Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 334/2020 de 14 de febrero del 2024

1.Objeto del recurso.

D. Carlos José impugna la desestimación presunta, por silencio administrativo negativo, de la solicitud de adquisición de la nacionalidad española por residencia presentada el día 26 de septiembre de 2014.

Posteriormente, ya en el curso del proceso, mediante resolución de 28 de noviembre de 2020 de la Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, por delegación del Ministro de Justicia, se acordó denegar la solicitud de concesión de la nacionalidad española; sin que se haya solicitado la ampliación del recurso a esta resolución denegatoria expresa y cuya razón de decidir se concreta en los siguientes términos:

"Que no ha justificado suficientemente la buena conducta cívica que exige el artículo 22.4 del Código Civil ya que fue condenado en sentencia de fecha 20/03/2017 dictada por la Audiencia Provincial de Barcelona por un delito de tráfico de drogas grave daño a la salud. Aunque pudiera tener satisfechas sus responsabilidades penales, sin embargo, aún no han transcurrido los plazos del art 13.2 del Código Penal , por lo que los citados antecedentes no se encuentran cancelados a la fecha de la resolución de la solicitud. Además, los hechos que dieron lugar a dicha condena son de fecha 05/08/2015, es decir, posteriores a la solicitud de nacionalidad española, lo que implica un comportamiento antijurídico coetáneo con la tramitación del expediente, lo que ya de por si no se corresponde con lo que se considera buena conducta cívica. La valoración de la conducta exige la observación del comportamiento del solicitante durante los años previos a la solicitud pero también de los actos contemporáneas a la misma. De acuerdo con el sentido que inspira la normativa en esta materia no pueden obviarse aquellos comportamientos antisociales y reprochables que se produzcan mientras se tramita el expediente y que ponen de manifiesto una conducta no acomodada a un estándar de convivencia ciudadana, cuando del resto de la documentación que figura en el expediente administrativa no se deduzcan elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión ( Sentencia de la Audiencia Nacional 17 de febrero de 2004 confirmada en casación por Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2008 y 12 de junio de 2008 y 5 de marzo de 2009 de la Audiencia Nacional). Tampoco del resto de la documentación que obra en el presente expediente administrativo se deducen elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión".

2. Posición de las partes.

En la demanda nada en absoluto se argumenta sobre la concurrencia de las circunstancias favorables a la concesión de la nacionalidad española por residencia, habiéndose limitado el recurrente a aducir que reúne los requisitos legales establecidos al efecto.

El Abogado del Estado en su contestación a la demanda, se opone a la solicitud de concesión de la nacionalidad española sobre la base de la no concurrencia en el recurrente de los requisitos que constituyen el presupuesto para su concesión, pues fue condenado por un delito de tráfico de drogas, sin que existan elementos en el expediente de los que se deduzcan elementos positivos para desvirtuar esa conclusión.

3. Sobre las normas que regulan la nacionalidad.

La nacionalidad es el vínculo jurídico que une a una persona con el Estado, lo que supone su inserción en el sistema de derechos y libertades políticas del Estado del que se tiene -o pretende- dicha nacionalidad, con trascendentales consecuencias para su actuación en el ámbito del ordenamiento jurídico privado y público, así como en las relaciones de tráfico jurídico externo.

Por ello, las normas que regulan la nacionalidad son, para cada Estado, de importancia capital, pues delimitan su elemento personal insustituible, y, la concesión de la nacionalidad por residencia -que es la aquí concernida-, como ha dicho reiteradamente el Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 2 de octubre de 2009, Sección Sexta, FJ 3º(recurso 3607/06), y las que en ella se citan), « un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. [Párrafo quinto].».

Y, esta forma de adquisición de la nacionalidad, que tiene su razón de ser en que el legislador considera que esa residencia -durante el período y en las condiciones legalmente exigidas- supone un elemento de conexión con España que implica, en principio , la integración de hecho en la vida del pueblo español, ha de ir acompañada, inexcusablemente, de la asunción de los parámetros socio-culturales de la nación española (de la que se pretende ser nacional) y de los principios y valores que la informan. De ahí que, el artículo 22.4 del Código Civil exige al solicitante la carga de probar su «suficiente grado de integración en la sociedad española» y además, «que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica».

La nacionalidad, en definitiva, es la máxima expresión jurídica de la integración de una persona en una comunidad estatal, y es algo más que la autorización de residencia y trabajo.

Y es que, como ha declarado esta Sala en otras ocasiones, el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que es simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que la adquisición de la nacionalidad convierte al peticionario en ciudadano español, lo cual supone que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución- [ Sentencias de la Sección 3ª, de 14 de junio de 2012, ( recurso 47/2011), de 7 de marzo ( recurso 147/2012 y de 18 de abril ( recurso 209/2012) de 2013, o de la Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015 ( recurso 352/2015)]».

Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución «( STC 51/1984, de 25 de abril, FJ 2)», más allá del derecho de sufragio como extranjero residente en los distintos municipios en las elecciones locales en supuestos de reciprocidad ( artículo 13.2 CE). De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil.

Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Asimismo, la nacionalidad es la condición necesaria para acceder a la protección diplomática de los nacionales de un país cuando se encuentran en el extranjero.

4. Sobre la carga de la prueba de la "buena conducta cívica".

La carga de probar su «buena conducta cívica» corresponde al interesado, manteniendo la jurisprudencia que no se presume, de modo que no es la Administración quien debe probar la falta de concurrencia del requisito.

