Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 2516/2019 de 13 de febrero del 2024

PRIMERO: Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo la resolución de 9 de septiembre de 2019, del Director de la Agencia Estatal de Investigación, por delegación de la Secretaria de Estado de Universidades, Investigación y Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de 28 de junio de 2018 que acordó el reintegro, de la subvención concedida por un importe de 10.140,17 euros, que junto con los intereses (3.410,33 euros) suman un total de 13.550,50 euros.

SEGUNDO: Del expediente administrativo resultan los siguientes hechos con transcendencia para resolución del presente recurso:

1- Por Orden Ministerial ECl/158/2005, de 31 de enero de 2005 del Ministerio de Educación y Ciencia por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones públicas en el marco de la línea instrumental de actuación en recursos humanos del Plan Nacional de |investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica para el programa RAMON Y CAJAL.

2- Por Orden de 19 de noviembre de 2007, fue concedida a la entidad UNIVERSIDAD DE BARCELONA una subvención para financiar la contratación de Genaro por importe de 189.000 Euros, de los cuales se concedió para la tercera anualidad el importe de 34.800 Euros.·

3- En fecha 31 de diciembre de 2010 la entidad beneficiaria renunció a parte de la ayuda concedía para la 3° anualidad. Como consecuencia de ello el 6 de abril de 2011 se dictó Resolución de reintegro y declaración de perdida de derecho al cobro de subvención por un importe de 20.117,26 Euros, dando lugar a una reducción de la ayuda concedida de 14.682,74 Euros. La entidad beneficiaria procedió a reintegrar el 17 de mayo de 2011.

4- En fecha 11 de julio de 2017 se acordó el inicio del procedimiento de reintegro del importe del remanente no justificado. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 94 1 de Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones..

5- El 29 de junio de 2018 se dicta Resolución de reintegro de la' ayuda concedida a la entidad recurrente. En la resolución de reintegro se resuelve una reducción de la ayuda por importe de 10.140,17 euros así como de los intereses de demora desde el momento del pago dé la ayuda hasta la fecha de esta Resolución en los términos previstos en el Titulo II, Capítulo l de la Ley 38/2003 General de Subvenciones.

La entidad beneficiaria ha procedido a reintegrar el 30 de julio de 2018.C

6.-El 1 de agosto de 2018 la entidad UNIVERSIDAD DE BARCELONA presenta recurso de reposición contra la Resolución de reintegro de la ayuda. Las alegaciones consisten en afirmar que presento en marzo de 2014 la documentación que se le requería y que en la resolución de reintegro no ha sido tenida en cuenta.

7-. Con fecha de 9 de septiembre de 2029 se dictó resolución desestimando el citado recurso de reposición con la siguiente fundamentación jurídica:

"La entidad beneficiara alega su disconformidad con la retirada del gasto de las nóminas del trabajador por no haber adjuntado la documentación que permita relacionar el importe de la remesa de transferencias, con el importe individual de la nómina, ya que afirma que "la documentación fue presentada en marzo de 2014 y no se ha tenido en cuenta en la resolución de reintegro". No obstante vuelve a presentar la documentación con el recurso de reposición.

Comprobado el expediente se aprecia que, además de no constar la- presentación en marzo de 2014 de la documentación justificativa, como alega el beneficiario, tampoco durante todo el procedimiento de reintegro el recurrente ha presentado documentación alguna, que permita relacionar el importe de la remesa de la transferencia con el importe de la nómina del trabajador.

A mayor abundamiento, el recurrente no presenta con el recurso justificante de la remisión a este organismo de la documentación justificativa que demuestre la presentación de dicha documentación.

Y con respecto a la documentación aportada en este momento procesal, habrá que estar a los establecido en el artículo 118.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según el cual "No se tendrán )a en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho.

