forma efectiva estos aprovechamientos extraordinarios. La conclusión fue que el CYII disponía de las infraestructuras necesarias y tenía capacidad para ponerlas en funcionamiento a corto plazo en caso de necesidad. Más aún, el propio Plan de Emergencia ante situaciones de sequía del que dispone el CYII (integrado en el documento denominado "Manual de Gestión y Plan de Emergencia ante Situaciones de Sequía"), en cumplimiento de lo establecido en el artículo 27 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, recoge las señaladas infraestructuras y la previsión de uso de las mismas fuentes de suministro, lo que conlleva una garantía de la veracidad de dicha conclusión. El propio CYII incluye los recursos hídricos en su plan de emergencia ante situaciones de sequía, redactado por el propio Canal.

Habida cuenta que los umbrales de las distintas fases de sequía que figuran en el PES se han fijado tomando como base cierta la disponibilidad por CYII sobre recursos de los que realmente no dispone en su totalidad, las medidas de reducción se aplican sobre un volumen inferior al plasmado en el PES, tal y como hemos expuesto anteriormente con el ejemplo, comprometiendo así la garantía de abastecimiento a la población recogida en el artículo 60.3 1º del TRLA y vulnerando lo establecido en la normativa de rango superior."

En lo referente a la alteración de las condiciones de la concesión del rio Alberche, la actora dispone de una concesión de aguas del rio Alberche otorgada por la Confederación Hidrográfica Tajo el 8 abril 2008 que supuso acumular en una dos concesiones con las que ya contaba CYII. La actora entiende que el PES vulnera el art. 55 LA. Se cuestiona que el PES aplique limitaciones distintas a cada una de las tomas citadas, sosteniendo que al otorgar la concesión un volumen de 219,8 hm³ anuales del río Alberche, la evaluación del volumen anual, así como el mensual que corresponda, debe realizarse en su conjunto como suma del volumen impulsado desde el embalse de San Juan hacia el embalse de Valmayor y el de la impulsión de Picadas, lo que no respetaría el PES. Además, señala que las restricciones pueden llegar a ser superiores a las fijadas al regadío en ese sistema, vulnerándose la regla de primacía del abastecimiento recogida en el artículo 60 del TRLA. Y que el PES, al prescindir abiertamente de los valores de demanda plasmados en el Plan Hidrológico, no respeta el régimen contemplado en la normativa de referencia y prescinde por tanto del procedimiento de revisión de las concesiones para el caso de que pudieran cumplirse con una menor dotación (art. 156 y 16 bis del RDPH). Pero las medidas previstas en el PES, cuando la Unidad Territorial de Escasez Alberche (en adelante UTE Alberche) no está en situación de normalidad, dependen no sólo de si la UTE Alberche está en escenario de Prealerta, Alerta o Emergencia, sino de en qué situación está la UTE Abastecimiento a Madrid.

La UTE Alberche se plantea para gestionar las situaciones de escasez que puedan afectar a las demandas de agua que se sitúan entre el embalse de San Juan y la confluencia del Alberche en el río Tajo. Estas demandas incluyen además de distintos regadíos, los abastecimientos de distintas poblaciones como Talavera de la Reina, Toledo y multitud de pueblos de la comarca de La Sagra.

La UTE Abastecimiento a Madrid, se plantea para gestionar las situaciones de escasez que puedan afectar a las demandas de abastecimiento de la parte de la Comunidad de Madrid, atendida desde la red del CYII.

La recurrente plantea que en el PES las restricciones que se aplican en el sistema Alberche al CYII son superiores a las que soporta el regadío, vulnerando así la regla de primacía de uso del art. 60 LA. Además, CYII dispone de muchas concesiones (por encima de 2000 hm3/año) para atender la demanda anual real que en los últimos años no ha superado los 500 hm3/año y que en el PES se ha considerado de 550 hm³/año, a efectos de establecer los distintos umbrales. Las restricciones que en determinados escenarios le impone el PES al CYII en el Alberche sólo persiguen que ese organismo recurra a sus otras fuentes de suministro, lo que no significa que la población atendida por el CYII tenga que sufrir restricción alguna. Mientras que los regadíos que están situados en el eje del Alberche, por el contrario, no pueden acudir por lo general a ninguna otra fuente de suministro alternativa, por lo que las restricciones que les impone el PES se traducen en un perjuicio directo a estos aprovechamientos. El PES se asegura de que dicha situación, consistente en que las restricciones que sufren los regadíos sean inferiores a las que se le aplican al CYII, sólo pueda producirse cuando el CYII se encuentre con reservas suficientes en sus propios embalses de abastecimiento (UTE 05 de Madrid en situación de normalidad). No se vulnera, por estos motivos, la regla de primacía de uso recogida en el art. 60 del TRLA.

El Plan Hidrológico, uno de los fines que persigue es comprobar hasta qué punto se pueden seguir otorgando nuevos derechos al uso del agua sin afectar a los derechos preexistentes. En este contexto, las hipótesis que usualmente se adoptan aseguran que nunca se subestima el posible crecimiento de las demandas de abastecimiento, para evitar que nuevos aprovechamientos pudieran afectar a la garantía de su suministro. El Plan Especial de Sequías persigue una finalidad diferente. Se pretende que, durante una situación de escasez de una intensidad determinada, los aprovechamientos del sistema vayan adoptando de forma escalonada las restricciones mínimas imprescindibles para adaptarse coordinadamente a la situación de escasez. En este contexto, el uso de unas cifras de demandas de abastecimiento "generosas" inducirían unas restricciones tempranas e innecesarias que perjudicarían a los usos menos prioritarios, como el regadío y la industria. Por ello, las hipótesis de evolución de las demandas en los planes de sequías tienden a ser lo más realistas que resulte posible.

