Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 2085/2021 de 11 de enero del 2024

PRIMERO.- Demanda.-

1.- La parte demandante alega que solicitó la Nacionalidad española por residencia a través de la plataforma del Ministerio de Justicia con fecha 3 de enero de 2019, adjuntando en el modelo normalizado y toda la documentación preceptiva.

2.- Considera que ha transcurrido más de un año desde que presentó su petición, por lo que a tenor del artículo 11.3 del Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, aprobado por RD 1004/2015, de 6 de noviembre, debe entenderse desestimada su solicitud.

3.- Debería haberse resuelto dicho expediente en el plazo de un año y dictado la resolución concediendo la nacionalidad española, habida cuenta que ha justificado cumplidamente los requisitos necesarios. No obstante, fue requerida con fecha 2 de marzo de 2022 para aportar los certificados CCSE y DELE, aun cuando obran en el expediente. No fue notificada de dicha resolución, por lo que afirma que aporta tales documentos (si bien no aparecen con la demanda).

4.- Entiende que es acreedora del reconocimiento del derecho a adquirir la nacionalidad por cuanto lleva residiendo en España 12 años, sus hijos son españoles, ha trabajado largo tiempo, y en fin considera que cumple con todos los requisitos legales.

SEGUNDO.- Contestación.-

1.- La Abogacía del Estado opone que los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

2.- En el presente caso, en el expediente administrativo no constan los datos referidos a la integración del solicitante, como el certificado de calificación CCSE ni el certificado del Instituto Cervantes de conocimiento del idioma español, certificado DELE, como mínimo de nivel A2. Consta en el expediente requerimiento a la interesada, de fecha 2 de marzo de 2022, para que aportara dichos certificados.

En este punto cabe recordar que cada parte ha de soportar la carga de la prueba de los elementos fácticos de la norma en que basa su pretensión, sin que la recurrente haya acreditado ningún aspecto relativo a los requisitos de integración en la sociedad española y buena conducta cívica ni haya justificado ninguna imposibilidad en la obtención de los documentos necesarios para su acreditación.

3.- La obtención de la nacionalidad por residencia no constituye un derecho subjetivo, por lo que su denegación no supone la limitación del ejercicio de un derecho, sino que nos hallamos ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado.

La concesión de la nacionalidad española requiere una apreciación de la concurrencia de los requisitos exigidos para ello, concurrencia que en este caso no consta acreditada por el peticionario ni apreciada debidamente por la Administración.

4.- Entiende que falta la acreditación de la integración social, toda vez no consta en el expediente administrativo. Por ello solicita la confirmación de la resolución presunta desestimatoria.

TERCERO.- Silencio de la Administración.-

1.- El artículo 11.3 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, dispone que: "3. El procedimiento deberá ser resuelto y notificado en el plazo máximo de un año desde de que la solicitud haya tenido entrada en la Dirección General de los Registros y del Notariado. Transcurrido el plazo aludido sin que haya recaído resolución expresa, se entenderán desestimadas las solicitudes formuladas por los interesados".

El plazo de un año ha de computarse desde la entrada de la petición en el órgano competente para la tramitación del expediente, y una vez trascurrido el mismo se entiende desestimada la pretensión, abriéndose el cauce del recurso jurisdiccional.

Sin embargo, esta previsión no es obstáculo para que el interesado acredite que efectivamente se ha producido el silencio, por el transcurso del plazo de un año ( artículo 11.3 del Rto.), y que cumple con el resto de los requisitos legales; a saber, que ha residido en España de forma legal y continuada durante los plazos previstos en el artículo 22.1 o 2 del Código Civil ( 10 años, 5 años, 2 años o un año de forma excepcional) ; que observa buena conducta cívica, y que cuenta que con el suficiente grado de integración en la sociedad española.

Estos requisitos para acceder a la nacionalidad han de concurrir al tiempo de solicitarla ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia 1295/2021 de 2 noviembre 2021, Rec. 5945/2020).

2.-La modificación legal del procedimiento ( disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil y el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre) ha objetivado este requisito de modo que es preciso aportar un doble certificado: el DELE de nivel A2 o superior (salvo en el caso de los nacionales de países iberoamericanos) y el de conocimientos constitucionales y socioculturales de España (CCSE) conforme dispone el artículo 6.1 del Real Decreto 1004/2015. Si bien, cabe que "8. Además de la superación de las pruebas a que se refiere el presente artículo, para que resulte acreditado el suficiente grado de integración en la sociedad española se deberá valorar conjuntamente la documentación indicada en este artículo con los informes señalados en los apartados 1 y 2 del artículo 8 de este Reglamento" (artículo 6.8).

3.- Dicho precepto recuerda que la carga de la prueba corresponde al interesado, sin perjuicio de que la Administración pueda efectuar las comprobaciones que considere oportunas, y en particular solicitar el informe del Ministerio del Interior. El artículo 8 (Informes), establece que:

"1. Sin perjuicio de que corresponda al interesado la carga de la prueba de los requisitos para adquirir la nacionalidad, con motivo de la tramitación del expediente se recabarán de oficio de las Administraciones Públicas competentes cuantos informes resulten necesarios y se llevarán a cabo las comprobaciones oportunas por parte de la Dirección General de los Registros y del Notariado. En particular, se solicitará informe, cuando se considere necesario, a la Delegación o Subdelegación del Gobierno que en cada caso corresponda, en los términos que se derivan de la normativa anterior.

2. En cualquier caso, deberá constar el informe preceptivo del Ministerio del Interior, al objeto de comprobar si el solicitante reúne los requisitos exigidos en el artículo 22 del Código Civil . El informe de este Departamento comprenderá el juicio sobre la conducta y situación del extranjero respecto de las obligaciones que impone su entrada y residencia en España".

CUARTO.- Resolución del caso: autorización para consulta automática de datos y requerimiento. Doctrina del Tribunal Supremo.

1.- A la luz de dichas normas, hemos de verificar si la interesada ha acreditado los requisitos que son precisos para poder adquirir la nacionalidad por residencia, de acuerdo con la carga que le procesalmente le corresponde.

El expediente fue remitido con fecha 28 de septiembre de 2022, haciendo constar que con fecha 2 de marzo de 2022 se había requerido a la demandante para que completara la documentación, y que cuando se recibiera se continuaría la tramitación.

2.- Del resultado del expediente se desprende que la demandante, que es nacional de Marruecos, solicitó la nacionalidad española mediante instancia de 3 de enero de 2019 ante el Ministerio de Justicia. En dicha instancia se autoriza al Ministerio de Justicia para la consulta de los antecedentes penales del Registro Central de Penados, del resultado obtenido en las pruebas DELE y CCSE del Instituto Cervantes, los datos del empadronamiento en el Instituto Nacional de Estadística y la consulta de los datos referidos a la residencia en España que obren en poder de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y de la Secretaría General de Inmigración y Emigración.

Aportó tarjeta de residencia de larga duración, un certificado de nacimiento y certificado de antecedentes penales expedidos en Marruecos traducidos, portando ambos la apostilla del Convenio de la Haya, certificado de abono de la tasa para tramitar el procedimiento, pasaporte completo, certificado de empadronamiento en Molina del Segura (Murcia) desde el 19 de febrero de 2010 (certificado de 2 de enero de 2019) y varias nóminas de junio, julio y agosto de 2018.

Obra un requerimiento, que no aparece notificado, de 2 de marzo de 2022 en el que se solicitaba que aportara el certificado CCSE y DELE, paralizando la continuación del procedimiento.

3.- Cuando se pronunció el requerimiento de 2 de marzo de 2022, ya se había producido el acto denegatorio por silencio, a tenor del artículo 11.3 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, ya que había transcurrido más de un año desde la presentación de la petición, el día 3 de enero de 2019.