Por todo lo expuesto anteriormente, se considera que los gastos no pueden ser considerados subvencionables"

TERCERO: En la demanda, la entidad recurrente aduce que presentó los justificantes de gasto que figuran en el folio 10 del expediente y cumplimentó el requerimiento de 4 de septiembre de 2013 mediante correo certificado el día 8 de octubre de 2013 aportando los documentos que figuran en los folios 12 y 13 del expediente, a los que se acompañaron sendos CDS. Que previa revisión de la ayuda, mediante acuerdo de 11 de julio de 2017 de la Directora de la Agencia Estatal de Investigación se inició el expediente de reintegro. Que el 13 de octubre de 2017 presentó las alegaciones y justificaciones de las cantidades que se consideraron no justificadas consistentes en la documentación acreditativa del abono de las nóminas del Sr. Genaro en el período de referencia.

Dicho lo anterior sostiene que la resolución aquí recurrida es anulable por vulnerar, además de las propias bases de la convocatoria, el ordenamiento jurídico; en concreto, el artículo 123 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común (anteriormente, articulo 116 de la Ley 30/1992), que regula el recurso de reposición, y la jurisprudencia que lo analiza.

Expone que en la resolución del recurso de reposición se niega la presentación del certificado emitido por la entidad bancaria Catalunya Caixa, de fecha 13 de marzo de 2015, justificativa del abono al Sr. Genaro de las nóminas correspondientes al período referido y que, en todo caso, en esta resolución desestimatoria del recurso de reposición se viene a señalar que la justificación se habría cumplimentado con las alegaciones del recurso de reposición, pero, por tanto, fuera de plazo.

Así las cosas entiende que la cuestión que se plantea en esta vía judicial no es tanto si se han justificado los gastos, sino se ha hecho en el momento oportuno.

A estos efectos manifiesta que la Universidad presentó los justificantes de todos los gastos subvencionados del proyecto pero que el Ministerio parece que no los alcanzó a ver hasta que se presentó el recurso de reposición, momento en que sí que se consideró que se había acreditado el requisito.

Añade que, en relación a procedimientos de reintegro de subvenciones por incumplimiento del plazo para justificar el gasto que si bien la justificación correspondiente debe hacerse en el plazo establecido en la resolución de la concesión, tanto la legislación como la jurisprudencia establecen la posibilidad de presentar documentación adicional en momentos posteriores, a saber:

1) Durante el periodo de comprobación está establecido, conforme al artículo 71.2 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (aprobado por Real Decreto 887/2006) que cuando el órgano administrativo competente para la comprobación de la subvención aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada por el beneficiario, lo pondrá en su conocimiento concediéndole un plazo de diez días para su corrección.

2) En el trámite de alegaciones al acuerdo de incoación del expediente de reintegro, conforme a lo previsto en el artículo 84.2 de la Ley 30/92, que establece la posibilidad de alegar y presentarlos documentos y justificaciones que se estimen pertinentes.

Por lo demás recuerda, en relación a la posibilidad de acompañar determinada documentación al recurso de reposición, que existe jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencia de 20 de abril de 2017, dictada en recurso de casación para la unificación de doctrina) si bien referida al ámbito del derecho tributario que ha establecido la posibilidad de presentar documentación adicional en vía de recurso, una vez superada la fase de gestión o liquidación tributaria.

Por todo ello concluye que procede la validación de la justificación del importe de los gastos correspondientes a la 31 anualidad de la contratación del sr. Genaro por haber queda suficientemente justificados.

CUARTO: El Abogado del Estado opuso la incompetencia de la Sala para conocer del presente recurso y, con carácter subsidiario, se opuso al recurso e interesa su desestimación asumiendo los razonamientos de la resolución recurrida, manifestando que además de no constar la presentación en marzo de 2014 de la documentación justificativa, en contra de lo que alegaba la recurrente, tampoco durante todo el procedimiento de reintegro el recurrente presentó documentación alguna, que permitiera relacionar el importe de la remesa de la transferencia con el importe de la nómina del trabajador. Que tampoco presentó con el recurso de reposición justificante de la remisión de la documentación justificativa que demostrara la presentación de dicha documentación.

Por lo demás, manifiesta que en este caso, pudiendo haber aportado tal documentación, la misma no puede aceptarse en un momento posterior, cuando además tuvo ocasión para ello o para al menos señalar la imposibilidad de aportación anterior, cosa que no hizo y recuerda que el recurso de reposición no es la instancia oportuna para introducir nuevas alegaciones o documentación.

QUINTO: Con carácter previo y antes de entrar a dar respuesta a las cuestiones planteadas en la demanda, por lo que se refiere a la falta de competencia de esta Sala para conocer del presente recurso, nos remitimos a lo resuelto en nuestro Auto de 25 de septiembre de 2020, confirmado, en vía de recurso de reposición, que declaran la competencia de esta Sala para conocer del presente recurso.

SEXTO: Afirmada la competencia de la Sala, debemos recordar que las obligaciones que asume el beneficiario no se limitan a las de índole puramente material centradas en la realización de la actividad subvencionada sino que existen obligaciones de índole formal, las de justificación plasmadas en determinadas exigencias de tiempo y forma, obligaciones claramente vinculadas con las primeras pues difícilmente se puede pretender defender la efectiva y correcta realización de la actividad subvencionada si no se justifica la misma en la forma debida, justificación que además sirve de base a la realización de la labor del control de los órganos administrativos y, en última instancia, de los órganos jurisdiccionales cuando se hace cuestión del cumplimiento de las obligaciones de índole material y, como en el caso de autos, sin que exista causa que avale ese déficit de justificación.

En el caso de las subvenciones estamos ante medidas que utiliza la Administración Pública para fomentar la actividad de los particulares hacia fines considerados de interés general, comprendiendo el concepto toda clase de favorecimiento mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de las exenciones y desgravaciones fiscales, ya, un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción. Entiende la Sala que en materia de subvenciones y ayudas públicas el claro interés social subyacente (no olvidemos que estamos ante la canalización de fondos públicos que suponen beneficios económicos que entrañan distorsiones en el mercado) impone un control escrupuloso, de tal manera que, en la subvención o ayuda concedida de forma condicionada al cumplimiento de determinadas condiciones, de fondo y forma, se impone controlar que se hayan cumplido íntegramente los condicionantes. La concreta exigencia de justificación del gasto es esencial en toda actuación administrativa de fomento, en atención a la naturaleza pública de los caudales con a que se realiza, y por tanto el modo y los plazos de justificación vienen impuestos por una imperiosa disciplina presupuestaria, y por posibilitar el correcto cumplimiento por parte de la Administración de la obligación que le incumbe en el en el control del cumplimiento por parte del beneficiario de las finalidades de fomento perseguidas.

Dicho lo anterior, examinaremos los motivos de impugnación articulados por la parte recurrente, comenzando por el que se refiere a la obligación de presentar la documentación relativa a la subvención para financiar la tercera anualidad de la contratación de Genaro por importe de 189.000 Euros.

Pues bien, la Administración ha venido sosteniendo que de acuerdo con el artículo el artículo 118.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre "No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos hechos, documentos o alegaciones el recurrente, cuando habido podido aportarlos en trámite de alegaciones no lo haya hecho" La Universidad recurrente entiende, por el contrario, que las alegaciones de la Administración referentes al momento de presentación no puede servir de excusa o causa de inadmisión.

Dicho lo anterior cumple manifestar que, con carácter general, la justificación debe presentarse en la forma establecida en la Convocatoria de ayudas y en la resolución de concesión, de acuerdo con las obligaciones asumidas por la beneficiaria en el momento de aceptación de la ayuda. De ahí que la obligación del beneficiario sea presentar la justificación en forma y plazo con los documentos que vienen a acreditar que los gastos son financiables y corresponden con la naturaleza de la actividad subvencionada ( artículo 14.1 a ) y b ), 31 de LGS y 30.2 LGS ).

En reciente sentencia de 16 de julio de 2019 ( SAN, Contencioso sección 3 del 16 de julio de 2019 ( ROJ: SAN 2917/2019 - ECLI:ES:AN:2019:2917 )), la Sala se ha pronunciado en este mismo sentido, recordando que:

" CUARTO: En relación a procedimientos de reintegro de subvenciones por incumplimiento del plazo para justificar el gasto el Tribunal Supremo ha declarado ( STS de 2 de marzo de 2008, recurso 2618/2005 ) que los que obtengan fondos públicos por vía de subvención deben respetar las obligaciones, formales y materiales, a cuyo cumplimiento se subordina la subvención. Entre estas obligaciones formales se encuentra la de justificar que ha realizado las actuaciones a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: 1) ha de hacerse en tiempo y forma, 2) ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio. Precisa en lo que aquí interesa dicha sentencia que " La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación".

Por tanto, con carácter general, la justificación del gasto debe hacerse en el plazo establecido en la resolución de la concesión. En efecto, debe tenerse en cuenta que, en materia específica de subvenciones, tanto en las bases reguladoras como en la convocatoria y en la resolución de concesión, se establecía claramente como obligación que asumía el beneficiario la de justificar los gastos en un determinado plazo. Esa exigencia no es un mero capricho, sino que tiene su justificación en contribuir a la eficacia de la Administración y racionalización de los medios materiales y personales de que dispone la Administración, ya que a partir de ese momento es cuando la Administración puede iniciar las actuaciones de comprobación de la correcta ejecución del proyecto y justificación de los gastos imputados.

Ahora bien, la legislación establece la posibilidad de presentar documentación adicional en momentos posteriores: 1) Durante el periodo de comprobación está establecido, conforme al artículo 71.2 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , General de Subvenciones (aprobado por Real Decreto 887/2006), que cuando el órgano administrativo competente para la comprobación de la subvención aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada por el beneficiario, lo pondrá en su conocimiento concediéndole un plazo de diez días para su corrección. 2) En el trámite de alegaciones al acuerdo de incoación del expediente de reintegro, conforme a lo previsto en el artículo 84.2 de la Ley 30/92 , que establece la posibilidad de alegar y presentar los documentos y justificaciones que se estimen pertinentes.

En relación a la posibilidad de acompañar determinada documentación al recurso de reposición existe jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencia de 20 de abril de 2017, recurso de casación 615/2016 para la unificación de doctrina) si bien referida al ámbito del derecho tributario que ha establecido la posibilidad de presentar documentación adicional en vía de recurso, una vez superada la fase de gestión o liquidación tributaria. La aplicación de esta jurisprudencia en materia tributaria a materia de subvenciones no puede realizarse sin matizaciones dado que, en materia específica de subvenciones, tanto en las bases reguladoras como en la convocatoria y en la resolución de concesión, se establece como obligación que asume el beneficiario la de justificar los gastos en un determinado plazo. Por ello, el criterio que debe aplicarse es que la presentación de documentación en trámite de audiencia tras el acuerdo de incoación de expediente de reintegro, o en el escrito de interposición del recurso de reposición contra la resolución que acuerda el reintegro, quedaría limitada a presentar documentación que acredite que no se ha podido presentar la misma durante el periodo de justificación por causa imputable a la Administración o a presentar documentación respecto a un gasto del que se haya presentado cierta documentación justificativa en plazo con el fin de aclarar o matizar algún dato".

Pues bien, en el caso examinado la parte recurrente no ha alegado ni probado la concurrencia de ninguna circunstancia que hubiera determinado la imposibilidad de presentar la documentación relativa a la subvención para financiar la tercera anualidad de la contratación de Genaro por importe de 189.000 Euros. Así las cosas, la falta de presentación de la citada documentación es imputable exclusivamente al recurrente y, a juicio de esta Sala ( Sección Sexta), no puede ser subsanada mediante la posterior presentación de los documentos justificativos con ocasión de la interposición del recurso de reposición, pues ello supondría dejar abierto sine die el plazo de justificación establecido en las bases de la convocatoria, conocidas por la actora.

SÉPTIMO: Lo expuesto en los anteriores Fundamentos determina la desestimación del presente recurso con imposición de costas a la parte recurrente.