Sentencia Contencioso-Administrativo 150/2023 Audiencia Nacional. Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2, Rec. 7/2023 de 13 de octubre del 2023

Previo. Sobre la cuantía del procedimiento. Con carácter previo conviene poner de relieve que la cuantía de este proceso no es indeterminada. La fijación de la cuantía ?y lo que ello conlleva sobre el acceso al recurso de apelación, por ejemplo? no es un elemento dispositivo sometido a la voluntad de las partes, sino una cuestión de orden público y determinable de oficio. Al respecto, la STS (Sala 3.ª) n.º 922/2020, de 3 de julio ( ECLI:ES:TS:2020:2216) dice así:

En el presente caso, la cuantía del recurso es perfectamente determinable a la vista del suplico de la demanda, independientemente de su éxito o procedencia. Pide la actora que declaremos la nulidad de 14 acuerdos de liquidación cuya suma total asciende (s.e.u.o) a 21 639,08 euros; y añade la petición de nulidad de 4 providencias de apremio, derivadas de 4 de los anteriores acuerdos de liquidación (obviamente, por el mismo importe).

Por consiguiente, la cuantía de este pleito será la suma de los importes de las liquidaciones cuya nulidad pretende. Las cuatro providencias de apremio, cuya nulidad también solicita, no acrecerán la cuantía de este pleito puesto que no son más que la consecuencia derivada de cuatro de las liquidaciones impugnadas, por el mismo importe que estas. En el siguiente recorte del suplico de la demanda, se puede observar la identidad (por colores) de las liquidaciones y sus correspondientes providencias de apremio:

No solo en el suplico de su demanda, sino en sus conclusiones nos dice literalmente que pretende la "nulidad de pleno derecho de las liquidaciones dictadas por la AEAT y de las providencias de apremio derivadas de las liquidaciones n.º A4160413206000590, A4160413506023203, A4160413506101215 y A4160413506121862, por importe de 18.201,08 €, 90 €, 135 € y 90 € respectivamente [...]".

El artículo 41.1.a) de la LJCA señala que "cuando el demandante solicite solamente la anulación del acto, se atenderá al contenido económico del mismo", que es lo que aquí sucede. La STS (Sala 3.ª, sección 4.ª) n.º 1634/2020, de 30 de noviembre, rec. 7960/2018 ( ECLI:ES:TS:2020:4052), lo expresa con claridad:

En consecuencia, la cuantía, a todos los efectos, será de 21 639,08 euros, con las consecuencias anejas, singularmente en lo tocante al régimen de recursos, que no es disponible para las partes, por muy de acuerdo que pudieran estar al respecto.

Primero. Objeto del recurso. Es objeto de este recurso el acuerdo de 15 de diciembre de 2022, de la directora del Departamento de Recaudación de la AEAT, inadmitiendo a trámite la solicitud formulada por la mercantil actora, en la que instaba la declaración de nulidad de pleno derecho de las providencias de apremio de las deudas con clave de liquidación A4160413206000590, A4160413506023203, A4160413506101215, A4160413506121862, A4160408506013420, A4160408506026135 y A4160408506077593, dictadas en el curso de procedimiento administrativo de apremio seguido con la actora por la Dependencia Regional de Recaudación de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de Andalucía, Ceuta y Melilla.

Segundo. Sobre el carácter excepcional y de interpretación restrictiva de la revisión. No cabe duda de que la revisión ex artículo 217 de la LGT tiene carácter excepcional y las causales que en él se recogen son de interpretación restrictiva. Es tan numerosa como innecesaria la cita de doctrina jurisprudencial que avale tal aserto, que ni siquiera es discutido por las partes.