En cuanto a la mención de que el PES prescinde del procedimiento de revisión de las concesiones para el caso de que pudieran cumplirse con una menor dotación, no es esta la finalidad del PES. Mientras que el procedimiento de revisión concesional daría lugar a unas modificaciones definitivas, las restricciones o modificaciones que emanan del PES son, por su propia naturaleza, transitorias, y dejarán de tener efecto en cuanto pase la situación de escasez. El PES no pretende una modificación definitiva de las condiciones concesionales del CYII en el Alberche, se limita a asegurar la utilización coordinada de los recursos disponibles durante una situación de escasez por todos los aprovechamientos existentes.

El Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, establece lo siguiente, en su artículo 55: " Facultades del organismo de cuenca en relación con el aprovechamiento y control de los caudales concedidos.

1. El organismo de cuenca, cuando así lo exija la disponibilidad del recurso, podrá fijar el régimen de explotación de los embalses establecidos en los ríos y de los acuíferos subterráneos, régimen al que habrá de adaptarse la utilización coordinada de los aprovechamientos existentes. Igualmente, podrá fijar el régimen de explotación conjunta de las aguas superficiales y de los acuíferos subterráneos.

2. Con carácter temporal, podrá también condicionar o limitar el uso del dominio público hidráulico para garantizar su explotación racional. Cuando por ello se ocasione una modificación de caudales que genere perjuicios a unos aprovechamientos en favor de otros, los titulares beneficiados deberán satisfacer la oportuna indemnización, correspondiendo al organismo de cuenca, en defecto de acuerdo entre las partes, la determinación de su cuantía.

No se ha vulnerado el art. 55 con el PES pues con dicho precepto el organismo de la cuenca, cuando así lo exija la disponibilidad del recurso, podrá fijar el régimen de explotación de los embalses , régimen al que habrá de adaptarse la utilización coordinada de los aprovechamientos existentes.

Los PESS son herramientas complementarias a las medidas del art. 58 LA, medidas que quedan reservadas al Gobierno a través del Consejo de Ministros para actuaciones extraordinarias y en estas situaciones extraordinarias se pueden adoptar PES.

CUARTO: La primera cuestión que suscita la parte recurrente consiste en la FALTA DE APROBACIÓN DE LAS INSTRUCCIONES TÉCNICAS PARA LA REDACCIÓN DE LOS PLANES ESPECIALES DE SEQUÍA. Manifiesta que la principal referencia normativa sobre los PESS se encuentra en el art. 27 Ley 10/2001 que ordena al Ministerio responsable establecer un sistema global de indicadores hidrológicos que permita prever situaciones de alerta y eventual sequía y sirva de referencia para la declaración formal de aquella. Y los Organismos de la Cuenca deben elaborar los PESS para el ámbito territorial de los Planes Hidrológicos. Añade que el RD 1/2016 de 8 enero, en la DF1ª apartado 2 in fine: "Para llevar a cabo esa revisión de forma armonizada, el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente dictará las instrucciones técnicas que estime procedentes, en particular para establecer los indicadores hidrológicos que permitan diagnosticar separadamente las situaciones de sequía y las situaciones de escasez."

Dice la actora que tales instrucciones técnicas no han sido aprobadas. Y que la Orden TEC/1399/2018, de 28 de noviembre, objeto de recurso, ha sido aprobada incumpliendo el mandato contenido en la Disposición Final Primera, apartado 2, del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones Hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, a la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental en el ámbito de competencias del Estado, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana, y Ebro. Si el incumplimiento del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, determina la nulidad de la disposición reglamentaria elaborada, con mayor razón debe proceder la nulidad si para elaborar una disposición reglamentaria es preciso la elaboración previa de unas disposiciones de carácter general exigidas legalmente.

En este punto podemos destacar la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, que aprobaba la instrucción de planificación hidrológica, y recogía recomendaciones e instrucciones para la elaboración de los planes hidrológicos: Prioridades y reglas de gestión de los sistemas, régimen de caudales durante sequías prolongadas. (...) Se podrán definir umbrales en las reservas de los sistemas a partir de los cuales se activen ciertas restricciones en el suministro o se movilicen recursos extraordinarios. Dichos umbrales se basarán en los establecidos en los Planes especiales de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía, aprobados mediante Orden MAM/698/2007, de 21 de marzo, y, en su caso, en los establecidos en los Planes de emergencia ante situaciones de sequía previstos en el artículo 27 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional. Las restricciones se introducirán mediante escalones de reducción del suministro que deberán guardar relación con los déficits admisibles de acuerdo con las garantías establecidas para la demanda correspondiente y serán contabilizadas como déficit a efectos de determinar el nivel de garantía. Estas restricciones deberán ser coherentes con lo establecido en el Plan especial de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía.

En el apartado 3.5.2 párrafo 6. "Balances. (...) En su caso, podrá considerarse la movilización de recursos extraordinarios (pozos de sequía, cesión de derechos, activación de conexiones a otros elementos o sistemas) para el cumplimiento estricto de los criterios de garantía. En tal caso, en el plan deberá acreditarse la capacidad de movilización de dichos recursos, que deberá ser coherente con lo indicado en los Planes especiales de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía, aprobados mediante Orden MAM/698/2007, de 21 de marzo". (...). Medidas complementarias. (...) Respecto a las sequías, el Plan recopilará las medidas más relevantes previstas en los Planes especiales de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía, aprobados mediante Orden MAM/698/2007, de 21 de marzo y, en su caso, en los Planes de emergencia ante situaciones de sequía previstos en el artículo 27 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional. Todas ellas formarán parte del programa de medidas, que incorporará además la información disponible sobre su eficacia y su coste. (...).