4.- Resulta que la demandante no acreditó que cumplía el requisito de integración en lo que se refiere al conocimiento de la lengua y de la realidad constitucional y sociocultural, mediante los certificados DELE y CCSE; y tampoco constan los informes preceptivos que ha de emitir la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, a fin de justificar la buena conducta conforme a lo establecido en el artículo 22 del Código Civil, 220 del Reglamento de la Ley del Registro Civil y en el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia y la residencia legal, continuada y no interrumpida en España durante un periodo de 10 años, como se exigía en este caso a tenor del artículo 22 CC.

En defecto de los mismos, el interesado tenía la carga de aportar las pruebas y justificaciones precisas en orden a acreditar los requisitos que afirma tener para poder obtener la nacionalidad ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia 972/2020 de 9 julio 2020, Rec. 6107/2019).

5.- Sin embargo, tenemos que tener en consideración que la demandante había autorizado a la Administración para la consulta automática de datos.

El consentimiento para la consulta de datos pretende la agilización del procedimiento administrativo, permitiendo incorporar datos que ya obran en poder de la Administración.

La Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia dispone en el Artículo 7 (Instrucción del procedimiento) que:

"1. La tramitación del procedimiento será electrónica y su instrucción corresponderá a la Dirección General de los Registros y del Notariado.

2. Tal y como establece el artículo 8 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre , corresponde al interesado probar el cumplimiento de los requisitos de residencia, buena conducta e integración en la sociedad española, en los términos establecidos en el Código Civil y en el citado Reglamento. Con el objeto de verificar dicho cumplimiento, durante la instrucción del expediente la Dirección General de los Registros y del Notariado realizará las siguientes actuaciones:

1.ª Consulta de los antecedentes penales del Registro Central de Penados cuando el interesado sea mayor de 18 años y siempre y cuando conste en la solicitud la autorización expresa para la consulta firmada por el promotor. En caso de que el promotor no consienta la consulta, deberá aportar en la solicitud el certificado del Registro Central de Penados.

2.ª Consulta del resultado obtenido en las pruebas DELE y CCSE del Instituto Cervantes siempre y cuando conste en la solicitud la autorización expresa para la consulta firmada por el solicitante. En caso de que el interesado no consienta la consulta, deberá aportar en la solicitud las certificaciones de superación de ambas, en su caso, pruebas conforme a lo establecido en el artículo 6 del reglamento aprobado por el citado Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre , y en la disposición adicional cuarta del mismo real decreto . Estas pruebas serán obligatorias en los casos y términos desarrollados en el artículo 10 de esta orden ministerial.

3.ª Solicitud de los datos del empadronamiento al Instituto Nacional de Estadística, siempre que en la solicitud conste la autorización expresa para esta consulta. En caso de que el interesado no consienta la consulta, deberá aportar en la solicitud el certificado de empadronamiento.

4.ª Consulta de los datos referidos a la residencia en España que obren en poder de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y de la Secretaría General de Inmigración y Emigración.

5.ª Solicitud del informe preceptivo al Ministerio del Interior al objeto de comprobar si el solicitante reúne los requisitos exigidos en el artículo 22 del Código Civil . Este informe comprenderá el juicio sobre la conducta y situación del interesado respecto de las obligaciones que impone su entrada y residencia en España.

6.ª Solicitud de oficio del informe del Centro Nacional de Inteligencia respecto de su ámbito competencial propio.

7.ª Solicitud de oficio a las Administraciones Públicas de cuantos informes sean necesarios.

8.ª Solicitud al interesado de cualquier otro documento que se considere necesario para acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 22 del Código Civil o cuando los presentados no acrediten suficientemente los requisitos necesarios para la obtención de la nacionalidad".

De modo que " sigue siendo la obligación del solicitante de la nacionalidad española, por razón de residencia, (la) de justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española". (...) ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia 972/2020 de 9 julio 2020, Rec. 6107/2019).