Nos limitaremos a traer a colación, por todas, la sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3.ª, sección 2.ª) de 30 de noviembre de 2021, rec. 1506/2020 ( ECLI:ES:TS:2021:4843):

Tercero. Centrando el objeto de debate y el contenido de esta sentencia. En este proceso, el eventual éxito de la pretensión no conlleva que entremos a resolver el fondo del asunto, es decir, la legalidad o no de los "acuerdos de liquidación" y las "providencias de apremio". Aquí se trata únicamente de examinar si la pretensión de nulidad de pleno derecho fue correctamente inadmitida o si, por el contrario, debió admitirse a trámite. Aquí, el thema decidendi o cuestión de debate es si tal pretensión de nulidad "carecía o no manifiestamente de fundamento"; y, en consecuencia, si lo procedente hubiera sido que la Administración tributaria tramitase la solicitud y resolviera sobre el fondo de la cuestión tras oír al Consejo de Estado.

Por eso, consideramos erróneo el planteamiento del abogado de la parte actora cuando sostiene que, si ordenásemos la retroacción, "la Administración se vería obligada [a] partir de la existencia de la nulidad declarada por el tribunal, con lo cual carece de sentido al llevarnos al mismo resultado". No es así. Lo que se juzga en un pleito de esta índole es si la nulidad solicitada carece o no "manifiestamente" de fundamento; no juzgamos la "existencia" de la nulidad, sino su "apariencia": si no existe apariencia alguna, procede la desestimación; y si existe una razonable apariencia de fundamento, procede la estimación, pero únicamente para retrotraer actuaciones.

En definitiva, una eventual sentencia estimatoria se limitaría, a lo sumo, a anular la resolución impugnada y ordenar la admisión a trámite del procedimiento del artículo 217 de la LGT, para que se oiga al Consejo de Estado y resuelva libremente la Administración con arreglo a derecho. El abogado de la actora defiende, por el contrario, que el alcance del fallo en estos casos debe alcanzar hasta entrar en el fondo del asunto y proclamar la nulidad solicitada. Trae a colación un auto del TS (Sala 3.ª, sección 1.ª) de 1 de octubre de 2020, rec. 1506/2020 ( ECLI:ES:TS:2020:8512A) en que se admitió a trámite la cuestión casacional consistente en "aclarar, matizar o precisar si el órgano judicial puede sustituir a la Administración competente, en sentencia, en el sentido de que además de acordar la procedencia de la admisión de la solicitud de nulidad de pleno derecho, acceda a la misma proclamando la nulidad solicitada o si, por el contrario, debe limitarse, caso de considerar disconforme a derecho la decisión recurrida, a ordenar la retroacción de actuaciones para que se tramite el procedimiento previsto en el artículo 217 de la LGT". En conclusiones, insiste de nuevo en que debemos entrar en el fondo del asunto, reitera la invocación al auto del TS de 1 de octubre, citado, y añade que, "hasta la fecha, no nos consta que esté resuelto".

Pues bien, el auto citado por la parte actora no fue el único auto que admitió tal cuestión de interés casacional. También lo hicieron, sin ánimo exhaustivo, las siguientes resoluciones de la misma Sala 3.ª, sección 1.ª del alto tribunal:

* 15 de octubre de 2020, rec. 1123/2020 ( ECLI:ES:TS:2020:9552A).

* 26 de noviembre de 2020 (dos autos), rec. 4471/2020 ( ECLI:ES:TS:2020:11504A) y rec. 4437/2020 ( ECLI:ES:TS:2020:11167A).

* 17 de diciembre de 2020, rec. 4504/2020 ( ECLI:ES:TS:2020:12519A).

* 8 de septiembre de 2021 (tres autos), rec. 7130/2020 ( ECLI:ES:TS:2021:10987A); rec. 4446/2020 ( ECLI:ES:TS:2021:10990A) y rec. 7129/2020 ( ECLI:ES:TS:2021:10985A).

* 17 de noviembre de 2021, rec. 2666/2021 ( ECLI:ES:TS:2021:14745A).

Tras los anteriores autos, lo cierto es que el alto tribunal se ha pronunciado reiteradas veces respecto a los límites del pronunciamiento jurisdiccional cuando se recurre la inadmisión de la Administración tributaria, por carencia manifiesta de fundamento, de una solicitud de revisión de oficio. Así, por ejemplo, la STS (Sala 3.ª, sección 2.ª) de 17 de junio de 2021, acordó casar una sentencia del TSJ de Extremadura que, ante la inadmisión a trámite de una solicitud de revisión de oficio de una liquidación tributaria, no se limitó a pronunciarse sobre la procedencia, o no, de admitir a trámite aquella solicitud, sino que entró directamente a pronunciarse sobre la validez o nulidad de las liquidaciones, procediendo a su anulación. El alto tribunal señala el acierto de la Abogacía del Estado al alegar que "ante un recurso contencioso administrativo que se interpone contra la inadmisión a trámite de una solicitud de revisión de oficio de una liquidación tributaria, la Sala... entra directamente a pronunciarse sobre la validez o nulidad de las liquidaciones, procediendo a su anulación...".

Otro ejemplo, sin ánimo exhaustivo, es la STS (Sala 3.ª, sección 2.ª) de 30 de noviembre de 2021, rec. 1506/2020 ( ECLI:ES:TS:2021:4843), donde el alto tribunal, con remisión parcial a su sentencia antes citada (17 de junio de 2021) declara literalmente que "acogemos los argumentos de la Abogacía del Estado sobre el alcance de la revisión jurisdiccional de las resoluciones de inadmisión de solicitudes de revisión de oficio". Y tales argumentos de la Abogacía del Estado eran, literalmente, los siguientes:

"[...] ante un recurso contencioso administrativo que se interpone contra la inadmisión a trámite de una solicitud de revisión de oficio de una liquidación tributaria, la Sala no se limita a pronunciarse simplemente sobre la procedencia, o no, de admitirse a trámite el mismo, ordenando en el primer caso a la Administración a que continúe con el procedimiento y se pronuncie sobre el fondo, sino que entra directamente a pronunciarse sobre la validez o nulidad de las liquidaciones, procediendo a su anulación. Se produce una vulneración del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa anticipándose la Sala al pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión que le corresponde, en primer lugar, a la Administración. Se prescinde con ello del preceptivo dictamen que en estos procedimientos de revisión de oficio corresponde evacuar al Consejo de Estado [...]". (La negrita y cursiva son nuestras).

La tesis anterior se ha mantenido en posteriores sentencias del Tribunal Supremo. A título de ejemplo, la STS (Sala 3.ª, sección 2.ª) de 22 de noviembre de 2022, rec. 2666/2021 ( ECLI:ES:TS:2022:4396) examinó y casó una sentencia del TSJ de Extremadura que había anulado una liquidación firme de tarifa del agua y canon de regulación, dictada por la Confederación Hidrográfica del Guadiana. Y ello lo hizo el tribunal extremeño, al socaire del recurso jurisdiccional interpuesto contra la inadmisión, por parte de la Administración, de la solicitud de nulidad de pleno derecho, al amparo del artículo 217 de la LGT. Entre otras muchas cosas, dice el Tribunal Supremo:

"[...] el propio fallo de la sentencia [del TSJ de Extremadura] incurre en un salto lógico en el vacío, pues asocia, sin más argumento, la nulidad de un acto limitado a la inadmisión del procedimiento de nulidad de oficio con la devolución de las cantidades ingresadas por razón de las liquidaciones, sin advertir, de un lado, que la consecuencia de la invalidez de ese acto de inadmisión preliminar ?aun siendo discutible la regularidad de éste, que parece anticipar lo que en el fondo sería más propio de una desestimación, tras la tramitación del procedimiento debido a tal fin? sería el otorgamiento del derecho del administrado al trámite exigible y omitido, no a todo trance la nulidad de pleno derecho del acto que, por otra parte, no se declara formalmente en el fallo, pues en éste se anula la resolución de inadmisión del presidente de la CHG y, acto seguido y sin más decisión, se ordena la devolución de lo ingresado". (La negrita y cursiva son nuestras).

En esta misma línea, ya se había pronunciado hace una década la sentencia de la Audiencia Nacional (contencioso, sección 6.ª) de 18 de septiembre de 2013, recurso 253/2012 ( ECLI:ES:AN:2013:3710):

Cuarto. Sobre el principio de congruencia. Dicho lo anterior sobre lo que es objeto de este pleito y de debate, resulta que la parte actora se ha limitado en esta sede jurisdiccional a solicitar la nulidad, no de la resolución de inadmisión impugnada con retroacción de actuaciones para que se tramite íntegramente y se resuelva el procedimiento de revisión ante la Administración, sino la nulidad de los "acuerdos de liquidación" y las "providencias de apremio" que señala en el cuerpo y en el suplico de su demanda.

En efecto, en el suplico de su demanda, la actora nos pide literalmente, que dictemos sentencia que contenga los siguientes pronunciamientos, aparte de la condena en costas de la Administración:

Está bien claro que la parte actora no nos ha pedido, en ningún momento, la anulación de la resolución impugnada para que, con retroacción de actuaciones , se admita y tramite en vía administrativa, conforme a derecho, su solicitud de nulidad, que es lo único a lo que podría tener acceso la actora de estimarse su demanda. Recuérdese cómo la STS (Sala 3.ª, sección 2.ª) de 22 de noviembre de 2022, rec. 2666/2021 ( ECLI:ES:TS:2022:4396) señala con nitidez que "la consecuencia de la invalidez de ese acto de inadmisión preliminar [...] sería el otorgamiento del derecho del administrado al trámite exigible y omitido, no a todo trance la nulidad de pleno derecho del acto". Y nosotros no podemos alterar las pretensiones, acordando una retroacción no solicitada, so pena de conculcar el principio de congruencia.

En efecto, el artículo 33 de nuestra ley jurisdiccional nos impone juzgar "dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición". Es, por tanto, meridianamente claro que el deber de congruencia se relaciona directamente con las pretensiones deducidas en la demanda y con los motivos que podrían sustentar tales pretensiones (la causa petendi). Lo que no podemos hacer es involucrarnos como parte en el debate y sustituir la inacción de la parte actora que no ha pedido lo único que aquí podíamos dar: la retroacción de actuaciones.

Lo expuesto nos lleva derechamente a desestimar las pretensiones de la demanda. No es la primera ocasión en que nos pronunciamos en esta línea. Ya lo hicimos en la sentencia 152/2022, de 22 de julio (PO 346/2021) y también en las sentencias 175/2022, de 4 de octubre (PO 14/2022); 210/2022, de 30 de noviembre (PO 20/2022); 10/2023, de 13 de enero (PA 160/2022); 142/2023, de 6 de octubre (PA 59/2023) y 146/2023, de 13 de octubre (PO 22/2023). Además, es un criterio compartido, al menos, por el TSJ de la Comunidad Valenciana (contencioso, sección 3.ª), en la sentencia 782/2012, de 5 de junio de 2012, recurso 1130/2009 ( ECLI:ES:TSJCV:2012:3609), cuando dice:

Lo expuesto es suficiente para, en nuestra opinión, desestimar la demanda.

Quinto. De cuanto se ha expuesto, procede desestimar íntegramente la demanda. Todo ello con imposición a la actora de todas las costas causadas en esta litis ( art. 139.1 de la LJCA).

Información sobre recursos. Se trata aquí de un asunto con una cuantía que, ni siquiera acumulada, supera los 30 000 euros establecidos como suma gravaminis para acceder a la apelación ( art. 81.1.a de la LJCA). Por consiguiente, nos encontramos con un proceso en única instancia. La presente sentencia adquirirá firmeza automáticamente en el mismo momento de ser dictada. Ello conlleva que proceda la devolución del expediente a la Administración demandada y el archivo subsiguiente del procedimiento.

En atención a lo expuesto,

F