Es importante resaltar, como hace el Abogado del Estado, que existe un vínculo jerárquico entre las Confederaciones Hidrográficas y la Dirección General del Agua, Real Decreto 864/2018, de 13 julio. Esa relación de dependencia es determinante para destacar la labor de coordinación y armonización que la Dirección General del Agua realiza sobre las Confederaciones Hidrográficas, por lo que para esa labor de armonización es suficiente con instrucciones y directrices sin necesidad de que se dicten normas reglamentarias que no tendrían la fuerza ejecutiva necesaria. El propio PES considera y califica a la Dirección General del Agua como el órgano sustantivo del PES. Desde la OM MAM/698/2007 de 21 marzo las instrucciones técnicas de la Dirección General del Agua han sido suficientes para la elaboración de los PESs por parte de las Confederaciones Hidrográficas y han establecido de manera armonizada, como exige el RD 1/2016, DF1ª, los mecanismos necesarios para distinguir las situaciones de sequía prolongada y escasez coyuntural, fenómenos que exigen una ordenación de los recursos hídricos existentes. Por otra parte, en los PES, página 14, se menciona que existen unos borradores, pendientes de aprobación. Y para la elaboración de estos borradores se confirió un periodo de consultas, de información pública durante tres meses, para obtener las oportunas propuestas, observaciones y sugerencias con el objetivo de obtener las aportaciones adecuadas para la elaboración de esas planificaciones.

La Dirección General del Agua, por consiguiente, en el ejercicio de sus funciones y competencias, y en desarrollo estricto de lo contemplado en la disposición final primera, apartado 2, del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, ha desarrollado un conjunto de instrucciones y plantillas, puestas a disposición de los Organismos de Cuenca de ámbito competencial estatal, para que la revisión de los planes de sequía se lleve a cabo de forma coordinada y armonizada.

Como puede apreciarse, por tanto, existen instrucciones y plantillas que de manera eficiente y eficaz han servido para la revisión de los planes de sequía por cada uno de los Organismos de la Cuenca atendiendo a los requisitos establecidos por la Dirección General del Agua, como se destaca en la Orden impugnada. Y la Dirección General del Agua en esa labor de armonización y coordinación que se le atribuía valoró el grado de cumplimiento de los requisitos establecidos para la revisión proponiendo la revisión y modificación de aquellos aspectos que no estaban en consonancia con las instrucciones dictadas y verificando que no existían impedimentos de técnica jurídica que pudieran dificultar la aprobación del documento.

Por consiguiente, se cuenta con criterios comunes para la revisión de los planes de sequía y para el ajuste del sistema de indicadores, que eviten la heterogeneidad en el diagnóstico y en la naturaleza de las acciones y medidas a aplicar en las diferentes situaciones y demarcaciones hidrográficas. Y teniendo en cuenta que la DMA (artículo 4.6) indica que no será infracción el deterioro temporal del estado de las masas de agua si se debe a causas naturales o de fuerza mayor que sean excepcionales o no hayan podido preverse razonablemente, como sequías prolongadas, resulta necesario diagnosticar, claramente y de forma diferenciada, las situaciones de sequía prolongada y las de escasez, ya que las acciones y medidas a tomar y la capacidad de gestión en función de ese diagnóstico también pueden ser diferentes. Y por ello se cuenta con estos PESs en la medida que van a servir para activar medidas y acciones de manera ordenada y escalonada en respuesta a la evolución de los indicadores y los diferentes escenarios que se presenten.

QUINTO: Esta Orden TEC/1399/2018 de 28 noviembre comprende unos planes de gestión de sequías que se adaptan a esas situaciones mencionadas de sequía prolongada y escasez coyuntural, la primera situación producida como consecuencia de falta de precipitaciones con deterioro temporal de las masas de agua, y la segunda relacionada con el fenómeno de la utilización del agua cuando de manera temporal se produce una escasez para atender a las demandas existentes para los diferentes usos socioeconómicos del agua.

Estos planes de sequía vienen a establecerse como el mejor método de utilización de los recursos hídricos existentes en esos supuestos de sequía prolongada y escasez coyuntural planificando de manera ordenada la utilización de los recursos. Asimismo, destacamos que los objetivos del plan quedan perfectamente delimitados en el PES y atendiendo al TR Ley de Aguas, RDL 1/2001 de 20 julio se posibilitan diversas acciones para mitigar los efectos de las situaciones de sequía y escasez, pero excluyendo aquellos supuestos extraordinarios de sequías cuyas medidas debe ser aprobadas por el Gobierno, conforme al art. 58 TRLA.

Siguiendo su contenido referido a la aprobación de los PESs, estos planes de sequía y escasez tienen por finalidad paliar los efectos de las mismas, de manera que suponen el instrumento en virtud del cual se desarrolla el objetivo de protección previsto en el artículo 92 e) del TRLA, que debe orientar la actuación de los Administraciones hidráulicas competentes. De manera que su aprobación, revisión y desarrollo se convierte en una obligación que ha sido desarrollada, como hemos dicho, en el mencionado artículo 27 de la LPHN dada la incidencia del contenido de los planes especiales de sequía en la planificación hidrológica. En igual sentido, el artículo 92 bis impone a los Poderes públicos la necesidad de conseguir una adecuada protección de las aguas, para lo que se deberán alcanzar los siguientes objetivos medioambientales allí enumerados.

