Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 2469/2019 de 12 de enero del 2024

PRIMERO.- A través de este proceso impugna la entidad actora la resolución de 7 de julio de 2019, del Director de la Agencia Estatal de Investigación, del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto frente a la de fecha 14 de marzo de 2013, por la cual se dispuso el reintegro parcial de la ayuda "Expediente PCT-Q0818003F-2006 (Anualidad 2006), percibida en su día por la entidad recurrente.

Como antecedentes de interés para resolver el litigio pueden destacarse los siguientes:

1.- Al amparo de la Orden Ministerial ECI/1385/2005 de 09 de Mayo de 2005, modificada por la Orden LC11396/2005 de 13 de Febrero, y de la Resolución de 11 de Abril de 2006, por la que se establecen respectivamente las bases reguladoras para la concesión de ayudas para proyectos de 1+0 realizados en Parques Científico y Tecnológicos, se concedió mediante Resolución de fecha 18 de Diciembre de 2006 a la entidad ahora, recurrente, UNIVERSITAT POLlTCNlCA DE CATALUNYA, y con cargo a la aplicación presupuestaria 18.0S.467C.821.12, un anticipo reembolsable por importe de 5.410.748,20 Euros al devolver en un periodo de 15 años, que incluía 3 años de carencia, para la realización de los proyectos que describía. La resolución también incluyó el cuadro de amortización del préstamo de 5.410.748,20 euros de la anualidad 2006, desglosado en doce anualidades (años 2010 al 2021). La cuota de amortización de las anualidades 2010 al 2020 era de 450.895,68 euros y la amortización de la anualidad 2021 era de 450.895,72 euros. En cuanto al plazo de ejecución del proyecto, y de acuerdo con la resolución de concesión de la ayuda, inicialmente, las inversiones y compromisos de gastos de la anualidad 2006 debían realizarse desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de ese mismo año.

2.- La UPC solicitó una prórroga de 6 meses para la realización de las inversiones y compromisos de gastos de la anualidad 2006, prórroga que fue concedida el 28 de diciembre de 2006 por el Secretario General de Política Científica y Tecnológica, del Ministerio de Educación y Ciencia, prórroga hasta el 30 de junio de 2007, para la realización de las inversiones, y hasta el 31 de julio de 2007 para la presentación de la justificación.

3- Aportadas las justificaciones documentales que constan en el expediente, y tras las actuaciones que igualmente refleja dicho expediente, el l 25 de enero de 2011 la Directora General de Transferencia de Tecnología y Desarrollo Empresarial, por delegación de la Ministra de Ciencia e Innovación, acordó el inicio de procedimiento de reintegro de la anualidad 2006 del proyecto UNIDAD DE VALORIZACIÓN DE TECNOLOGÍA EN EL PARQUE UPC. Del importe de 137.500 euros justificados por la UPC, el Ministerio validó una cantidad de 105.763,80 euros, lo que implicaba una reducción del préstamo de 23.802,15 euros.

4.- Formuladas las correspondientes alegaciones por la UPC, con fecha 7 de febrero de 2012 la Directora General de Transferencia de Tecnología y Desarrollo Empresarial, por delegación de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación del Ministerio de Economía y Competitividad, dictó resolución de revocación parcial del anticipo reembolsable del expediente PCT-Q0818003F-2006 (anualidad 2006). Dicho acuerdo se notificó a la UPC el 16 de febrero siguiente.

5.- Interpuesto recurso de reposición por escrito de 16 de marzo de 2012, el 13 de abril de 2012 la Directora General de Innovación y Competitividad, actuando por delegación del Ministro de Economía y Competitividad, resolución de terminación del procedimiento de reintegro por declaración de caducidad. Resolución que fue notificada a la UPC el 6 de julio de 2012.

6.- El 31 de julio de 2012 la Directora General de Innovación y Competitividad, actuando también por delegación del Ministro de Economía y Competitividad, dictó un nuevo acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro del proyecto PCT- 310100-2006-5, UNIDAD DE VALORIZACIÓN DE TECNOLOGÍA EN EL PARQUE UPC. Acuerdo que se notificó a la UPC fue el día 20 de septiembre de 2012.