Según jurisprudencia consolidada, en relación con esta exigencia, estamos ante una materia eminentemente casuística, en la que la determinación de la concurrencia del requisito de buena conducta cívica dependerá, lógicamente, de las peculiares circunstancias que en cada supuesto concurran. Ahora bien, ello no impide que pueda afirmarse con carácter general que, en todos y cada uno de los casos habrá que evaluar, de manera rigurosa, hasta qué punto resulta compatible el interés particular del solicitante, que pretende adquirir la nacionalidad española, con el interés general, que exige que solo puedan acceder a nuestra nacionalidad aquellos extranjeros que hayan acreditado de manera efectiva su buen comportamiento, demostrando de este modo que poseen la actitud y la aptitud necesarias para integrarse adecuadamente en la sociedad española.

Partiendo de estas premisas, el Tribunal Supremo ha ido conformando con relación a este requisito una doctrina jurisprudencial que sintetiza la STS de 6 de octubre de 2021 (rec 2113/2020), en los siguientes términos:

(i) La carga de la prueba del requisito de buena conducta cívica incumbe al solicitante (véanse a estos efectos, entre otras, las sentencias SSTS de 10 de junio de 2015, 23 de marzo de 2017 y 17 de junio de 2016, antes mencionadas).

(ii) El requisito de buena conducta cívica no sólo ha de concurrir en el momento inicial de la presentación de la solicitud de nacionalidad, sino que también ha de estar presente durante toda la tramitación del expediente, hasta el mismo momento de la concesión de la nacionalidad (véanse en este sentido las citadas SSTS de 10 de junio de 2015 y de 23 de marzo de 2017).

(iii) No basta con que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que " per se" impliquen mala conducta, puesto que lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, esto es, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87 (en este sentido se pronuncia la STS de 19 de junio de 2015).

(iv) Entre esos deberes cívicos que razonablemente cabe exigir al extranjero que pretende obtener la nacionalidad española está, indiscutiblemente, el de observar un comportamiento leal con las instituciones y autoridades españolas encargadas de tramitar y resolver el procedimiento de adquisición de la nacionalidad.

Por ello, no puede apreciarse la concurrencia de buena conducta cívica en el solicitante de la nacionalidad española cuando se acredite que éste, de modo deliberado, ha ocultado a las autoridades encargadas de la tramitación y resolución del expediente su participación en hechos de entidad suficiente para ser considerados contrarios a las normas de convivencia cívica y a los principios y valores de nuestra sociedad, haya o no recaído sobre ellos condena penal o sanción administrativa, y con independencia de que dicha participación haya tenido o no reflejo en el expediente de nacionalidad

A ello hay que añadir, como recuerda la reciente STS de 3 de noviembre de 2022 (rec. 4123/2021), con cita de la STS de 12 de febrero de 2010 (rec. 1076/2007) que el requisito de la buena conducta cívica del artículo 22.4 CC constituye un concepto jurídico indeterminado, por lo que la Administración debe verificar si concurre o no: si la respuesta es afirmativa, debe conceder la nacionalidad española; si la respuesta es negativa, debe denegarla. No puede, por tanto, fundar su decisión en consideraciones de oportunidad o conveniencia. Y es igualmente doctrina jurisprudencial consolidada que el hecho de haber sido penalmente condenado no es, por sí solo, suficiente para tener por no acreditada la buena conducta cívica, de la misma manera, por cierto, que el hecho de carecer de antecedentes penales tampoco basta para tener dicho requisito por probado. Las actuaciones penales, con o sin condena, que hayan podido seguirse contra quien solicita la nacionalidad española por residencia son datos a tener en cuenta, junto con otros que puedan resultar relevantes, para valorar la actitud del solicitante desde el punto de vista del civismo. Por eso, la existencia o inexistencia de antecedentes penales no es decisiva: es posible que, aun habiendo sido ya cancelados los antecedentes penales, un hecho ilícito sea tan elocuente acerca de la falta de civismo del solicitante que pueda ser utilizado para tener por no satisfecho el requisito del artículo 22.4 CC; y, viceversa, cabe que determinados antecedentes penales todavía no cancelados resulten, habida cuenta de su significado, insuficientes para formular un juicio negativo sobre el civismo del solicitante.

5. Decisión del caso concreto.

La aplicación de la anterior doctrina jurisprudencial al presente caso nos lleva a considerar que no se ha justificado el requisito de la buena conducta cívica exigido por el artículo 22.4 del Código Civil a la vista de la condena mediante la sentencia de 20 de marzo de 2017 dictada por la Audiencia Provincial de Barcelona que condenó al recurrente por delito de tráfico de drogas, sin que consten cancelados dichos antecedentes penales. Nos encontramos ante unos hechos delictivos que, además de ser prácticamente coetáneos a la petición de la nacionalidad española, son lo suficientemente elocuentes para valorar negativamente el requisito preciso de haber observado una buena conducta cívica. En este sentido, la STS de 10 de octubre de 2019 (r.c. 2568/2009).

A lo que hemos de añadir la falta en este caso de acreditación del suficiente grado de integración en la sociedad española, a tenor del informe del Ministerio Fiscal que obra en el expediente administrativo, de 2 de febrero de 2015, así como del informe del Juez encargado del Registro Civil igualmente desfavorable, así como el Auto del propio Juez Encargado del Registro Civil nº 2 de Barcelona, de 18 de febrero de 2015 en tal sentido.

Todo lo anterior ha de conllevar, en fin, la desestimación del recurso.

6. Las costas se impondrán al recurrente, con arreglo al artículo 139.1 LJCA, si bien la Sala, haciendo uso de la facultada moderadora prevista en el apartado 4 del propio precepto, deberán limitarse a la cantidad máxima de mil euros (1.000 euros).