Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 1667/2020 de 13 de febrero del 2024

PR IMERO. Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación de la resolución impugnándose la resolución de 13 de julio de 2020 Dirección General de los Registros y del Notariado, por delegación del Sr. Ministro de Justicia, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a resolución de 28 de diciembre de 2012 denegatoria de la nacionalidad española por residencia durante una año al estar casado con española.

En la resolución recurrida originaria de fecha 28 de diciembre de 2012 se expresa como causa de denegación de la solicitud lo siguiente:

"Q ue el interesado no ha justificado suficientemente la buena conducta cívica que exige el artículo 22.4 del Código Civil ya que, como pone de manifiesto la correspondiente certificación del Registro Central de Penados, existen antecedentes penales que se no encuentran cancelados a la fecha de la resolución de la solicitud. Tal circunstancia impide la apreciación del requisito de buena conducta cívica en el solicitante, toda vez que la existencia de antecedentes penales revela que su comportamiento no se ha ajustado a los estándares medios de conducta o convivencia ciudadana a los que reiteradamente se ha referido la jurisprudencia. La Audiencia Nacional ha señalado que en los casos en los que el solicitante de nacionalidad presenta antecedentes, sobre todo si no son remotos en el tiempo o se superponen a la solicitud de nacionalidad, puede afirmarse que su comportamiento "no se corresponde con el estándar de la conducta media en nuestro país".

En la resolución definitiva denegatoria del recurso de reposición de fecha 13 de julio de 2020 se expresa en lo relativo a la conducta del solicitante lo siguiente:

"A tal efecto, consta en el expediente administrativo que el solicitante fue objeto de condena a seis meses de prisión, seis meses de inhabilitación para el ejercicio del derecho de sufragio activo, dos años de privación del derecho a la tenencia y porte de armas y un año y seis meses de prohibición de comunicación con la víctima, en virtud de sentencia, firme el 21 de junio de 2011, dictada por la sección segunda de la Audiencia Provincial de Las Palmas de Gran Canaria , por un delito de amenazas. La condena de prisión fue objeto de suspensión, por un periodo de dos años, notificándose al interesado el 10 de agosto de 2011".

El actor en la demanda considera que "La resolución recurrida vulnera lo dispuesto en el art. 22 del Código Civil, pues mi representado cumple con exceso el tiempo de residencia legal de un año (al estar casado con una ciudadana española), y además ha justificado buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española".

Discrepa de la carencia del requisito de buena conducta cívica, por cuanto con el recurso de reposición interpuesto se "acompañó solicitud dirigida al Registro de Penados para la cancelación de inscripción de dos antecedentes penales, pues los mismos ya se encontraban cumplidos en 2011 y 2013, así como se acompañaba abundante documentación justificando la buena conducta cívica de mi representado y su integración en la sociedad española".

Es decir en la demanda se viene a considerar que se cumplen todos los requisitos para la adquisición de la nacionalidad española, no ya conforme a la documentación presentada con la solicitud en la vía administrativa, sino por la adaptación a las circunstancias sobrevenidas en cuanto que considera que los antecedentes penales se encontraban cancelados al momento de la formulación del recurso de reposición.

SE GUNDO. Una vez fijadas las precedentes premisas que enmarcan las cuestiones que se dilucidan en el presente procedimiento hemos de aludir a la normativa en que se regula la concesión de nacionalidad y la interpretación jurisprudencial de la misma.

Se ha de partir de la consideración de que los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999 , citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84 , 9-12-86 , 24-4 , 18-5 , 10-7 y 8-11 de 1993 , 19-12-95 , 2-1-96 , 14-4 , 12-5 - y 21-12- de 1998 y 24-4-99 , que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En relación a la falta de buena conducta cívica como razón que justifica la denegación de la nacionalidad española por residencia, el Tribunal Supremo recuerda la Doctrina jurisprudencial, que ha sido resumida en la sentencia de 23 de marzo de 2009, RC 3002/26 , donde se expresa, primero, que " la cancelación de antecedentes penales no es suficiente para dar por acreditado ese requisito de la buena conducta cívica "; y segundo, que la buena conducta cívica constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España, no pudiendo identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

También se ha dicho en la jurisprudencia del Tribunal Supremo:

&q uot; Es cierto y no lo ignora la Sentencia -ni la Resolución administrativa- que los antecedentes penales por sí mismos, en ocasiones, no son suficientes para entender que no concurre el requisito de " buena conducta cívica", como también que la inexistencia de aquéllos tampoco, necesariamente, es determinante de una " buena conducta cívica".

