Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1351/2020 de 11 de abril del 2023

PRIMERO.- Son antecedentes que se recogen en la resolución que resuelve el recurso de reposición:

- Mediante Resolución de 9 de diciembre de 2016 de la Dirección General de Servicios para la Familias y la Infancia, actual Dirección General de Diversidad Familiar y Servicios Sociales, (RD Real Decreto 452/2020, de 10 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030) se concedió a la entidad Asociación Banco Farmacéutico una subvención por importe de 120.000 euros, para la realización del programa "Fondo social de Medicamentos", al amparo de la Resolución de 18 de mayo de 2016, de la entonces Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, actualmente Secretaría de Estado de Derechos Sociales (Real Decreto citado 452/2020) por la que se convocan subvenciones para la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de 2016.

- La citada subvención fue reconocida en fecha 9 de diciembre de 2016 y fue abonada a dicha entidad el 30 de diciembre de 2016.

- Mediante escrito de fecha 3 de septiembre de 2019, se notificó a la entidad Asociación Banco Farmacéutico que, conforme a lo establecido en el artículo 16 del Real Decreto 536/2013, de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en el ámbito de la entonces Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, se iban a iniciar las actividades de control y comprobación de la documentación justificativa de la subvención concedida, y se concede un plazo de 20 días para su presentación.

- Revisada la documentación justificativa de la aplicación de la subvención aportada por la entidad interesada, se aprecia la existencia de un saldo indebidamente justificado de 120.000 euros. Por ello, el 29 de octubre de 2019 se acuerda la iniciación de oficio de procedimiento de reintegro de la subvención concedida, detallando los defectos de justificación observados, concediendo un plazo de 15 días para que formulara las alegaciones y presentara cuantas pruebas estimara convenientes. Con fecha 12 de diciembre de 2019, la citada entidad formula escrito de alegaciones contra la liquidación provisional de reintegro.

- Analizadas las alegaciones y la documentación aportada por la Asociación en el referido procedimiento de reintegro, mediante Resolución de 12 de junio de 2020 de la Dirección General de Diversidad Familiar y Servicios Sociales, dictada por delegación de la Secretaría de Estado de Derechos Sociales, se declara el incumplimiento parcial en la obligación de justificación de la aplicación de la subvención y se establece la obligación de proceder al reintegro de 45.926,53 euros, de los que 5.265,87 euros corresponden a los intereses de demora calculados según la legislación vigente.

- En fecha 12 de agosto de 2020, se interpone recurso potestativo de reposición contra la precitada resolución de 12 de junio de 2020 en el que se solicita que "se acuerde estimar el presente recurso, archivando el expediente de referencia y dejándolo sin efecto".

- Consta en el expediente informe de 18 de agosto de 2020, de la Dirección General de Diversidad Familiar y Servicios Sociales.

SEGUNDO.- Tal como venimos reiterando ( SAN 17 mayo 2021, recurso 316/21; SAN 5 octubre 2020, recurso 361/18), cuando se acepta la ayuda, se aceptan las condiciones establecidas, obligándose la beneficiaría a la ejecución del proyecto financiado, en los plazos y condiciones determinados, así como a cumplir las obligaciones formales de justificación, establecidas en los artículos 30 y siguientes de la ley 38/2003, en el Reglamento de la Ley G Ley General de Subvenciones, en la Orden por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas y en la propia resolución de concesión.

Debiendo tenerse en cuenta, como principio informador para enjuiciar la cuestión, que el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica, y que la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista y la justificación exigida, en la forma establecida.

Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional de las subvenciones, en los términos en que ha sido contemplada por la jurisprudencia al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario... y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en sus propios términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituyen la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos en los supuestos en que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla. ( STS 13/01/2003, entre otras).

TERCERO.- Los problemas que se suscitan, en el presente procedimiento, vienen centrados en que no se aporta documentación original justificativa de determinados gastos de Farmacia; la falta de vinculación de contratos de trabajo con el programa concreto objeto de subvención; y la subcontratación de una parte de la actividad principal del programa subvencionado.

En el primero y segundo de dichos aspectos, señala la parte que la administración ha aceptado determinadas facturas, mientras ha rechazado otras con idéntica justificación, así como que la vinculación de los trabajadores a los programas concretos queda acreditada.

En sentencia de 28 de septiembre de 2020, recurso 758/18, hemos señalado:

<< Es un hecho acreditado que la recurrente no justificó los gastos de personal en la forma establecida en las normas por las que se regía la subvención y dentro del plazo de justificación de obligada observancia. No se acredita la vinculación de una serie de trabajadoras con los programas subvencionados; no siendo irrelevante el incumplimiento en la forma de justificar tales extremos y del plazo para hacerlo. La aportación posterior de determinados documentos firmados con posterioridad a las fechas límites de ejecución y justificación de los programas... no subsana, en forma alguna, los incumplimientos de la citada normativa. Por otra parte, los documentos de adeudo bancario de las cuotas de la Seguridad Social y de las retenciones del IRPF, no se sellaron con la expresa imputación a la subvención concedida.

Tal como dijimos en sentencia de 29/06/2020 (rec 749/18 ), en la que nos hacíamos eco de la sentencia de esta Sala (Sección 4ª -rec. nº 616/14) de 9 de marzo de 2016 , en supuestos prácticamente idénticos al que nos ocupa, se trata de determinar si la documentación presentada se ajusta o no a las condiciones establecidas para la concesión de la subvención.

El apartado 41.1 del Manual de Instrucciones de Justificación, siendo necesario que el personal esté vinculado al programa subvencionado y a la localidad a la que se imputan, mediante contrato laboral (fijo, eventual o de arrendamiento de servicios). Con expresa advertencia de que en caso de incumplimiento el gasto no sería aceptado. Y se especifica que los contratos deben ir acompañados de la comunicación al Servicio Público de Empleo, debiendo constar el sello del registro o la huella en el caso de que la comunicación se haga a través de la RED CONTRATA. Asimismo, se establecen las pertinentes formalidades para los recibos de nómina; cotizaciones a la SS (adeudos bancarios originales, con el correspondiente sello de imputación); ingresos por retenciones del IRPF (adeudos bancarios originales, con el correspondiente sello de imputación).

Tengamos presente que el Manual de Instrucciones se incorpora a las bases de la convocatoria ( SAN de 6 de febrero de 2013, recuso 507/11 ) y tiene valor vinculante ( SsAN de 30 de diciembre de 2003, recurso 612/2002 ; 20 de diciembre de 2006, recurso 431/2005 ; de 3 de junio de 2012, recurso 464/11 y 30 de enero de 2013, recurso 655/12 ).

Ello no constituye, en forma alguna, un excesivo formalismo, sino que se trata de una garantía del cumplimiento de las condiciones de la subvención, en cuanto a que las trabajadoras y los gastos lo son de alguno de los dos programas, y que cotizaciones a la SS y las retenciones practicadas se corresponden con esta efectiva retribución, sin que puedan imputarse a otras actividades o programas. El rigor en el cumplimiento de la acreditación de la aplicación de los gastos pretende evitar que puedan producirse situaciones anómalas. La presentación de documentos originales, compulsados y debidamente sellados, además de ser una obligación asumida por la beneficiaria de la subvención, cumple la necesaria finalidad de control del debido destino de la subvención.

Cabe recordar que es doctrina reiterada del Tribunal Supremo que la subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

La subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de una actividad, en determinadas condiciones&g t;>.

No resulta indiferente, en definitiva, que se justifique en el momento oportuno y mediante la documentación también adecuada, que los trabajadores cuya retribución se pretende achacar al programa subvencionado lo hayan sido con las debidas garantías, que deben constar documentalmente en la forma que la propia parte asumió al aceptar la subvención. Defecto que no se subsana mediante la extemporánea aportación de documentación fuera de los plazos que se han concedido a la parte a dichos efectos.

Por lo demás, tampoco puede aceptarse la argumentación referida a los gastos de Farmacia, pues el hecho de que se hayan aceptado unos gastos en similar situación, no significa que los gastos que se cuestionan, en la resolución objeto de recurso, estén debidamente justificados.

La Sala concluye que en las circunstancias del caso concreto, no desmentidas por la recurrente a pesar de figurar como "ratio decidendi" de la resolución impugnada, no puede aceptarse su argumento en el sentido de que el incumplimiento fue intrascendente ya que se cumplieron los objetivos y fines de la subvención, pues justamente queda acreditado lo contrario ( SAN 25 febrero 2021, recurso 103/19).

