Sentencia Contencioso-Administrativo 128/2023 Audiencia Nacional. Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2, Rec. 20/2023 de 11 de septiembre del 2023

Primero. Objeto. Es objeto de este recurso la resolución de fecha 27/12/2022, de la presidenta de ICEX España Exportación e Inversiones EPE, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra resolución de la misma autoridad de fecha 16 de noviembre de 2022, por la que se asignan los destinos y perfiles, y concede las cuantías individualizadas correspondiente a la dotación de la beca en fase I a los becarios de la 46.ª promoción que desarrollarán en 2023 las prácticas en las Oficinas Económicas y Comerciales de España en el Exterior.

Los demandantes se quejan de que no se haya estimado en el recurso de reposición su petición de actualizar e incrementar la dotación económica para el destino de Singapur, fijada en 39 500 euros.

Segundo. Antecedentes del caso. Son antecedentes, no controvertidos, los siguientes:

I

LAS BASES

Orden ICT/100/2020, de 31 de enero

(BOE del 8 de febrero de 2020)

1.1. Mediante la Orden ICT/100/2020 de 31 de enero ( BOE del 8 de febrero de 2020) (en adelante, la Orden de bases) se aprobaron las bases reguladoras del Programa de Becas de Internacionalización Empresarial de ICEX.

Estas becas están dirigidas a personas físicas con nacionalidad de alguno de los Estados miembros de la Unión Europea, a fin de realizar un Máster universitario en Gestión Internacional de la Empresa (MBA in International Management) (fase 0), prácticas en la red de Oficinas Económicas y Comerciales de España en el exterior (fase I), así como en empresas, entidades u organismos internacionales de los que España es miembro (fase II).

1.2. En el artículo 2 de la Orden de bases, relativo al régimen de concesión de las ayudas, se establece que el objetivo de las becas se instrumentalizará a través de la correspondiente convocatoria.

Asimismo, se establece que la concesión y disfrute de las becas, dado su carácter formativo, no supondrá vinculación laboral o funcionarial entre el becario e ICEX e implicará por parte de aquél la aceptación de lo dispuesto en estas bases y en la correspondiente convocatoria y que la cantidad que se abone a los becarios en ningún caso tendrá la consideración de salario o remuneración, sino de ayuda económica para formación.

1.3. En el artículo 23.3 de la Orden de bases se determina la finalidad de las dotaciones de las becas, señalando lo siguiente:

Independientemente de las dotaciones referidas, ICEX también se hace cargo del importe de los seguros de accidentes y asistencia en viaje y de la formación específica en destino, y desplazamiento, alojamiento y manutención una vez comenzado el periodo formativo de manera efectiva, derivados de la realización de actividades de formación fuera de su Oficina Económica y Comercial o ciudad de destino, siempre que éstas hayan sido previamente autorizadas por ICEX.

1.4. En lo tocante a las ayudas, su régimen de concesión lo es "en concurrencia competitiva" (art. 2). Será la concreta convocatoria la que fijará el número máximo de becas y la cuantía máxima del presupuesto que ICEX asigna a la financiación de las becas (art. 11.1.II).

1.5. La dotación económica para la fase I se fijó, según las ciudades de destino, en el artículo 23. En lo que concierne a Singapur, se concretó en 37 800 euros anuales. Y, expresamente, se dice:

De manera que remite la actualización de las dotaciones económicas a la correspondiente convocatoria, en los siguientes términos:

II

LA CONVOCATORIA DE LA 46.ª PROMOCIÓN

Resolución de 1 de marzo de 2021 de ICEX

( BOE del 5 de marzo de 2021)

2.1. Con fecha, 1 de marzo de 2021, se dictó resolución de la presidenta de ICEX, adoptada por su consejera delegada por delegación de competencias, por la que se convocaron las becas de internacionalización empresarial de ICEX para la 46.ª promoción (en adelante, la Convocatoria).

2.2. En la Convocatoria se establecieron las dotaciones brutas individuales anuales de referencia de las becas aplicables en cada destino de prácticas en las Oficinas Económicas y Comerciales (fase I) indicando, de nuevo, que las cuantías económicas asignadas a cada destino "son una estimación a modo de referencia, sujeta a eventuales alteraciones y actualizaciones en el futuro". En esta lista, se asignó, para el destino Singapur, la cuantía de 39 500 euros. La cuantía máxima total de las subvenciones en la presente convocatoria ascendía a 11.950.000 euros. Y el número máximo de beneficiarios, en las fases II y III, era de 285.

2.3. En la Convocatoria se estableció, en su artículo noveno apartado tercero, relativo a los documentos y forma de acreditar los requisitos, lo siguiente:

Tras la publicación de la Orden de Bases y Convocatoria, no se presentó ningún recurso administrativo impugnando las mismas.

2.4. El programa de la Convocatoria 46.ª comenzó las prácticas en enero de 2023 en la red de Oficinas Económicas y Comerciales de España en el exterior (fase I) por parte de los becarios que, conforme a las puntuaciones obtenidas, superaron las materias del plan de estudios del Máster Universitario en Gestión Internacional de la Empresas relativo a la fase 0.

2.5. El día 28 de septiembre de 2022, se envió un correo electrónico desde el departamento de becas, informando a los becarios que se habían publicado las calificaciones finales obtenidas en el Máster Universitario de Gestión Internacional de la Empresa, junto con los resultados de las pruebas de idioma adicional y Tecnologías de la información y comunicación.

Se concedió un plazo de diez días hábiles ?desde el 29 de septiembre hasta el 13 de octubre de 2022, ambos inclusive? para que manifestasen sus preferencias de destino, a través del Área Privada del apartado de Becas en el Portal de ICEX.

Asimismo, se les informó que disponían de informes prácticos de los destinos, además del cuadro de efectivos por oficina y las dotaciones por destino, que también se adjuntaron junto al correo electrónico. La elección de preferencias de destino llevaba implícita la conformidad a participar en la fase I del programa.

Las solicitudes de los recurrentes, números primero y quinto, respectivamente en la calificación final publicada, se hicieron a través del portal web de ICEX en el plazo establecido para ello.

Asimismo, confirmaron sus preferencias de destino, mediante correos electrónicos de 17 de octubre dirigidos al buzón de Becas ICEX, con captura de las pantallas del portal de ICEX en los que los recurrentes indicaron sus preferencias, siendo, en ambos casos, las primeras el destino de Singapur.

2.6. Propuesta de resolución provisional de destinos. El 25 de octubre de 2022, se publicó la resolución provisional de asignación de destinos de la fase I. En esta resolución se publicó el listado de becarios con la asignación a cada uno de ellos de su destino y de la correspondiente cuantía individualizada de dotación del mismo en fase I de prácticas en Oficinas Económicas y Comerciales de España en el exterior.

Esta resolución fue notificada a cada uno de los becarios destinados y suplentes y se publicó en el portal de ICEX, www.icex.es.

La asignación de los destinos y por tanto de sus dotaciones se realizó teniendo en cuenta las preferencias reflejadas en la solicitud y la confirmación de la misma. Los recurrentes constaron en el listado con la asignación, en ambos casos, de su primera elección solicitada, que fue la ciudad de Singapur, a la que correspondía una dotación de 39 500 euros.

Fue a partir de esta propuesta de resolución provisional, no antes, cuando los hoy actores reaccionaron en contra de la dotación asignada al destino por ellos elegido.

a) En primer lugar, el día 4 de noviembre de 2022, presentaron por correo electrónico al buzón de becas becas@icex.es, alegaciones a la resolución provisional de asignación de destinos, con relación a la dotación asignada para Singapur, que fue de 39 500 euros.

Estas alegaciones fueron contestadas por correo electrónico el 15 de noviembre de 2022, por la jefa del Departamento de Becas, manifestando la correcta aplicación de la cuantía al considerar que la dotación anual para Singapur de 39 500 € brutos, era suficiente "para cubrir los costes básicos", además de que al elegir el destino ya eran conocedores de la dotación anual establecida para el mismo.

b) En segundo lugar, los hoy demandantes remitieron un nuevo correo electrónico al buzón de becas el 16 de noviembre de 2022, en el que solicitaron que se reconsiderara la denegación del aumento de la dotación económica del destino de Singapur y solicitaron que se les informase sobre la vía a seguir si no se les daba una respuesta formal. En su escrito resaltan que, en ningún caso, supone la renuncia a la participación en la fase I del programa ICEX y a los destinos que tienen elegidos y asignados.

Este mismo día, se acusó mediante correo electrónico recibo del mismo, y se les indicó que, una vez publicada la resolución definitiva de asignación de destinos, podrían actuar de conformidad con lo señalado en la misma.

c) En tercer lugar, el 16 de noviembre de 2022 se publicó la resolución definitiva de la consejera delegada de ICEX, para la asignación de destinos de la fase I de Becas de internacionalización empresarial. En dicha resolución se publican los destinos y perfiles, y concede las cuantías individualizadas de cada destino en que se desarrollarán las prácticas en las Oficinas Económicas y Comerciales en el Exterior.

A los recurrentes se les asignó como destino, manteniendo lo recogido en la resolución provisional de concesión su primera elección, Singapur, con la dotación publicada en la Convocatoria y comunicada antes de la elección de destino, de 39 500 euros. Se les concedían dos días para aceptar o rechazar la beca.

Los hoy demandantes recurrieron dicha resolución en reposición por su disconformidad con la dotación económica.

Es esta resolución de 16 de noviembre de 2022, y la desestimación de su recurso de reposición en fecha 27 de diciembre de 2022, lo que es objeto de esta litis.

Tercero. Vaya por delante que los alegatos efectuados en sede judicial han sido todos ellos respondidos certeramente por la resolución impugnada. La normativa aplicable al caso, además de la contenida en la propia convocatoria de becas, de 1/03/2021, es la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003, de 17 de noviembre) y su reglamento (RD 887/2006), como expresamente se advierte en la Convocatoria. No es de extrañar la aplicación de esta normativa toda vez que la concesión de becas y ayudas al estudio por las distintas Administraciones Públicas puede enmarcarse dentro de la actividad de fomento en los estímulos económicos como unos auxilios directos ?cual sucede con las becas?, participando de la naturaleza y características de las subvenciones.

Esto sentado, podemos establecer los siguientes pilares para resolver el asunto:

1. Si bien se mira, todo el argumentario de la parte actora para reclamar un incremento de 11 731 euros en la dotación anual del destino de Singapur gira, como eje fundamental, alrededor de la advertencia que aparece ?tanto en las bases como en la convocatoria? cuando dice que las cuantías económicas asignadas a cada uno de ellos "son una estimación a modo de referencia, sujeta a eventuales alteraciones y actualizaciones en el futuro".

2. Los actores estiman, según los términos de su demanda, que "el ICEX está habilitado legalmente para modificar la cuantía de las dotaciones económicas de los destinos" (afirmación que compartimos), pero añade que "además, viene obligado a hacerlo [...]" (afirmación que no compartimos).

3. Pues bien, resulta que desde el mismo momento en que se convocaron las becas de internacionalización empresarial de ICEX para la 46.ª promoción, los hoy actores conocían sobradamente la dotación bruta individual anual prevista para cada destino de prácticas. No la cuestionaron a lo largo de todo el procedimiento previo, hasta que se les adjudicó provisionalmente el destino que ellos habían elegido. Se aquietaron a lo establecido en las bases y en la convocatoria, teniendo en cuenta que la modificación de las dotaciones era una mera expectativa, sometida al criterio facultativo de la Administración.

4. Insistiendo en ello, cuando los demandantes solicitaron sus preferencias de destino eran perfectamente conocedores de que Singapur estaba dotado con 39 500 euros que, por cierto, es la misma cuantía asignada a la última convocatoria para la 48.ª promoción, como puede verse en la resolución del ICEX de 23 de febrero de 2023. Es verdad que, conforme se establece en la Convocatoria, las cuantías "son una estimación a modo de referencia, sujeta a eventuales alteraciones y actualizaciones en el futuro". Pero tal advertencia no genera derecho alguno de los participantes a que las cuantías se actualicen y menos aún a que tal actualización se acomode a sus criterios particulares, sino que pone de relieve una facultad de la Administración: la actualización de la cuantía (que, podría ser tanto al alza como a la baja); eso sí, tal actualización deberá basarse en criterios lógicos y racionales, pues de lo contrario podría advertirse arbitrariedad.

5. No podemos olvidar que se trata de unas ayudas, cuyo régimen de concesión lo es "en concurrencia competitiva" y que tienen limitado el presupuesto, en esta convocatoria, a un total de 11.950.000 euros para las fases 0, I y II. El artículo 22.3 de la LGS bien claro establece que "no podrán otorgarse subvenciones por cuantía superior a la que se determine en la convocatoria", de manera que esa eventual "actualización" de las dotaciones solo puede provenir de una decisión facultativa de la Administración ?siempre que se ajuste al presupuesto máximo? y no de la voluntad de alguno de los participantes.

6. Es innecesario, por consiguiente, adentrarnos en la variada y voluminosa información que valoran los demandantes sobre cálculos de gastos y pérdida del poder adquisitivo en los años 2021 a 2023, a la que dedican la mayor parte de su demanda. No son los criterios de los demandantes ni su voluntad la que puede dar lugar a la actualización, sino la decisión discrecional, debidamente razonada, de la Administración. Insistimos, no es un derecho de los actores, sino una facultad de la Administración. Es lógico que la Administración que concede una beca tenga poder para controlarla en su cuantía y en los eventuales destinos, que pueden variarse, añadiendo unos y suprimiendo otros, dependiendo exclusivamente de criterios discrecionales: así se establece en el artículo 23 de la Orden de bases, ICT/100/2020 de 31 de enero ( BOE del 8 de febrero de 2020):

7. A la vista de la anterior norma, se robustece nuestro criterio de que la modificación de las dotaciones es un criterio discrecional de la Administración, no una obligación. Si añadir o suprimir destinos se rige por criterios de oportunidad política comercial, su dotación, actualizada o modulada, también puede responder a criterios de oportunidad.

8. El hecho de que en otros destinos se haya actualizado la dotación no implica una obligación de la Administración de actualizar también la de Singapur si no lo estima oportuno. De hecho, según la comparativa efectuada por los propios actores, un 27 % de destinos no han visto aumentada su dotación. Con todo, lo cierto es que la Administración sí incrementó la dotación al destino de Singapur si comparamos la prevista para la 46.ª promoción (39 500 euros) con la correspondiente a la 45.ª promoción (37 800 euros). Luego, ya se tuvo en cuenta, para la promoción 46.ª a la que pertenecen los actores, una actualización de la dotación del destino por ellos elegido.

9. El 17.3.f) de la Ley General de Subvenciones, que los actores citan, exige que las bases reguladoras concreten "cuantía individualizada de la subvención o criterios para su determinación". Tal exigencia se cumple en la Orden de bases, ICT/100/2020 de 31 de enero ( BOE del 8 de febrero de 2020), cuando indica que "los criterios para la determinación de las dotaciones estarán calculados cada año en función del nivel de vida de los países y ciudades de destino, y de los costes de transporte, obtención de visados y otros costes asociados al acceso al destino que se estimen, los cuales deberán ser sufragados por el becario con la referida dotación. Dicha dotación deberá procurarles unas condiciones dignas de vida y de dedicación al programa".

10. En esta tesitura, la Administración no consideró procedente aumentar de nuevo la dotación de Singapur señalada en la Convocatoria de la 46.ª promoción, por lo que se mantuvo la de 39 500 euros, que ya había sido aumentada, como hemos dicho, en 1700 euros respecto de la prevista en la convocatoria anterior (45.ª) cuyo importe era de 37 800 euros.

11. "Condiciones dignas de vida", que es a lo que debe aspirar la dotación fijada, es un concepto indeterminado. Y los particulares cálculos de los demandantes muestran que, a su juicio, "les cuesta llegar a fin de mes" (si se nos permite una licencia coloquial y bien expresiva). Pero esa apreciación subjetiva no es la que puede y debe prevalecer en este caso, sino el criterio objetivo de la Administración que, insistimos, ya elevó la cuantía fijada en la anterior promoción (la 45.ª) para el destino de Singapur, fijada entonces en 37 800 euros, hasta los 39 500 de la 46.ª promoción.

12. Por último, no está de más recordar que, tras la resolución definitiva de asignación de destino, los demandantes disponían de un plazo de dos días para "aceptar o rechazar" la plaza de destino asignado (apartado 12.º, número 1, párrafo III). "Quienes acepten habrán de suscribir un compromiso de participación en el Programa de Becas". No se prevé una especie de aceptación condicional, como han pretendido generar los actores al recurrir la resolución de adjudicación en lo tocante exclusivamente a su dotación. A mi juicio, estamos ante una aceptación pura, incondicional. O se acepta el destino con sus condiciones, también las económicas ya sobradamente conocidas, o se rechaza. Por consiguiente, podríamos decir, únicamente a mayor abundamiento de lo ya expuesto, que el recurso de los actores era inadmisible una vez aceptada la adjudicación definitiva del destino.

Cuarto. Lo expuesto en los anteriores fundamentos de derecho nos lleva derechamente a desestimar íntegramente la demanda. Todo ello sin imposición de costas, habida cuenta las dudas razonables que para los actores ha podido suscitar el caso ( art. 139.1 de la LJCA).

Información sobre recursos. Se trata aquí de un asunto de cuantía inferior a los 30 000 euros, nos encontramos con un proceso en única instancia [ cf. art. 81.1.a ), a contrario sensu de la LJCA]. Por consiguiente, la presente sentencia adquirirá firmeza automáticamente en el mismo momento de ser dictada. Ello conlleva que proceda a la comunicación de la sentencia a la Administración demandada y el archivo subsiguiente del procedimiento.

En atención a lo expuesto,

F