En este sentido hemos de recordar la Sentencia de este Tribunal de 5 de diciembre de 2011 (casación 2495/10 ), en la que se dice que " las actuaciones penales, con o sin condena, que hayan de seguirse contra quien solicita la nacionalidad española por residencia son datos a tener en cuenta, junto con otros que puedan resultar relevantes, para valorar la actitud del solicitante desde el punto de vista del civismo. Por eso, la existencia o inexistencia de antecedentes penales no es decisiva: es posible que aun habiendo sido cancelados., un hecho ilícito sea tan elocuente acerca de la falta de civismo del solicitante que pueda ser utilizado para tener por no satisfecho el requisito del art. 22.4 CC ; y, viceversa, cabe que determinados antecedentes penales todavía no cancelados resulten..insuficientes para formular un juicio negativo sobre el civismo del solicitante. Así pues, ha de estarse a una valoración racional y ponderada de todos los antecedentes, referencias y circunstancias que jalonan la vida en sociedad del solicitante, y mediante el análisis de su concreta peripecia vital, determinar si reúne la cualidad de buena conducta cívica legalmente impuesta". Y, en Sentencia de 17 de marzo de 2009 (casación 8559/04 ), en esta misma línea, se dice que " las actuaciones penales, con o sin condena, que hayan podido seguirse contra quien solicita la nacionalidad española por residencia son datos a tener en cuenta, junto con otros que puedan resultar relevantes, para valorar la actitud del solicitante desde el punto de vista del civismo.De aquí que la Administración deba tener en cuenta todas las circunstancias que concurran en cada caso, haciendo una razonable valoración de conjunto de las mismas.".( Sentencia de fecha 2 de octubre de 2015, dictada en el rec. de casación nº 2767/2013).

En definitiva, el civismo no consiste sólo en no delinquir, sino en respetar unas pautas mínimas de respeto y solidaridad con respecto al resto de la sociedad ( STS de 18 de junio de 2009, RC 2915/2005 ). De aquí que la Administración deba tener en cuenta todas las circunstancias que concurran en cada caso, haciendo una razonable valoración de conjunto de las mismas.

Al elemento de la buena conducta cívica debe unirse el de la suficiente integración en la sociedad española; el grado de integración es un concepto jurídico indeterminado, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa. Y ello implica la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, que en gran parte tienen su reflejo constitucional, su grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como su arraigo familiar, todo lo cual ha de justificarse por el interesado, o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente administrativo.

TE RCERO. En el presente caso ha de considerarse que al momento de la solicitud, que es el que se ha de tener en cuenta ordinariamente para la resolución de la cuestión planteada, no puede tenerse por acreditada la existencia de buena conducta cívica por más que la misma no pueda deducirse tan solo de los antecedentes penales, cuya carencia no es ni condición necesaria ni suficiente para otorgar la nacionalidad española, mas en este caso con los antecedentes penales existentes al momento de la solicitud, sin otros elementos relevantes a tener en cuenta, siempre en dicho momento, no puede entenderse acreditada la existencia de buena conducta cívica.

Hemos de reproducir los argumentos que se daban en la sentencia de esta Sección de 30 de octubre de 2023, recurso 3073/2019, en la que expresábamos que "Desde la perspectiva estricta de la " buena conducta cívica", la existencia de una condena penal antes de la solicitud de la nacionalidad española, aún sin que conste acreditada la existencia actual ó no de antecedentes penales, son actos relevantes y de importancia suficiente a criterio de la Sala, para estimar que no se cumple el requisito exigido por el art. 22 del C.C al concurrir una vulneración concreta del ordenamiento jurídico con fundamento en hechos que tienen mucho que ver con la conducta cívica, pues se ha de valorar propiamente no solo las consecuencias sancionadoras sino la naturaleza de los hechos acaecidos en relación con el concepto " buena conducta cívica" que la ley exige acreditar.

A juicio de esta Sala, la buena conducta cívica habría exigido el transcurso de un tiempo prudencial (y relativamente largo) entre que se cometieron los hechos y la formulación de la petición de nacionalidad y tal circunstancia no concurre en el caso presente en que se produce un solapamiento temporal entre la petición y la existencia de conductas delictivas".

A tenor de los razonamientos precedentes la demanda ha de ser íntegramente desestimada.

CU ARTO. En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho". Y en el presente caso, desestimado el recurso, procede su imposición a la parte actora.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010 , en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 1.000 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,