El Plan va a diferenciar claramente las situaciones de sequía prolongada, y las de escasez coyuntural. Queda fuera de su ámbito la escasez estructural, producida cuando estos problemas de escasez de recursos en una zona determinada son permanentes, y por tanto deben ser analizados y solucionados definitivamente en el ámbito de la planificación general, y no en el de la gestión de las situaciones temporales de sequía y escasez.

El objetivo general se persigue a través de los siguientes objetivos específicos todos ellos en el marco de un desarrollo sostenible:

Garantizar la disponibilidad de agua requerida para asegurar la salud y la vida de la población, minimizando los efectos negativos de sequía y escasez sobre el abastecimiento urbano.

Evitar o minimizar los efectos negativos de la sequía sobre el estado de las masas de agua, haciendo que las situaciones de deterioro temporal de las masas o de caudales ecológicos mínimos menos exigentes estén asociadas exclusivamente a situaciones naturales de sequía prolongada.

Minimizar los efectos negativos sobre las actividades económicas, según la priorización de los usos establecidos en la legislación de aguas y en los planes hidrológicos de cuenca.

Para los objetivos específicos se plantean los siguientes objetivos instrumentales u operativos:

Definir mecanismos para detectar lo antes posible, y valorar, las situaciones de sequía prolongada y escasez coyuntural.

Fijar el escenario de sequía prolongada.

Fijar escenarios para la determinación del agravamiento de las situaciones de escasez coyuntural.

Definir las acciones a aplicar en el escenario de sequía prolongada y las medidas que corresponden en cada escenario de escasez coyuntural.

Asegurar la transparencia y participación pública en el desarrollo de los planes.

Por ello, este plan especial establece un sistema de indicadores y escenarios, tanto de sequía prolongada como de escasez coyuntural, para el ámbito de la Demarcación Hidrográfica que deben convertirse en elementos sustantivos de las estrategias de gestión de la sequía en la demarcación de que se trate.

SEXTO: La referencia normativa principal, como hemos dicho, se encuentra en el artículo 27 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional (PHN), titulado gestión de sequías, que en su primer apartado ordena al Ministerio establecer un sistema global de indicadores hidrológicos que permita prever estas situaciones y sirva de referencia para su identificación y, en su segundo apartado, ordena la preparación de planes especiales de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía, sin particularizar los conceptos básicos de sequía prolongada y de escasez. Al amparo del citado artículo 27 del PHN, se elaboraron y aprobaron los planes especiales de sequía, que fueron aprobados mediante la Orden MAM/698/2007, de 21 de marzo, y se configuró un sistema de indicadores hidrológicos que mensualmente diagnostica la situación, mostrando este diagnóstico a través del portal web del Ministerio en la sección dedicada a la gestión de sequías.

Este Art. 27 Ley 10/2001 dispone: " Gestión de las sequías "1. El Ministerio de Medio Ambiente, para las cuencas intercomunitarias, con el fin de minimizar los impactos ambientales, económicos y sociales de eventuales situaciones de sequía, establecerá un sistema global de indicadores hidrológicos que permita preverlas y que sirva de referencia general a los Organismos de cuenca para la declaración formal de situaciones de alerta y eventual sequía sin perjuicio de lo establecido en los artículos 12.2 y 16.2 de la presente Ley . Dicha declaración implicará la entrada en vigor del Plan especial al que se refiere el apartado siguiente.

2. Los Organismos de cuenca elaborarán en los ámbitos de los Planes Hidrológicos de cuenca correspondientes, en el plazo máximo de dos años desde la entrada en vigor de la presente Ley, planes especiales de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía, incluyendo las reglas de explotación de los sistemas y las medidas a aplicar en relación con el uso del dominio público hidráulico. Los citados planes, previo informe del Consejo del Agua de cada cuenca, se remitirán al Ministerio de Medio Ambiente para su aprobación.

3. Las Administraciones públicas responsables de sistemas de abastecimiento urbano que atiendan, singular o mancomunalmente, a una población igual o superior a 20.000 habitantes deberán disponer de un Plan de Emergencia ante situaciones de sequía. Dichos planes, que serán informados por el Organismo de cuenca o Administración hidráulica correspondiente, deberán tener en cuenta las reglas y medidas previstas en los Planes especiales a que se refiere el apartado 2, y deberán encontrarse operativos en el plazo máximo de cuatro años. 4. Las medidas previstas en los apartados 1 y 2 del presente artículo podrán ser adoptadas por la Administración hidráulica de la Comunidad Autónoma, en el caso de cuencas intracomunitarias".

Y continuando con el marco normativo aplicable, destacamos además de la Ley 10/2021, el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, (TRLA), que posibilita diversas acciones que pueden ser aprovechadas para mitigar los efectos coyunturales de la sequía y la escasez. Así, el artículo 55 otorga determinadas facultades al organismo de cuenca en relación con el aprovechamiento y control de los caudales concedidos, y el artículo 58 faculta al Gobierno para adoptar medidas extraordinarias en situaciones excepcionales.

Artículo 55 . Facultades del organismo de cuenca en relación con el aprovechamiento y control de los caudales concedidos.