7.- Presentadas alegaciones frente a dicho acuerdo, el 14 de marzo de 2013 la Directora General de Innovación y Competitividad, por delegación de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación del Ministerio de Economía y Competitividad, dictó una nueva resolución por la cual acordaba el reintegro de la ayuda correspondiente al expediente PCT-Q0818003F-2006 (anualidad 2006), y que incluía la correspondiente al proyecto PCT-350100-2006-5, UNIDAD DE VALORIZACIÓN DE TECNOLOGÍA EN EL PARQUE UPC. El capital principal de reintegro en lo relativo a dicha ayuda era de 23.802,15 euros, y los intereses de demora ascendían a 8.243,79 euros, con un total 32.045,94 euros. Dicha resolución de reintegro fue notificada a la UPC el 20 de junio de 2013.

8.- Por escrito de 19 de julio siguiente la entidad afectada interpuso recurso de reposición, en el cual se solicitaba la suspensión de la ejecutividad del pago del reintegro.

9.- El 7 de julio de 2019 el Director de la Agencia Estatal de Investigación, actuando por delegación de la Secretaria de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación y Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación, dictó resolución desestimatoria del recurso de reposición en lo relativo al proyecto "UNIDAD DE ALORIZACIÓN DE TECNOLOGÍA EN EL PARQUE UPC", con número PCT- 310100-2006-5 (recurso RA.429.2018.AE).

10.- Finalmente, y por escrito de 8 de noviembre de 2019, la representación procesal de la UPC interpuso el recurso contencioso administrativo con el que se inició este proceso.

SEGUNDO.- Como primer motivo de su demanda, argumenta la Universidad actora que el derecho de la Administración a exigir el reintegro estaría prescrito al haber transcurrido con exceso el plazo que al efecto prevé el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Advierte en este sentido que la Agencia Estatal de Investigación tardó más de seis años en resolver el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de reintegro, cuya ejecutividad se encontraba suspendida pues el Ministerio, dice, "... concedió la suspensión de la ejecutividad de la resolución de reintegro, por silencio administrativo positivo, de conformidad con el artículo 113.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo, vigente en aquellas fechas".

Frente a dicho motivo opone el Abogado del Estado que el plazo de prescripción no podría correr precisamente por encontrarse suspendida la ejecución del reintegro, e invoca en apoyo de esta interpretación una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 7 de noviembre de 2001 (JUR 2002/40844), así como otra del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2010 (RJ 201/3200).

Para analizar esta cuestión debemos partir de lo dispuesto en el citado artículo 39 de la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, según el cual "1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro. (...)".

Y añade en su apartado 3 que "El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá: ... b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos".

Consta en el expediente que, con fecha 19 de julio de 2013, la Universidad actora interpuso recurso de reposición contra la resolución de 14 de marzo de 2013, dictada por la Directora General de Innovación y Competitividad por delegación de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación del Ministerio de Economía y Competitividad, mediante la cual acordaba el reintegro de la ayuda correspondiente al expediente PCT-Q0818003F-2006 (anualidad 2006) concedida a la Universidad de Politécnica de Cataluña, y que incluía la correspondiente al proyecto PCT-350100-2006-5, UNIDAD DE VALORIZACIÓN DE TECNOLOGÍA EN EL PARQUE UPC. El capital principal de reintegro en lo relativo a dicha ayuda era de 23.802,15 euros, y los intereses de demora ascendían a 8.243,79 euros, con un total 32.045,94 euros. Dicha resolución de reintegro fue notificada a la UPC el 20 de junio de 2013.

Es incontrovertido que la interposición de dicho recurso interrumpió el plazo de prescripción conforme al transcrito artículo 39.3.b).

Dicha interrupción determinaba que el tiempo transcurrido hasta entonces no pudiera computarse a efectos de computar el plazo de prescripción y, de la misma forma, que dicho plazo se reiniciara en ese mismo momento con la consecuencia de que, transcurridos cuatro años desde la interposición del recurso de reposición sin que se hubiera dictado la resolución o producida una nueva interrupción, el derecho de la Administración a exigir el reintegro habría prescrito.

Y es esto precisamente lo que, a juicio de la Sala, sucedió, pues no se resolvió el recurso, ni se llevó a cabo tampoco actuación alguna que pudiera producir nuevamente la interrupción de la prescripción, hasta el 7 de julio de 2019 en que el Director de la Agencia Estatal de Investigación, actuando por delegación de la Secretaria de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación y Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación, dictó resolución desestimatoria del recurso de reposición en lo relativo al proyecto "UNIDAD DE ALORIZACIÓN DE TECNOLOGÍA EN EL PARQUE UPC", con número PCT- 310100-2006-5 (recurso RA.429.2018.AE).

El hecho de que se hubiera acordado la suspensión de la ejecutividad del reintegro no tiene ninguna eficacia a los efectos que aquí se examinan por cuanto, ni la Ley 38/2003 prevé tal consecuencia, es decir, que se paralice el plazo de prescripción por la suspensión de la ejecutividad de la obligación de reintegro, ni de los pronunciamientos judiciales que invoca el Abogado del Estado se deduce otra cosa.

En efecto, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 7 de noviembre de 2001 (JUR 2002/40844) se refiere a un supuesto distinto, en el que las actuaciones administrativas quedaron en suspenso por la incoación de un procedimiento penal. En cuanto a la sentencia del Tribunal Supremo 28 de enero de 2010 (RJ 201/3200), es lo cierto que la posición que mantiene al respecto nuestra jurisprudencia es la reflejada en la sentencia de 12 de noviembre de 2012, dictada en el recurso de casación para unificación de doctrina núm. 136/2009, en la que se hacen las consideraciones siguientes:

"Sobre la cuestión de la eficacia interruptiva de la prescripción con ocasión de la interposición de la reclamación económico administrativa, la doctrina de esta Sala no ha sido plenamente unitaria: es cierto que algunas sentencias recientes (18 de Julio de 2011; Rec. 6103/2008 ; 5 de Julio de 2010; Rec. 725/2005 ) entendían que la suspensión de la ejecutividad del ingreso o del cumplimiento de la obligación tributaria impide que corra la prescripción para su exigencia, así como que resulta inviable iniciar el cobro de una deuda tributaria cuando ha sido suspendida su ejecutividad, y que, por lo tanto, tampoco puede ponerse en marcha el cómputo del plazo de prescripción. La sentencia dictada en el recurso 4956/2008 (de fecha 18 de Junio de 2012 ) afirmó que:

"el transcurso del tiempo indicado, con la inactividad del órgano de la Administración competente, privan a la Administración de su derecho o de su potestad para fijar la deuda tributaria, conduciendo a la extinción de la deuda tributaria liquidada de forma automática, cabiendo sólo evitar tal automatismo con la interrupción o la suspensión del plazo correspondiente, en la forma legalmente prevista".

Sin embargo, es necesario ahora insistir en la doctrina ya dictada por esta Sala en las sentencias que pasamos a mencionar y cuya aplicación obligará a la estimación del presente recurso de casación para unificación de doctrina y a la anulación de las liquidaciones impugnadas por haber transcurrido el plazo prescriptivo de cuatro años entre la fecha de presentación del escrito de alegaciones en la reclamación económico administrativa y la notificación de la resolución:

Sentencia de fecha 15 de Mayo de 2005 (Rec. 7077/2000 ) que afirma como < esta Sala, especialmente a partir de la sentencia de 25 de junio de 1987 , que procede aplicar la prescripción que se consuma o produce por paralización o transcurso de los plazos prescriptivos en la vía administrativa, incluso aun cuando estuviera suspendida la ejecución del acto inicialmente impugnado.

En definitiva, frente a cualquier acto administrativo que confirme el acto recurrido dictado tras el transcurso del correspondiente plazo establecido para la prescripción, por causa imputable a la Administración, puede oponerse la prescripción tanto del derecho de la Administración a liquidar como de la acción a exigir el pago de la correspondiente deuda tributaria liquidada. Esto es, perteneciendo a la esfera de la facultad es de la Administración (en este caso acreedora, pero también cuando se trata de la Administración local, según la misma jurisprudencia) revisar el acto antes de que se consume el plazo de prescripción, atentaría al principio de seguridad jurídica, reconocido por el artículo 9.3 CE , confiar el instituto cuestionado a la voluntad de una de las partes de la relación jurídica tributaria. O dicho en otros términos, la moderna jurisprudencia admite la prescripción por la paralización, por plazo superior al establecido, del procedimiento económico-administrativo, tanto en la vía de primera instancia como en la alzada (Cfr. SSTS 9 de noviembre de 1998 , 14 de febrero y 20 de marzo de 1999 , 15 de marzo de 2000 , 19 de febrero de 2001 , y 5 de marzo de 2001 , entre otras muchas).

Sentencia de fecha 5 de Junio de 2006 (Rec. 955/2001) que afirma que <ha mantenido una doctrina constante y consolidada, entre otras, en sus sentencias de 7 de abril y 6 de octubre de 1.989 , 9 de mayo y 23 de octubre de 1.990 , 18 de diciembre de 1.991 , 18 de marzo , 21 de octubre y 30 de noviembre de 1.992 , de 14 de febrero de 1.997 y 21 de julio de 2000 , consistente en que la inactividad de los Tribunales Económico- Administrativos por más de cinco años, produce la prescripción del derecho a determinar la deuda tributaria .(...) En definitiva, según la jurisprudencia de este Alto Tribunal, el escrito de alegaciones, presentado en la sustanciación de las reclamaciones económico-administrativas, interrumpe la prescripción, con más razón que el mero y simple escrito de interposición, pues es en aquél donde el recurrente manifiesta su pretensión y expone sus fundamentos jurídicos; es decir donde realmente rompe el silencio y exterioriza, con efectos jurídicos, su oposición a la obligación tributaria que se le exige>>.

Sentencia de fecha 14 de Junio de 2006 (Rec. 5170/2001 ) que en relación a la no producción de efectos suspensivos de las reclamaciones económico administrativas afirmó contundentemente que: < sentencias, entre otras, de 7 de Abril y 6 de Octubre de 1989 , 9 de Mayo y 23 de Octubre de 1990 , 18 de Diciembre de 1991 , 18 de Marzo , 21 de Octubre y 30 de Noviembre de 1992 y de 8 de Febrero de 2002 , consistente en que la inactividad de los Tribunales Económico- Administrativos por más de cinco años (actualmente cuatro), produce la prescripción del derecho a determina la deuda tributaria. En los supuestos en que se obtiene la suspensión este Tribunal declaró, en sentencia de 18 de Marzo de 1992 , que la suspensión del acto administrativo que regulaba el art. 81 del Reglamento de 1981 no afectaba al plazo de prescripción, porque se trataba de una moratoria que el acreedor concedía al deudor, mientras que se revisaba la conformidad a Derecho de la deuda exigida, y que perteneciendo a la esfera de facultades del acreedor revisar el acto antes de que se consumase el plazo de prescripción, atentaría al principio de seguridad jurídica confiar al proceder de una de las partes la existencia o inexistencia de prescripción. La misma solución ha de resultar aplicable en caso de impugnación de la liquidación e ingreso, pues la interposición de la reclamación implica la disconformidad del sujeto pasivo con el acto impugnado, a pesar de satisfacer el tributo, cuyo pago resulta obligado para evitar la acción ejecutiva de la Administración. Otra cosa equivaldría a hacer de peor condición al reclamante que ingresa con respecto al que obtiene la suspensión de la deuda.>>

Este criterio viene siendo mantenido por este Tribunal desde sentencias aún anteriores a las señaladas, insistiendo en que la paralización de la reclamación económico administrativa ante el TEAR produce el efecto prescriptivo aún en el caso de que se hubiera alcanzado la suspensión; así podemos citar también la sentencia de fecha 29 de Enero de 2002 (Rec. 7357/96 ) cuando afirma que: << Perteneciendo a la esfera de las facultades o atribuciones del acreedor (el Tribunal Económico Administrativo, en este caso) revisar el acto liquidatorio antes de que se consuma el plazo prescriptivo, atentaría contra el principio de la seguridad jurídica (que garantiza la Constitución -ex artículo 9.3 - y que constituye el fundamento de esta modalidad de adquisición o pérdida de los derechos) el confiar al proceder de una de las partes la existencia o inexistencia de la prescripción.

De ahí que, como se ha dejado expuesto, esta Sala entienda que, habiendo estado paralizada la reclamación económico administrativa promovida ante el TEAR de Cataluña, por causas no imputables a la entidad recurrente, durante más de cinco años, haya de estimarse prescrito el derecho de la Hacienda Local a cobrar la deuda tributaria liquidada...".

Por todo ello es obligado concluir que se consumó la prescripción al haber transcurrido más de cuatro años desde la interposición del recurso de reposición y hasta que se notificó el acuerdo que lo resolvía, sin que el hecho de que se hubiera suspendido la ejecución del reintegro afectara a dicha prescripción.

TERCERO.- Las costas de esta instancia habrán de ser satisfechas por la Administración demandada de acuerdo con lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación