Sentencia Contencioso-Administrativo 149/2023 Audiencia Nacional. Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2, Rec. 51/2022 de 13 de octubre del 2023

Primero. Objeto del recurso. El objeto de este recurso es la resolución núm. 35/2021, de 7 de julio de 2022, del Consejo Superior de Deportes, por la que se aprueban modificaciones del Reglamento de la Real Federación Española de Fútbol.

La actora nos pide que anulemos la citada resolución por las siguientes razones:

1. Por haberse aprobado pese al informe negativo de LaLiga, lo cual supone, a su juicio, una infracción del artículo 46.4 de la Ley 10/1990, del Deporte (a la sazón vigente).

2. Porque la nueva redacción dada a una serie de artículos o bien no fue aprobada por la RFEF; o se incumplió el carácter preceptivo y vinculante del informe del artículo 46.4 de la citada Ley 10/1990, o por invadir competencias propias de LaLiga o coordinables, sin mediar acuerdo previo y expreso.

Segundo. Carácter preceptivo y vinculante del informe de LaLiga. Una buena parte de la fundamentación de la demanda se basa en reprochar que se haya aprobado por el Consejo Superior de Deportes la modificación del Reglamento de la Real Federación Española de Fútbol, obviando un previo informe desfavorable emitido por LaLiga. Invoca a su favor la dicción del artículo 46.4 de la Ley del Deporte (Ley 10/1990, a la sazón vigente): "Las modificaciones propuestas por la Federación española correspondiente que afecten a las competiciones oficiales de carácter profesional requerirán el informe previo y favorable de la Liga Profesional correspondiente".

Pues bien, compartimos con la Abogacía del Estado el criterio de que la lectura de la anterior norma no puede hacerse aisladamente de su contexto y ubicación, sino conforme a su interpretación sistemática. En efecto, de la norma transcrita no cabe inferir ?como bien advierte el abogado del Estado? "una suerte de derecho de veto" de las ligas profesionales sobre cualquier modificación estatutaria o reglamentaria de la RFEF. Por el contrario, el informe de las ligas profesionales únicamente es exigible, con carácter favorable, en aquellas modificaciones que afecten a la estructura, categoría o calificación de la competición; no a los aspectos organizativos, competenciales o disciplinarios, como sostiene la actora.

No es esta una opinión aislada, sino compartida por varios de los juzgados centrales de esta jurisdicción.

En efecto, el contenido del artículo 46 de la Ley del Deporte (Ley 10/1990), donde se ubica la norma discutida, es el siguiente:

1. Clasifica y delimita los diferentes tipos de competiciones por su naturaleza y por su ámbito territorial (oficiales y no oficiales, profesionales y no profesionales, internacionales, estatales y de ámbito inferior).

2. Establece los criterios para la calificación de las competiciones como oficiales y como profesionales, determinando quién puede organizar las competiciones oficiales de ámbito estatal.

3. Finalmente, concluye en el apartado 4 estableciendo una cautela frente a las potestades atribuidas a las federaciones en materia de calificación de competiciones profesionales y determina los criterios para tal calificación: las modificaciones propuestas por las federaciones requieren informe previo y favorable de la liga profesional a la que afecten.

Por ello, concluye la sentencia 121/2023, de 27 de septiembre, del Juzgado Central de lo Contencioso número 11 (PO 55/2022):

"De este modo, de la interpretación de este artículo en función de su ubicación, la conclusión lógica y sistemática es que el informe preceptivo de la liga es exigible sólo en las modificaciones que afecten al marco de la competición profesional, pero no sobre aspectos organizativos o de disciplina deportiva, sino solo sobre la categoría, estructura o calificación de la competición. En definitiva, se requiere para aspectos estructurales de la competición, pero no sobre cuestiones internas de la organización de cada una de las competiciones, incluyendo las modificaciones estatutarias o reglamentarias del contenido de cada competición".

A la misma conclusión se llega desde la interpretación conjunta del artículo 46.4 de la Ley del Deporte con otros preceptos de esta ley y del Reglamento de Federaciones Deportivas Españolas (Real Decreto 1835/1991):

a) Por un lado, se advierte que se atribuye a las federaciones la responsabilidad en la calificación de una competición como oficial o como profesional, así como en la determinación de los criterios para su calificación como tal. Es lógico, por tanto, que el legislador establezca una salvaguarda a favor de una liga profesional organizadora de una competición, ya calificada como profesional, frente a aquellas modificaciones que pueda proponer la federación y que afecten a las categorías de las competiciones, a los criterios de calificación o a la categoría concreta de la competición que aquella organiza.

b) Por otro lado, es bien significativo que las normas de la Ley del Deporte [ arts. 8.a) y 10.2.b)] y del Reglamento de Federaciones Deportivas Españolas (art. 12.3) que regulan los procedimientos para la modificación estatutaria y reglamentaria de las federaciones, no contemplan el trámite de informe previo y favorable de la liga correspondiente. Si el legislador hubiera querido que toda modificación que afectase a aspectos organizativos, competenciales o disciplinarios de una competición profesional requiriesen informe vinculante de la liga correspondiente, lo hubiera dispuesto expresamente en la regulación específica sobre la modificación estatutaria y reglamentaria de las federaciones; y no lo ha hecho.

Finalmente, la nueva Ley del Deporte ( Ley 39/2022), en su artículo 45.6, ha zanjado las dudas que podía suscitar la anterior redacción de la norma y deja bien claro que no cualquier modificación propuesta por la federación española requiere informe previo y favorable de la correspondiente liga profesional, sino exclusivamente las que "afecten de manera esencial" a las competiciones oficiales de carácter profesional; es decir, las que afecten a su estructura o calificación.

Lo expuesto, sin ánimo de agotar exhaustivamente el tema, nos parece suficiente para desestimar este motivo de impugnación.

Tercero. Sobre la impugnación de determinados preceptos. En el suplico de su demanda, aparte de la pretensión principal de nulidad de toda la resolución 35/2021, de 7 de julio de 2022, pide subsidiariamente la nulidad parcial de tal resolución en lo referente a algunos preceptos.

Los motivos que aduce son, en unos casos, el carácter preceptivo y vinculante del informe del artículo 46.4 de la Ley del Deporte y, en otros, por "invadir competencias propias de la Liga Profesional o coordinables, sin mediar acuerdo previo y expreso". Respecto de los primeros, procede desestimar la impugnación pues ya hemos explicado que no era, en este caso, vinculante el informe de la correspondiente liga.

Resta únicamente examinar la alegación de nulidad por invasión de competencias. Los artículos afectados por esta supuesta nulidad son, según expresa la demandante en el suplico de su demanda:

* Artículo 62.

* Artículo 304.3.

* Artículos 305 y siguientes.

* Disposición adicional 3.ª.

Cuarto. Sobre la supuesta invasión de competencias . A juicio de la actora, la modificación operada en estos artículos supone la asunción por parte de la RFEF de competencias en materia de organización en la competición de Primera División del Fútbol Masculino, que no están sujetos a coordinación, sino que corresponden exclusivamente a LaLiga en el ejercicio de las competencias de organización de su propia competición. Invoca, para justificar su planteamiento, la concurrencia de tres preceptos:

* Artículo 41.4.a) de la Ley del Deporte que atribuye a las ligas profesionales la competencia para "organizar sus propias competiciones, en coordinación con la respectiva federación deportiva española".

* Artículo 28 del Reglamento de Federaciones Deportivas Españolas que consagra, como regla general para instrumentar esta coordinación, la celebración de "convenios entre las partes" y enumera, a título ejemplificativo, los extremos que podrán contener dichos convenios.

* Disposición adicional 2.ª del mismo reglamento, donde, a falta de convenio entre las partes, se establecen reglas para instrumentar la coordinación en la organización de las competencias propias de las ligas profesionales.

De la aplicación de estos preceptos, sostiene la actora que, habiéndose suscrito convenio de coordinación con la RFEF, la organización de la competición deberá regirse por lo allí dispuesto; subsidiariamente, por lo previsto en la disposición adicional 2.ª del RFD; y, por último, en lo relativo a todas la materias no incluidas en ella, en la medida en que no son objeto de coordinación, deben entenderse que la competencia corresponde en exclusiva a LaLiga.

El abogado del Estado defiende, certeramente a nuestro juicio, que la actora parte de dos premisas erróneas:

1.ª Por un lado, que la labor de coordinación de la RFEF se despliega en un plano horizontal con respecto a las ligas y que son éstas quienes ostentan una iniciativa y autonomía casi plena en la organización de su competición, reduciendo la labor de coordinación de la RFEF a una función casi testimonial.

2.ª Por otro, que, en defecto de convenio para instrumentar la organización de la competición, todo lo que no esté previsto en la disposición adicional 2.ª del RFD corresponde a la exclusiva competencia organizativa de la liga correspondiente y no está sujeto a coordinación.

4.1. La labor de coordinación. Para comprender el carácter erróneo de estas premisas ha de partirse, necesariamente, del análisis de la posición que ostentan las federaciones deportivas (y la RFEF en particular) en la organización de las competiciones deportivas y de la labor de coordinación de las competiciones profesionales:

* La RFEF es una entidad asociativa privada con personalidad jurídica propia que ejerce determinadas funciones públicas por delegación, de carácter administrativo, actuando en estos casos como agente colaborador de la Administración Pública ( art. 30.2 de la Ley del Deporte).

* Una de esas funciones públicas delegadas es la organización de las competiciones oficiales de ámbito estatal, entendida como la regulación del marco general de las mismas. Muestra de ello es que en el ejercicio de esta función actuarán bajo la coordinación y tutela del CSD (arts. 33.1 de la LD y 3.1 del RFD).

Se desprende de lo anterior que el legislador ha atribuido de manera expresa a la RFEF la organización de las competiciones oficiales de ámbito estatal, las cuales pueden tener carácter profesional o no profesional ex artículo 46.1 LD. En el caso de las competiciones profesionales esta competencia de la RFEF de organización aparece precisada o delimitada por el artículo 41.4 a) de la LD, que dispone lo siguiente:

"4. Son competencias de las ligas profesionales, además de las que pueda delegarles la federación deportiva española correspondiente, las siguientes:

a) Organizar sus propias competiciones, en coordinación con la respectiva federación deportiva española y de acuerdo con los criterios que, en garantía exclusiva de los compromisos nacionales o internacionales, pueda establecer el Consejo Superior de Deportes".

Por lo tanto, si bien la RFEF tiene competencia para organizar las competiciones oficiales de ámbito estatal, cuando éstas tienen además carácter profesional, la organización corresponde también a la liga profesional, bajo la coordinación de la RFEF, siendo esta labor de coordinación una función pública delegada.

De este modo, no puede darse por buena la premisa de la demandante acerca de que es ella la titular en exclusiva de la competencia de organización y que toda decisión al respecto le corresponde. Y ello, porque la RFEF conserva sus competencias de organización sin perjuicio de que en este caso se ejerzan en forma de coordinación. En este sentido se ha pronunciado la STS (Sala 3.ª, sección 4.ª) de 19 de febrero de 2020, rec. 670/2018 ( ECLI:ES:TS:2020:488), donde, en relación con la competición profesional de baloncesto (ACB) y el papel de esta asociación y la FEB sostiene:

"También es relevante el hecho de que una de las funciones definidas como propias de las ligas profesionales, la de organizar sus propias competiciones, ha de hacerse "en coordinación con las respectivas federaciones deportivas españolas" al establecerlo así tanto el artículo 41.4.a) de la LD como el artículo 28 del Real Decreto 1835/1991. [...].

Por tanto, si para la competición oficial de carácter profesional y ámbito estatal es obligatoria la constitución de ligas, si en éstas deben quedar integradas exclusiva y obligatoriamente todos los clubes que participen en dicha competición tras superar el proceso de inscripción, y si la licencia para la participación en las competiciones oficiales es competencia de las federaciones, con visado previo de las ligas, la función típica de organización de la competición de que se dice privada por la Liga Profesional de Baloncesto (ACB) queda muy relativizada, máxime si, además, se impone una coordinación con las federaciones".

Pues bien, a tenor de los preceptos y la sentencia citada, convenimos con la Abogacía del Estado en que la competencia organizativa de las ligas profesionales no puede entenderse en el sentido de que la coordinación con la RFEF se despliegue en un plano horizontal y de absoluta igualdad entre las partes. En realidad, la labor de coordinación de la RFEF está configurada como un cierto poder de dirección del órgano coordinador respecto del coordinado, como consecuencia de una posición de superioridad de aquél frente a éste y que, por tanto, conlleva la posibilidad de limitar el ejercicio efectivo de las competencias organizativas de las ligas profesionales.

La conclusión anterior es lógica si se tiene en cuenta la posición institucional que ocupa la RFEF, como cúspide de la organización del fútbol español, que actúa bajo la coordinación y tutela del CSD. Asimismo, debe recordarse que la RFEF está integrada por las ligas profesionales ( ex art. 30.1 de la LD) y despliega respecto de sus asociados (también las ligas profesionales) funciones de tutela, control y supervisión ex artículo 3.2 del RFD.

De este modo, no sólo la organización de la competición profesional de fútbol se realiza por la liga correspondiente (en este caso, la LNFP) en coordinación con la RFEF sin que aquélla ostente competencias exclusivas, sino que esta labor de coordinación se despliega desde la superior posición institucional que ostenta la RFEF con respecto a la LNFP. La Exposición de Motivos de la Ley 40/2015 es especialmente esclarecedora al hablar del concepto de "cooperación" en contraposición al de "coordinación". Así, afirma que "siguiendo la jurisprudencia constitucional, se definen y diferencian dos principios clave de las relaciones entre Administraciones: la cooperación, que es voluntaria y la coordinación, que es obligatoria. Sobre esta base se regulan los diferentes órganos y formas de cooperar y coordinar".

El carácter obligatorio de la coordinación supone la existencia de un órgano coordinador y de un órgano coordinado, así como de un poder de decisión de aquel sobre este derivado, fundamentalmente, de la posición de superioridad que ocupa el primero. Esto es lo que sucede en el presente caso: la LNFP y la RFEF no actúan en un plano de igualdad en la coordinación de la organización de la competición; la RFEF es la que coordina a la LNFP en la organización de la competición y, por tanto, ostenta cierto poder decisorio al respecto y la facultad de limitar el ejercicio de la competencia organizativa por la LNFP.

En otras palabras: si bien la LNFP ostenta la competencia de organizar la competición y dispone de cierta autonomía en su ejercicio, esta no es absoluta, pues requiere la coordinación de la RFEF; coordinación que puede suponer el establecimiento de límites o un cierto poder de dirección.

Esta coordinación se despliega en parecidos términos por el Consejo Superior de Deportes sobre la RFEF, tal y como resulta del artículo 33.1 de la Ley del Deporte que atribuye a las federaciones ciertas competencias bajo la tutela y coordinación del CSD, del mismo modo que los artículos 41.4 a) de la LD y 3.2 del RFD atribuyen a las ligas profesionales la organización en coordinación con la federación y a esta el control, tutela y supervisión de sus asociados (entre ellos, las ligas profesionales).

Así las cosas, la coordinación solo se desenvolverá en un plano horizontal o de igualdad entre la Liga Profesional y la RFEF ?y estará entonces sujeta al necesario concurso de voluntades? cuando se haya suscrito el convenio a que se refiere el artículo 28 del RFD para instrumentar la coordinación y exclusivamente en lo relativo a las materias que allí se recojan. En lo demás, esto es, cuando no exista convenio o en las materias no recogidas en él, debe partirse de que la organización corresponde a la Liga Profesional en coordinación con la RFEF y que esta coordinación se desenvuelve, como ya adelantamos anteriormente, en un plano de superioridad de la RFEF sobre LaLiga pudiendo conllevar ciertos límites al ejercicio de sus competencias.

4.2. La interpretación de la disposición adicional 2.ª del Reglamentode Federaciones Deportivas Españolas. De lo expuesto queda claro que, a nuestro juicio, coincidente con el abogado del Estado, resulta erróneo sostener ?como hace la parte actora? que, en defecto de convenio para la coordinación, todas las materias que no estén recogidas en la disposición adicional 2.ª del RFD corresponde a la competencia exclusiva de la Liga Profesional. Este planeamiento es erróneo por, al menos, dos razones:

1. Porque, como acaba de exponerse, toda organización de la competición exige coordinación con la RFEF, sin que existan competencias organizativas exclusivas.

2. Porque, además, se efectúa una interpretación equivocada del régimen del artículo 28 y de la disposición adicional 2.ª de la RFD.

En efecto, siendo la regla ineludible la coordinación para la organización, el artículo 28 del RFD prevé la posibilidad de celebrar convenios para instrumentar esta coordinación y regula los extremos, entre otros, que podrán abordar dichos convenios. Por su parte, la disposición adicional 2.ª recoge las reglas que habrá de regir esta coordinación en defecto de convenio, esto es, determina cómo debe ejercerse la coordinación, no qué materias están sujetas a coordinación.

Quinto. Aplicación de lo expuesto a las concretas modificaciones impugnadas. Aplicando lo expuesto a las modificaciones operadas sobre los artículos que aquí se impugnan, debe concluirse la plena conformidad de éstos a la normativa aplicable y, concretamente, al artículo 41.4 a) de la Ley del Deporte. Ello es así porque estas modificaciones se efectúan por la RFEF en el ejercicio de las competencias de coordinación de todas las competiciones oficiales que, como cúspide de la organización del fútbol español, le corresponden.

Así las cosas, resulta que muchas de las modificaciones operadas sobre el Reglamento dejan a salvo lo dispuesto al efecto en el convenio de coordinación suscrito entre la RFEF y la LNFP, de suerte que en modo alguno puede sostenerse que la RFEF procede a hacer una regulación unilateral de aspectos organizativos de la competición de fútbol profesional masculino.

Asimismo, en relación con aquellos extremos que no se encuentren recogidos en el citado convenio de coordinación, tal y como se ha expuesto anteriormente, la organización habrá de hacerse en coordinación, rigiéndose ésta por lo dispuesto en la disposición adicional 2.ª del RFD en relación con todas las materias a que ésta hace referencia. Pues bien, en los preceptos impugnados no existe regulación alguna que contravenga dicha disposición adicional.

Por último, en cuanto a la organización de todas aquellas materias que no estén expresamente recogidas en dicha disposición adicional, no puede sostenerse que la LNFP ostente competencias exclusivas, pues su potestad organizativa estará siempre sujeta a la superior coordinación de la RFEF que, en palabras del propio Tribunal Supremo, implica un cierto poder de dirección y límites al ejercicio efectivo de las competencias de la LNFP.

Lo anterior es motivo suficiente para acordar la desestimación de la demanda, en la medida en que no se ha producido la vulneración del artículo 41.4 a) de la Ley del Deporte invocada por el demandante.

No obstante, descendiendo a cada uno de los artículos que, según la demandante, se ven afectados por la supuesta invasión de competencias, ha de decirse lo siguiente:

* Artículo 62. Este precepto crea un Comité de Ética en el seno de la RFEF. Se queja la actora de que "no excluye su competencia sobre el fútbol profesional". No se trata de ninguna novedad, sino de un mero cambio de denominación de la anterior "Sección de Ética del Comité Jurisdiccional" en los mismos términos. La modificación del Reglamento se limita a establecerlo como Comité independiente, sin que disponga su intervención en las competiciones de carácter profesional.

* Artículo 304.3. Se dedica este precepto a la publicidad en las prendas deportivas y en los estadios o pabellones durante la disputa de los partidos. En concreto, excluye que las instalaciones deportivas donde se celebren las competiciones oficiales (sin limitación alguna) incorporen, entre otras:

a) Publicidad expresamente prohibida por la normativa federativa.

b) Publicidad de otras competiciones o asociaciones o entidades relacionadas con el fútbol de carácter internacional, nacional o local (sin autorización expresa de la RFEF).

c) Publicidad de otros eventos deportivos, también sin autorización expresa de la RFEF.

La parte actora centra el problema en el caso de las instalaciones deportivas utilizadas en las competiciones no profesionales. Considera que, como LaLiga es, por imperativo legal ( Real Decreto Ley 5/2015)y por vía convencional (convenio de coordinación), cedente de importantes cantidades económicas destinadas a la RFEF y a los clubes no profesionales y, además, tiene la facultad estatutaria de colaborar con el fútbol no profesional (art. 2 de sus estatutos), entra entre sus posibilidades de actuación la de "aprovechar el fútbol no profesional, al que financia de manera importante, para promocionar las competiciones profesionales, o su propia imagen, a través de contratos o convenios, suscritos directa o indirectamente con los titulares de los recintos deportivos, con los clubes usuarios, o con las entidades que comercialicen los derechos sobre la publicidad en dichas instalaciones".

Pues bien, la RFEF rebate los anteriores argumentos con razones convincentes. Para empezar, conforme a lo dispuesto por el Real Decreto Ley 5/2015 los que ceden por imperativo legal sumas de dinero son los clubes y no la LNFP. Por otra parte, la intención, propósito u objetivo de esta previsión es impedir que un tercero se pueda apropiar de la competición o, por decirlo mejor, pueda aparecer como organizador o gestor de la competición no siéndolo. No nos encontramos en el ámbito publicitario, sino en un ámbito de tipo institucional. Y, la necesidad de que la RFEF autorice los logos o símbolos de entidades o asociaciones relacionadas con el fútbol, pero ajenas a RFEF y a la organización de la competición, o la publicidad de otros eventos deportivos es razonable, sin que ello suponga invasión alguna de competencias.

* Artículo 305. Este precepto regula el ámbito de aplicación de la normativa audiovisual y de organización de competiciones, estableciendo en el apartado segundo la prevalencia del Reglamento General sobre cualquier otro específico que pudiera tener cualquier ente deportivo comercializador de derechos.

La lectura íntegra del precepto no arroja atisbo de duda acerca de que esta prevalencia lo es tan sólo de las competiciones a las que se refiere este precepto; competiciones que son todas no profesionales y que, por tanto, no abarcan la competición organizada por la LNFP.

* Disposición adicional 3.ª. La regulación se hace "sin perjuicio de lo previsto en el convenio de coordinación establecido con la LNFP para las competiciones profesionales de aplicación a todos los apartados de esta disposición", por lo que deja a salvo expresamente de su regulación lo previsto en el convenio de coordinación de la LNFP con RFEF. No se atisba, por tanto, vulneración de competencia alguna.

Sexto. De cuanto se ha expuesto, procede desestimar íntegramente la demanda. Todo ello con imposición a la parte actora de todas las costas causadas, tanto las de la Abogacía del Estado como las relativas a la federación codemandada ( art. 139.1 de la LJCA).

Información sobre recursos. Se trata aquí de un asunto de cuantía indeterminada, aunque podría ser determinable. Nos encontramos, en consecuencia, con un proceso en primera instancia [ cfr. art. 81.1 de la LJCA], de manera que la presente resolución podrá ser apelada mediante escrito razonado, presentado ante este juzgado en el plazo de los quince días siguientes a la notificación de esta sentencia ( art. 85.1 de la LJCA).

Será preceptivo a tal fin consignar como depósito, al tiempo de interponer el recurso, la cantidad de 50 euros en la cuenta de depósitos y consignaciones con número 3233-0000-93-0051-22 abierta en Banco Santander a nombre de este juzgado, código "22. Contencioso-Apelación" (disp. ad. 15.ª de la LOPJ añadida por LO 1/2009), salvo que concurra alguno de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5.º de dicha disposición adicional.

En atención a lo expuesto,

F