"1. El organismo de cuenca, cuando así lo exija la disponibilidad del recurso, podrá fijar el régimen de explotación de los embalses establecidos en los ríos y de los acuíferos subterráneos, régimen al que habrá de adaptarse la utilización coordinada de los aprovechamientos existentes (...).

2. Con carácter temporal, podrá también condicionar o limitar el uso del dominio público hidráulico para garantizar su explotación racional (...).

Artículo 58 . Situaciones excepcionales "En circunstancias de sequías extraordinarias, de sobreexplotación grave de acuíferos, o en similares estados de necesidad, urgencia o concurrencia de situaciones anómalas o excepcionales, el Gobierno, mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros, oído el organismo de cuenca, podrá adoptar, para la superación de dichas situaciones, las medidas que sean precisas en relación con la utilización del dominio público hidráulico, aun cuando hubiese sido objeto de concesión. La aprobación de dichas medidas llevará implícita la declaración de utilidad pública de las obras, sondeos y estudios necesarios para desarrollarlas, a efectos de la ocupación temporal y expropiación forzosa de bienes y derechos, así como la de urgente necesidad de ocupación".

Y siguiendo con el TRLA, y la protección del dominio público hidráulico, el art. 92 señala que: "Objetivos de la protección .

Son objetivos de la protección de las aguas y del dominio público hidráulico:

a) Prevenir el deterioro, proteger y mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos, así como de los ecosistemas terrestres y humedales que dependan de modo directo de los acuáticos en relación con sus necesidades de agua.

b) Promover el uso sostenible del agua protegiendo los recursos hídricos disponibles y garantizando un suministro suficiente en buen estado.

c) Proteger y mejorar el medio acuático estableciendo medidas específicas para reducir progresivamente los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias prioritarias, así como para eliminar o suprimir de forma gradual los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias peligrosas prioritarias.

d) Garantizar la reducción progresiva de la contaminación de las aguas subterráneas y evitar su contaminación adicional.

e) Paliar los efectos de las inundaciones y sequías.

f) Alcanzar, mediante la aplicación de la legislación correspondiente, los objetivos fijados en los tratados internacionales en orden a prevenir y eliminar la contaminación del medio ambiente marino.

g) Evitar cualquier acumulación de compuestos tóxicos o peligrosos en el subsuelo o cualquier otra acumulación que pueda ser causa de degradación del dominio público hidráulico.

h) Garantizar la asignación de las aguas de mejor calidad de las existentes en un área o región al abastecimiento de poblaciones."

El art. 65 del mismo texto legal: "Revisión de las concesiones.

1. Las concesiones podrán ser revisadas:

a) Cuando de forma comprobada se hayan modificado los supuestos determinantes de su otorgamiento.

b) En casos de fuerza mayor, a petición del concesionario.

c) Cuando lo exija su adecuación a los Planes Hidrológicos".

El art 104.2 referida a los vertidos que establece: 2. En casos excepcionales, por razones de sequía o en situaciones hidrológicas extremas, los Organismos de cuenca podrán modificar, con carácter general, las condiciones de vertido a fin de garantizar los objetivos de calidad.

También destacamos el RDLey 1072017, la Directiva Marco del Agua (2000/60/CE) que contiene varias referencias a la sequía. Ya en su artículo 1, que establece los objetivos de la Directiva, menciona la necesidad de "paliar los efectos de las inundaciones y las sequías". Por otra parte, el artículo 4 establece los objetivos medioambientales, y su apartado 6 se dedica al cumplimiento de estos objetivos en situaciones excepcionales, entre las que se encuentra la sequía.

En la DMA el Artículo 4.6 refiere: El deterioro temporal del estado de las masas de agua no constituirá infracción de las disposiciones de la presente Directiva si se debe a causas naturales o de fuerza mayor que sean excepcionales o no hayan podido preverse razonablemente, en particular graves inundaciones y sequías prolongadas, o al resultado de circunstancias derivadas de accidentes que no hayan podido preverse razonablemente, cuando se cumplan todas las condiciones siguientes: a) que se adopten todas las medidas factibles para impedir que siga deteriorándose ese estado y para no poner en peligro el logro de los objetivos de la presente Directiva en otras masas de agua no afectadas por esas circunstancias; b) que en el plan hidrológico de cuenca se especifiquen las condiciones en virtud de las cuales pueden declararse dichas circunstancias como racionalmente imprevistas o excepcionales, incluyendo la adopción de los indicadores adecuados; c) que las medidas que deban adoptarse en dichas circunstancias excepcionales se incluyan en el programa de medidas y no pongan en peligro la recuperación de la calidad de la masa de agua una vez que hayan cesado las circunstancias; d) que los efectos de las circunstancias que sean excepcionales o que no hayan podido preverse razonablemente se revisen anualmente y, teniendo en cuenta las razones establecidas en la letra a) del apartado 4, se adopten, tan pronto como sea razonablemente posible, todas las medidas factibles para devolver la masa de agua a su estado anterior a los efectos de dichas circunstancias; y e) que en la siguiente actualización del plan hidrológico de cuenca se incluya un resumen de los efectos producidos por esas circunstancias y de las medidas que se hayan adoptado o se hayan de adoptar de conformidad con las letras a) y d.

Y por último, destacamos el Reglamento de Planificación Hidrológica, RD 907/2007, Instrucción Planificación Hidrológica, Orden ARM/2656/2008 de 10 septiembre, RDPH RD 849/1996 actualizado por RD 638/2016.