6.- El Tribunal Supremo ( TS, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia 395/2022 de 29 marzo de 2022, Rec. 3993/2021), ha establecido doctrina en relación a estos preceptos, subrayando las obligaciones que competen a la Administración de acuerdo con ellos en caso de autorización para la consulta automática, e incluso las que corresponden al interesado en defecto de esa autorización de acuerdo con las cargas procesales que le incumben, en orden a probar cumplidamente todos los requisitos que han de concurrir para la adquisición de la nacionalidad por residencia.

En resumen, recuerda que " estas consideraciones no deben hacernos olvidar un dato fundamental: la situación que estamos analizando ha sido generada originariamente por el incumplimiento de la Administración, que no incorporó al procedimiento administrativo la documentación tantas veces mencionada, ni dio respuesta expresa a la solicitud del interesado. Por ello, sería manifiestamente injusto obligar a éste a iniciar un nuevo procedimiento con las demoras, inconvenientes y perjuicios que ello puede conllevar. En consecuencia, la lógica más elemental nos conduce a la conclusión de que es preciso acordar la retroacción de las actuaciones, a fin de que la Administración retome la tramitación del procedimiento administrativo, incorpore a éste la documentación necesaria -y, señaladamente, el certificado de antecedentes penales en España del interesado y el preceptivo informe del Ministerio del Interior- y resuelva la solicitud del interesado, adoptando la decisión que resulte procedente sobre el cumplimiento por el interesado de los requisitos exigidos por la normativa vigente para adquirir la nacionalidad española por residencia.

Esta solución interpretativa es, a nuestro juicio, la que, ajustándose al espíritu de la norma, resulta más respetuosa con el interés general, a la vista de que puede considerarse un hecho notorio que cada año se presenta una ingente cantidad de solicitudes de adquisición de la nacionalidad española por residencia y que muchas de éstas se encuentran aún pendientes de resolución ante el Ministerio de Justicia. Estas circunstancias hacen necesario, a la par que trascendente, que la tramitación y la resolución de las mencionadas solicitudes se ajusten rigurosamente a las exigencias legales".

7.- Pues bien, en este caso, debemos seguir esta línea, toda vez que la interesada ha visto frustrada su petición no solo porque no se ha resuelto acerca de la misma, sino porque además en lugar de proceder a la consulta automática de datos, como había autorizado, la Administración paralizó el procedimiento.

Tal modo de proceder no es conforme a derecho ya que de acuerdo con el artículo 7 de la Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre estaba obligada a la consulta automática de los datos de residencia, obtención del DELE y CCSE etc.; cosa que no hizo, obligando a la demandante a instar este procedimiento.

8.- Sin embargo, tal y como se afirma en la sentencia indicada, en defecto de ello el resultado no puede ser la concesión de la nacionalidad, puesto que carecemos de los datos elementales que justifiquen la integración, la buena conducta y la residencia legal, continuada e ininterrumpida; Actuar de otro modo, conduciría, tal y como razona el Alto Tribunal a un riesgo de reconocer el derecho a favor de quien no cuenta con los requisitos legales ( TS, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia 395/2022 de 29 marzo de 2022, Rec. 3993/2021). Por lo tanto, la estimación de la pretensión debe ser parcial, en el sentido de acordar la retroacción del procedimiento para que la Administración realice las consultas automáticas necesarias, y adopte la resolución que corresponda a tenor de las mismas.

QUINTO.- Costas.-

Las costas causadas se imponen a la demandada de acuerdo con el artículo 139.1 segundo de la LJCA, con el límite de 1.500 euros por todos los conceptos, conforme a la facultad prevista en el artículo 139.4 de la LJCA. La Sala entiende que, pese a la estimación parcial de la demanda, dadas las circunstancias del caso, procede aplicar la norma especial del artículo 139.1 segundo, habida cuenta que en caso de temeridad o mala fe cabe la condena a la demanda. Y en este supuesto, la forma en la que se tramitó el procedimiento -obviando las normas sobre una consulta que hubiera propiciado la pronta resolución de la solicitud-, la posterior paralización del procedimiento, y en fin la oposición contumaz pese a lo acaecido, aconsejan la condena en costas con el límite que usualmente se fija en esta clase de procedimientos.