Tampoco está de más recordar que la presentación de los modelos 111 y los TC1 y TC2, de los distintos trabajadores adscritos al programa conceto objeto de subvención, tiene trascendencia decisiva, como así hemos señalado en reiteradas ocasiones, como es el caso de la SAN de 5 de abril de 2021, recurso 1001/18, en que afirmábamos:

<< En el Manual de Instrucciones de Justificación, los apartados 4.1.1 y 4.2.2.1 concretan que, en los casos de presentación por vía telemática de los modelos justificativos del ingreso de las retenciones a cuenta del IRPF, los documentos deberán ir acompañados de sus respectivos ingresos bancarios originales. Tengamos presente que el Manual de Instrucciones se incorpora a las bases de la convocatoria ( SAN de 6 de febrero de 2013, recuso 507/11 ) y tiene valor vinculante ( SsAN de 30 de diciembre de 2003, recurso 612/2002 ; 20 de diciembre de 2006, recurso 431/2005 ; de 3 de junio de 2012, recurso 464/11 y 30 de enero de 2013, recurso 655/12 ).

La recurrente no presentó los adeudos bancarios originales sino unos duplicados, que no daban cumplimiento a lo exigido por el régimen jurídico transcrito, no siendo adecuada tal documentación a los efectos de justificar los gastos. No lo es porque, solo del modo establecido se puede demostrar de manera indubitada que los pagos a la Administración tributaria o a la Seguridad Social se corresponden con el ingreso de cantidades pagadas a los trabajadores o a actividades exclusivamente afectas al programa subvencionado. Por ello, también era determinante la constancia del sello, extremo que no acreditó la recurrente, imputando los documentos justificativos del gasto a los respectivos programas de la actividad.

Ello no constituye, en forma alguna, un excesivo formalismo, sino que se trata de una garantía del cumplimiento de las condiciones de la subvención, en cuanto a que los trabajadores y los gastos lo son del programa, y que las retenciones practicadas se corresponden con esta efectiva retribución, sin que puedan imputarse a otras actividades o programas. El rigor en el cumplimiento de la acreditación de la aplicación de los gastos pretende evitar que puedan producirse situaciones anómalas. La presentación de documentos originales, compulsados y debidamente sellados, además de ser una obligación asumida por la beneficiaria de la subvención, cumple la necesaria finalidad de control del debido destino de la subvención>>.

Los motivos que se incorporan a la decisión objeto de recurso son claramente indicativos de la deficiente justificación que se achaca a la actora: No se acredita la vinculación de determinados trabajadores en la forma aceptada por la propia actora (Manual de Instrucciones de la convocatoria de 2016 y Convenio-Programa de 9 de diciembre de 2016) Los gastos profesionales de D. Martin, carecen del correspondiente modelo 111 debidamente cumplimentado, no se acredita el pago de la factura que se cita y no pueden admitirse las dietas, al tratarse de trabajador autónomo; La compra de medicamentos requiere, a efectos de cumplida acreditación, el aporte de facturas originales, lo que no se ha efectuado, sin que sea válido alegar que sí se aceptan en otros supuestos. Todo ello sin perjuicio de la posible duplicidad respecto de otra subvención obtenida del Ayuntamiento de Barcelona.

CUARTO.- En lo que se refiere a la subcontratación, debemos confirmar la decisión administrativa que es objeto de impugnación.

Ciertamente, la referida subcontratación se encuentra reflejada en la Memoria del proyecto que es aprobado por la Administración, lo que podría abonar la tesis de la recurrente en el sentido de la improcedencia de descontar dicha partida de los gastos subvencionables. Pero esta circunstancia no es la única por la que se cuestiona la partida citada.

En la resolución que desestima el recurso de reposición, se hace referencia a otros incumplimientos que también determinan que no se admita el gasto de 5.067,49 euros de Relational Consulting In Network. Se indica: 1.- no ha sido justificado este tipo de gasto (subcontrataciones) con la documentación determinada por el apartado 3.6 del manual de instrucciones de justificación; 2.- se ha comprobado que en los documentos 002/17, 006/17 y 013/17 se han facturado gastos correspondientes al programa "Jornada de recogida de Medicamentos", para cuya ejecución esa ONG no obtuvo subvención de este Departamento, por lo que no tienen la consideración de gastos elegibles; 3.- no se han aportado los adeudos bancarios originales correspondientes a los modelos 111 de los trimestres primero, tercero y cuarto de 2017; 4.- no se ha presentado el original de la factura 002/17; y 5.- no se ha acreditado el pago de las facturas 002/17 y 014/17.

El cúmulo de circunstancias reflejadas no ha sido justificado en su momento, subsistiendo parcialmente en la actualidad, lo que aconseja desestimar este motivo de impugnación y confirmar la actuación administrativa objeto de recurso.

QUINTO.- En virtud de las previsiones del artículo 139 LRJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente. Haciendo uso de la facultad que otorga al tribunal el artículo 139.4 LJCA, se cifra en un máximo de 1.000 euros por todos los conceptos, el importe de las costas.

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,