SÉPTIMO: El CYII dispone de recursos propios, principalmente lo constituyen la cuenca de los ríos Jarama (descontando el Henares) y Guadarrama. La principal demanda es el abastecimiento a Madrid a través de la red del Canal (CYII), que suministra agua a la mayor parte de la población de la Comunidad de Madrid. Para garantizar esta demanda dispone también de la aportación de recursos de otros sistemas, como el Alberche, Henares (sub-sistema Sorbe), y Tajo Medio. Además, combina recursos tanto superficiales como subterráneos. En la memoria del PES se pone de manifiesto que el Canal de Isabel II ha comunicado sus propias previsiones en esta revisión del Plan de Sequías y que se han considerado para efectuar una demanda de cálculo (a efectos de balances para el establecimiento de umbrales) de 550 hm³/año. Ello supone un adecuado equilibrio entre disponer de un resguardo por posibles crecimientos imprevistos de la demanda durante la vigencia del PES, pero sin considerar un valor de la demanda que, a buen seguro, conduciría a tener que aplicar restricciones tempranas innecesarias.

La parte recurrente, el CYII en la demanda dice que el PES aprobado por la OM TEC/1399/2018 de 28 noviembre, parte de unos recursos hídricos de partida que no se han autorizado por la Confederación Hidrográfica del Tajo pues el PES refiere recursos alternativos movilizables aplicando los derechos concesionales actuales a favor del CYII aquellos que puedan razonablemente entenderse como disponibles a corto plazo.

Dice la actora que respecto a las aguas subterráneas solo se dispone de una concesión Canal Oeste/Majadahonda con un volumen de 11'92 hm3/año y en el PES se refiere a aguas subterráneas con un volumen total de 112'25 hm3/año, pero sí de esa cantidad se detraen los 11'92 hm3/año concedido, el error está en aproximadamente 100 hm3/año. En el PES se dice que el Canal detrae aguas de los campos de pozos del Acuífero Terciario Detrítico de Madrid (en adelante ATDM) y el acuífero calcáreo de Torrelaguna, con reglas diferentes en ambos casos: Los pozos del ATDM tienen un carácter estratégico. Los pozos de Torrelaguna se consideran por el CYII como recursos ordinarios de uso prioritario. Debido a la limitación que contemplan relativa al caudal mínimo circulante en el río Jarama, no parece prudente contar con ellos en una situación de sequía. Y contiene una tabla, la nº 169, actuación pozos UTE 05 Abastecimientos Madrid. Se dice también que de las masas de agua de la Unidad Territorial (en el terciario detrítico y el cretácico carbonatado), por medio de una red de pozos que permiten extraer un volumen de hasta 71,36 hm³/año. Se agrupan en campos de pozos en función del punto de entrega a la red general del abastecimiento. Y sostiene el actor que para ello se precisa de la correspondiente concesión administrativa, así se han solicitado diferentes concesiones en el Campo de Pozo de Tres cantos, Campo de Pozo de Fuencarral, Campos de Pozos de Guadarrama, Campo de Pozos de Batres y Campo de Pozo de Torrelaguna. Por tanto, en cuanto no se resuelvan estas solicitudes de concesión el CYII no dispone de los volúmenes de agua recogido en el PES.

En el río Tajo, la disponibilidad del CYII para Madrid es de 60 hm3/año, y precisa de una concesión, que se solicitó en 2006 y se modificó en 2015 y no se dispone de la misma. Y además se precisa de una infraestructura para disponer de ello que se está ejecutando. Pero es que además el CYII solicitó una derivación temporal de 16'64 hm2 para garantizar el abastecimiento en Madrid y ante la reticencia de la Confederación Hidrográfica Tajo se inició una ejecución forzosa de la STSJ Madrid de 30 enero 2017 autorizando la desviación temporal. Por ello, tan solo se dispone de esos 16'64 hm3 hasta que no se resuelva la concesión.

Y en cuanto a los excedentarios río Sorbes, la demanda sostiene que se parte de datos erróneos. Se dice en la demanda que se precisa de concesión que hasta la fecha no se ha otorgado. El Azud del Pozo de los Ramos: se ubica en el río Sorbe a unos 500 m aguas arriba de la confluencia con el arroyo de la Presa lo explota el CYII para derivar los caudales del Sorbe para el abastecimiento de Madrid. La captación en el azud Pozo de los Ramos para el suministro del Canal de Isabel II, la derivación de agua solamente se realiza sin limitación si los volúmenes almacenados en el embalse de Beleña superan una determinada curva de excedentes. Los datos reales de aportación media de entrada al embalse de Beleña se elevan a 107 hm³/año, que sumados a la derivación media de 18 hm³/año que ha realizado el CYII desde el azud del Pozo de Los Ramos, suman unos recursos totales de 125 hm³/año. La inexactitud de tales datos o los errores de cálculo que denuncia la actora no han sido precisados ni se ha acreditado el dato erróneo del que se parte. Además, según manifiesta el Abogado del Estado el propio CYII incluye en su Plan de Emergencias ante situaciones de sequía los recursos hídricos que aquí considera indisponibles.

Para la recurrente la ausencia de resolución respecto de las concesiones solicitadas o de las modificaciones que de las mismas se han realizado es lo que impide la movilización de los recursos, pero el propio PES prevé la movilización de los recursos que se consideran disponibles y a corto plazo cuando las situaciones previstas se produzcan y sea necesaria la movilización de tales recursos de una manera escalonada.

Es obvio que cuando se producen situaciones de sequía prolongada ocasionadas por la falta de precipitaciones que impide que los caudales hidrológicos se encuentren en los niveles necesarios para cubrir las demandas (abastecimientos, regadíos etc...) o en su caso, escasez, el PES es el instrumento adecuado para fijar y determinar las medidas especiales a adoptar en tales casos. Y esa especialidad deriva de las propias medidas previstas en el PES cuyos objetivos se encuadran en garantizar la disponibilidad de agua requerida para la salud y la vida de la población, evitar o minimizar los efectos negativos de la sequía. Si partimos de esta finalidad, de estos objetivos, estos PES como dice el art. 27 Ley PHN son planes especiales de actuación en situaciones de escasez y eventual sequía, incluyendo las reglas de explotación de los sistemas y las medidas a aplicar en torno al uso del dominio público hidráulico. Y el TRLA establece en el art. 55 las facultades del organismo de la cuenca, señalando que el organismo de la Cuenca, cuando así lo exija la disponibilidad del recurso, podrá fijar el régimen de explotación de los embalses establecidos en los ríos y de los acuíferos subterráneos, régimen al que habrá de adaptarse la utilización coordinada de los aprovechamientos existentes. Igualmente, podrá fijar el régimen de explotación conjunta de las aguas superficiales y de los acuíferos subterráneos.

2. Con carácter temporal, podrá también condicionar o limitar el uso del dominio público hidráulico para garantizar su explotación racional. Cuando por ello se ocasione una modificación de caudales que genere perjuicios a unos aprovechamientos en favor de otros, los titulares beneficiados deberán satisfacer la oportuna indemnización, correspondiendo al organismo de cuenca, en defecto de acuerdo entre las partes, la determinación de su cuantía.

La garantía de explotación racional del dominio público hidráulico tiene la finalidad de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 45.2 de la Constitución .

En definitiva, la Confederación Hidrográfica podría alterar o modificar la movilización de los recursos para adecuarse a las situaciones especiales hidrológicas siempre amparada en esa planificación especial aprobada, siempre a corto plazo, siempre de manera ordenada y escalonada y mediante una disposición de los recursos específica que es lo que viene a suscitar la parte actora a la hora de impugnar el PES que nos ocupa cuando manifiesta que no dispone de los recursos que establece el PES por no estar autorizados.

La propia parte actora está manifestando que existen concesiones administrativas, que existen solicitudes de modificación de tales concesiones que aún no se han resuelto, y por ello dice que carece de los recursos que se exponen en el PES.

En la UTE 05 abastecimiento Madrid, se calculan los umbrales aplicando: 1) en fases tempranas de escasez se determina el umbral superior calculando la reserva necesaria para que ese escenario dure lo mínimo posible. Y 2) es una fase de emergencia y el umbral superior se establece determinando las restricciones y en el caso de Madrid se atiende a la situación de los 13 embalses y a las aportaciones esperables y el PES menciona movilización de aguas subterráneas, aguas regeneradas, movilización de otros recursos. Y así nos encontramos con la posible aplicación de los arts. 67 y 71 Ley Aguas. El art. 77. 1: En las situaciones reguladas en los artículos 55 , 56 y 58 de la presente Ley , y en aquellas otras que reglamentariamente se determinen por concurrir causas análogas, se podrán constituir centros de intercambio de derechos de uso del agua mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Medio Ambiente. En este caso, los Organismos de cuenca quedarán autorizados para realizar ofertas públicas de adquisición de derechos de uso del agua para posteriormente cederlos a otros usuarios mediante el precio que el propio Organismo oferte. La contabilidad y registro de las operaciones que se realicen al amparo de este precepto se llevarán separadamente respecto al resto de actos en que puedan intervenir los Organismos de cuenca.

Debemos por tanto concluir afirmando que el PES se erige como el mecanismo adecuado en la prevención y lucha contra la sequía ante el incremento de estas secuencias de ausencia de precipitaciones y como herramienta especial para las situaciones que prevé mediante la planificación de los recursos hídricos, y en buena medida la normativa prevé estas situaciones que exigen un ajuste en la utilización de los recursos que, precisamente por esa situación tan especial, el organismo de la cuenca posibilitara la movilización de los recursos fuera del cauce concesional. Para ello obviamente se exige una justificación adecuada en un instrumento adecuado que no es otro que el PES aprobado por la OM recurrida.

OCTAVO: Como hemos dicho, este plan especial establece un sistema de indicadores y escenarios, tanto de sequía prolongada como de escasez coyuntural, para el ámbito de la Demarcación Hidrográfica del Tajo que deben convertirse en elementos sustantivos de las estrategias de gestión de la sequía en la demarcación. Así mismo, se proponen una serie de acciones y medidas orientadas a facilitar el cumplimiento de los objetivos específicos enunciados anteriormente. Estas acciones y medidas se activarían escalonadamente en respuesta a la evolución de los indicadores y los diferentes escenarios que se presenten. Se ha tenido especialmente en cuenta la adecuación de esta propuesta con el Plan Hidrológico, hecho que establece diversos condicionantes y oportunidades pues exige la coherencia y consistencia de los datos de base necesarios para la elaboración de ambos documentos de planificación, en particular: recursos hídricos, demandas y caudales ecológicos. Es importante mencionar, que las acciones o medidas que se apliquen derivadas del presente Plan Especial no modifican aquellas otras definidas previamente por otras normas reguladoras legalmente establecidas (reglas de explotación del trasvase TajoSegura, ...).

Respecto de la UTE 06 del rio Alberche, para la actora se han alterado las condiciones de la concesión. El CYII por resolución de la Confederación Hidrográfica Tajo dispone de una concesión de hasta 219'8 hm3/año procedente del rio Alberche con una sola limitación que es la capacidad de transporte (6m3/s elevación San Juan Valmayor y 3'8m3/s elevación Picadas. Y sin distinción de tomas habilitadas y sin embargo el PES desagrega el volumen según la toma, y lo dice el PES en la página 43 que, en caso de avería o contingencia, los máximos volúmenes pueden detraerse indistintamente desde la toma de embalse de San Juan o del embalse de Picadas con el único límite de las condiciones concesionales. En esta concesión existen dos impulsiones: Elevación San Juan-Valmayor de 6 m 3 /s con un límite anual de 100 hm³, y elevación de Picadas de 3,6 m 3 /s con un límite anual 119.80 hm.

El PES contempla esa concesión al Canal de Isabel II destinada al abastecimiento de Madrid, que pude llegar a detraer un máximo de 219,8 hm³/año. Cuenta con una primera concesión en el embalse de San Juan que le permite elevar el agua hasta el embalse de Valmayor (volumen máximo de 100 hm³/año y caudal máximo de 6 m³/s) y con una segunda concesión en el embalse de Picadas que introduce el agua directamente en la red del CYII a través de la ETAP de Majadahonda (volumen máximo de 119,8 hm³/año y caudal máximo de 3,8 m³/s). Tampoco expone el recurrente cuales han sido las modificaciones o alteraciones de la concesión otorgada y ante la falta de demostración de esa supuesta alteración de la concesión otorgada debemos partir, como hemos dicho, de la coherencia y consistencia de los datos básicos con los que se ha elaborado el PES mencionando la participación del CYII en la elaboración del mismo.

Y dice la demandante que, además, las restricciones podrían llegar a ser superiores a las fijadas al regadío en el sistema, alterándose la regla del art. 60 TRLA. El art. 60 establece un orden de preferencia en los usos que, en su caso, se podrían alterar, en un plan hidrológico de la cuenca, que no es el caso. Y tampoco se ha producido una vulneración de ese orden de prelación pues el abastecimiento de la población está garantizado, no se da una primacía al riego, lo que se establece son unos umbrales durante la campaña de riego (marzo a septiembre) y una fórmula de cálculo imponiendo medidas para el regadío, pero sin desatender el abastecimiento urbano prioritario puesto que el CYII cuenta con reservas suficientes para ese abastecimiento de la población.

NOVENO: Por último manifestar que si bien con arreglo al art. 55 TRLA la Confederación Hidrográfica dispone de ciertas facultades en relación con el aprovechamiento y control de los caudales públicos, es el art. 58 el que prevé supuestos excepcionales y que sea el Gobierno, el Consejo de Ministros, quien adopte tales medidas extraordinarias y además menciona la guía elaborada por el Ministerio Medio Ambiente para que las Confederaciones Hidrográficas elaboraran los PES y entiende que las medidas de estos PESs deben estar en el marco del art. 55 y no en el del art. 58.

A este respecto tenemos que volver a decir que estamos ante supuestos especiales y no extraordinarios, que estas situaciones especiales están previstas en el PES cuando dice que el objetivo del Plan es diferenciar las situaciones de sequía prolongada y las de escasez coyuntural quedando fuera de su ámbito la escasez estructural producida cuando estos problemas son permanentes y por tanto deben ser analizados y solucionados definitivamente en el ámbito de la planificación general y no en el de la gestión de las situaciones temporales de sequía y escasez.

Dice también la actora que las medidas que recoge el PES vulneran el art. 55 citado porque una cosa es que el PES no garantice la disponibilidad de los caudales concedidos y otra distinta es que modifique los términos concesionales.

Ya se ha expuesto con anterioridad que estamos ante planes de contingencia cuyo objetivo es resolver el desabastecimiento y afrontar estas eventualidades y optimizar recursos y más cuando existe un riesgo potencial de sequía. Este Plan especial que afecta a la CYII se centra en esos mecanismos necesarios para afrontar la eventualidad y no dejan de ser medidas de protección para ordenar el uso de los recursos escasos a disposición. Y no cabe duda que las concesiones administrativas se otorgan teniendo en cuenta la explotación racional conjunta de los recursos hídricos pero ese título concesional no garantiza la disponibilidad de los caudales concedidos, conforme señala el artículo 59.2 del TR de la Ley de Aguas, debiendo otorgarse las concesiones conforme a los Planes hidrológicos. Y además las situaciones de escasez que se están contemplando en el PES respeta la regla del art. 60. Señalamos que no toda o cualquier adecuación a los Planes hidrológicos de cuenca ha de conllevar necesariamente la necesidad de revisión de la concesión, y la actora olvida que estamos ante los Planes especiales de sequía necesarios para la salvaguarda de los recursos hídricos porque estamos ante una situación transitoria donde prevalece el interés público ante la eventualidad de que se constaten situaciones de escasez de los recursos hídricos temporales que sean determinantes para la puesta en marcha de las medidas contenidas en el PES. Por último, de nuevo hacer constar que no estamos ante situaciones excepcionales de sequía permanente o estructural cuya planificación general corresponde al Consejo de Ministros, (art.58 LA), estamos ante situaciones transitorias que se tratan de paliar o revertir mediante planes especiales sectoriales porque corresponden a los organismos de la Cuenca.

Por todo lo expuesto procede desestimar el recurso contencioso administrativo.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación;