Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 98/2023 de 14 de febrero del 2024

PRIMERO.- Sentencia impugnada en apelación.

Se recurre en apelación la sentencia dictada por el Juez Central de lo Contencioso-Administrativo número 5 que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los apelantes frente a la resolución de 25 de mayo de 2022, de la Secretaria de Estado de Defensa por la que se acordó no revisar de oficio la resolución de 21 de junio de 2007 del Director General Gerente del INVIFAS, que aprobó la oferta de enajenación de varias viviendas militares situadas en la ciudad de Barcelona, en cumplimiento de lo previsto en la Orden Ministerial número 164/2000, de 16 de junio, en la que se fijaron los programas para la enajenación de viviendas militares en el bienio 2000-2001.

En la sentencia, con carácter previo, se hace referencia a los antecedentes del asunto, resumidamente, que los interesados presentaron el 16-3-2018, una solicitud de revisión de oficio de la resolución de 21 de junio de 2007, que fue inadmitida, frente a la que interpusieron un recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que fue estimado por sentencia de 1 de octubre de 2020, al considerar que no concurría ninguna de las causas de inadmisión de la solicitud de revisión de oficio. En su ejecución, por el INVIED se acordó la iniciación del procedimiento de revisión de oficio que, previo dictamen desfavorable del Consejo de Estado, fue desestimada por resolución de 27 de mayo de 2022 por entender que no se había incurrido en nulidad, resolución que es la impugnada en la instancia. Tras ello se detallan las alegaciones de las partes en sus respectivos escritos (fundamento de derecho primero).

A continuación, fundamento de derecho segundo, se razona que el recurso debe ser desestimado. En primer lugar, tras reproducir la Disposición Adicional 2ª.1.b) de la Ley 26/1999, de 9 de julio, de medidas de apoyo a la movilidad geográfica de miembros de las Fuerzas Armadas y el artículo 25.3 del Real Decreto 991/2000, de 2 de junio, actualmente derogado, entiende que no concurre la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.e) de la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común pues « se aprobó la oferta de enajenación de las viviendas, cuya nulidad ahora se pretende. Sin embargo, esas ofertas de enajenación fueron aceptadas por los recurrentes, suscribiendo voluntariamente las correspondientes escrituras de compraventa.

Tampoco hay cosa juzgada respecto al pronunciamiento que se hizo en la sentencia dictada el 28-12-2009 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, ya que los recurrentes en el procedimiento en el que se dictó dicha sentencia, no se aquietaron a la oferta de enajenación, y no pueden extenderse al presente asunto los efectos de la sentencia dictada en fecha 20-2-2017 por la misma Sala, pues esta última se pronuncia sobre la procedencia de tramitar el procedimiento de revisión, pero no sobre la concurrencia de causas de nulidad.

Sin embargo, la sentencia añade que « sí que debe de tenerse en cuenta el pronunciamiento que se hace en la Sentencia dictada en fecha 6-11-2019 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 5ª), en el recurso de apelación 121/2019 », que reproduce parcialmente.

Finalmente rechaza las alegaciones de los recurrentes sobre «el carácter imprescriptible e insubsanable de la nulidad de pleno derecho, sin que exista conformidad o aquietamiento de los actores, ni sea de aplicación la doctrina de los actos propios, así como la existencia de un enriquecimiento injusto de la Administración, y la vulneración del principio de igualdad de oportunidades para la adquisición de las viviendas militares, discrepando de las argumentaciones contenidas en el dictamen del Consejo de Estado y en la resolución administrativa recurrida.» (fundamento de derecho tercero).

SEGUNDO.- Motivos de la apelación y de la oposición

Frente a la argumentación jurídica que fundamenta el fallo desestimatorio de la sentencia, el recurso de apelación mantiene la nulidad de pleno derecho porque el acto administrativo fue único para todas las enajenaciones y, por tanto, las tasaciones objeto del debate jurídico son exactamente las mismas y, en consecuencia, con los mismos defectos de nulidad radical respecto del procedimiento que anuló la sentencia del Tribunal Superior de Justicia, que no olvidemos, también fue el mismo. Si esas tasaciones eran la raíz del procedimiento para determinar el precio y estaban viciadas de nulidad su vicio se transmitió al resto del procedimiento, de forma que todo el devino envenenado.

A su vez alega que no se indica, en la sentencia recurrida, por qué motivo no se entiende vulnerado el principio de igualdad de oportunidades para la adquisición de las viviendas militares ni la doctrina del enriquecimiento injusto de la Administración, pues los precios de venta de los inmuebles de los ahora apelantes supusieron casi el doble del precio que pagaron los recurrentes de la sentencia 1963/2009 dictada por el TSJC.

En oposición a todo ello, la Abogada del Estado considera que no hay una crítica razonada de la sentencia impugnada, sino una reproducción de las alegaciones efectuadas en la instancia. Alega la inexistencia cosa juzgada para los ahora apelantes, dado que no solamente no existe identidad subjetiva entre las partes, sino que tampoco existe una identidad objetiva de situaciones.

Además, la sentencia de instancia, con acierto, concluye la inexistencia de defecto constitutivo de auténtica nulidad de pleno derecho exponiendo las razones por las que no cabe la revisión de un acto firme motivado en la causa contemplada en el artículo 62.1.e) de la LRJPAC. Asimismo, en el fundamento de derecho tercero de la Sentencia apelada se expone la no vulneración del principio de igualdad e inexistencia de enriquecimiento injusto por parte de la Administración.

TERCERO.- Criterio de la Sección sobre la nulidad del procedimiento de enajenación de varias viviendas militares situadas en la ciudad de Barcelona, con arreglo a los precios que figuraban en el anexo, por resolución de 21 de junio de 2007 del Director General Gerente del INVIFAS.

Sobre un asunto similar a la actual nos hemos pronunciado en la sentencia de esta Sección de 6 de noviembre de 2019, dictada en el recurso de apelación 121/2019, que revoca la sentencia aportada en la demanda dictada por el mismo Juzgado Central número 4 el 24 de abril de 2019, procedimiento ordinario 27/2018, y que, en aras a la unidad de doctrina no cabe sino seguir en sus razonamientos.

Dado que se insiste en apelación, a pesar de las razones dadas por la sentencia de instancia, sobre la nulidad de pleno derecho de las tasaciones que sirvieron de base para el precio de las enajenaciones de todas las viviendas, considerando que « si estaban viciadas de nulidad su vicio se transmitió al resto del procedimiento, de forma que todo el devino envenenado», pasamos a reproducir lo razonado al respecto en la citada sentencia de 6 de noviembre de 2019:

« TERCERO.- La sentencia 1063/2009, de 28 de diciembre, de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Cataluña, estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución desestimatoria del recurso de reposición deducido frente a la resolución referida a las ofertas de venta, acordando en su parte dispositiva: "Se declaran nulas de pleno derecho las actuaciones administrativas impugnadas, reconociendo a las partes recurrentes el derecho al procedimiento legal y reglamentariamente previsto para la emisión de la Oferta de adjudicación de las viviendas afectadas, el cual se deberá ajustar a la Ley 26/99, 9 de julio, RD 991/2000 que la desarrolla y Orden ECO 805/2003".

Y ello en atención a la siguiente fundamentación jurídica:

"(...) este Tribunal no puede más que estimar el recurso y declarar nulas de pleno derecho las actuaciones administrativas impugnadas, por múltiples motivos, (...).

En relación con lo que califica principios básicos como el de transparencia de la actividad administrativa, el de información a los administrados, confianza legítima y audiencia, se afirma que "Se han observado radicales deficiencias en la actuación administrativa y gestión del procedimiento de enajenación de las viviendas, que ha llevado a hacer ilusorio, el derecho a la compra de las viviendas por los interesados, (...). Pero en el presente caso existe un vicio radical del procedimiento de determinación del precio final de venta de las viviendas. Tal situación lo que ha creado ha sido que la posibilidad de adquirir las viviendas militares ofertadas se haya convertido en carente de motivación, creando verdadera indefensión para los afectados, que se ha podido comprobar en el presente recurso cuando los interesados han podido obtener documentación a la que no habían podido acceder en la vía administrativa previa, (...)".

Y además aprecia vicios fundamentales en los informes realizados por las dos empresas tasadoras, al no responder a la finalidad de determinación del precio de mercado de las viviendas atendida la normativa que le resultaba de aplicación, tras la valoración de la prueba pericial practicada.

Tras todo lo cual concluye que "Por tanto, procede la estimación del recurso y declarar la nulidad de las resoluciones impugnadas, en aplicación del artículo 62.1.e) LRJPAC, entendiendo que la oferta de venta efectuada a cada uno de los actores no responde al procedimiento establecido en la normativa aplicable contenida en la Ley 26/1999, de 9 de julio , RD 911/2000 y Orden ECO/805/2003".

En otro orden de cosas, debe reseñarse que como viene declarando el Tribunal Supremo (así, Sentencias de 26 de noviembre de 2010 o de 28 de abril de 2011 ), el régimen jurídico de aplicación a la revisión de oficio previsto en la Ley 30/1992, aplicable ratione temporis, resultó reforzado tras la reforma por Ley 4/1999 mediante su caracterización como un verdadero procedimiento de nulidad, que resulta cuando la invalidez se fundamenta en una causa de nulidad de pleno derecho.

Según la redacción del apartado 1 del citado precepto, "las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1".

La finalidad de la regla transcrita no es otra sino la de "facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades impugnatorias, evitando que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio esencial de tan relevante trascendencia" ( Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 2007 , de 26 de noviembre de 2010 , de 12 de julio de 2012 y de 4 y de 16 de julio de 2013 , entre otras).

Ahora bien, la misma jurisprudencia ha advertido "de que la acción de nulidad no está concebida para canalizar cualquier infracción del ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto administrativo, sino únicamente aquellas que constituyan, por su cualificada gravedad, un supuesto de nulidad plena, previsto en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 " (por todas, Sentencias de 27 de noviembre de 2009 , de 26 de noviembre de 2010 , de 28 de abril de 2011 o de 5 de diciembre de 2012 ), debiendo rechazarse que se enmascaren como nulidades plenas lo que constituyen meros vicios de anulabilidad.

Por consiguiente, lo esencial a los efectos de la revisión de oficio de los actos administrativos firmes es que se aprecie la concurrencia de alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 , actividad de comprobación que, a la vista de lo que se acaba de exponer, reviste carácter extraordinario y debe ser objeto de una interpretación restrictiva.

En este caso la única causa de nulidad apreciada en la sentencia del TSJ de Cataluña y que invocaron los demandantes, es la de la letra e) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 , consistente en que el acto administrativo haya sido dictado "prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Esta causa, en línea con lo expuesto por el apelante, según el Alto Tribunal, está reservada para los supuestos de omisión absoluta de procedimiento ( Sentencias de 14 de abril de 2010 y de 14 de febrero de 2012 ), pues "requiere que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de ellos por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental" ( Sentencia de 7 de noviembre de 2011 ).

CU ARTO.- Pues bien, la aplicación de la precedente argumentación jurídica a la luz de la situación jurídica en que se hallan los aquí apelados, conlleva la estimación del recurso de apelación.

Ciertamente la sentencia del TSJ de Cataluña afirma que existe una nulidad de pleno derecho y acuerda en consecuencia, en atención a lo ya expuesto con anterioridad. Ahora bien, nótese que mientras los recurrentes en aquel proceso no llegaron a aceptar la oferta de enajenación de las viviendas, de modo que el procedimiento administrativo tramitado respecto a ellos culminaba con la actuación que se declaró nula de pleno derecho, sin embargo los que aquí han instado la revisión de oficio de ese mismo acto administrativo, efectuaron diversas actuaciones posteriores en ese mismo procedimiento, de tal relevancia jurídica que impide considerar que haya existido, como el Tribunal Supremo exige, una omisión manifiesta, total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, causante de indefensión.

Y afirmamos lo anterior porque para los apelados, como ellos mismos exponen, se perfeccionaron los contratos de compraventa y se suscribieron las correspondientes escrituras públicas, de modo que el "ilusorio" derecho a la compra de las viviendas -según se afirmaba en la sentencia del TSJ de Cataluña-, y consiguiente indefensión material por falta de la precisa información, no concurre en este caso.

Es más, al manifestar expresamente su voluntad de mantener vigentes los referidos contratos, lo que se está poniendo de manifiesto es que se quiere hacer valer una declaración de nulidad de ciertos trámites del procedimiento (la oferta de adjudicación realizada a cada uno de los posibles adquirentes), en un proceso en el que dicha omisión, de haberse producido, no ha ocasionado indefensión material alguna, pues ha habido actuaciones relevantes por su parte que revelan, por su propia conducta y manifestaciones, lo contrario.

No consta que los apelados hayan instado la resolución de sus respectivos contratos de compraventa, que pretenden que pervivan, y en contra de sus propios actos, quieren hacer valer una declaración de nulidad de la oferta de adjudicación, sin que los contratos se vean afectados. Y esta tesis jurídica no resulta conforme a derecho, pues los defectos que dieron lugar a la declaración de nulidad en la sentencia del TSJ de Cataluña, además de todo lo ya expuesto, no constituyen una omisión manifiesta, total y absoluta del procedimiento seguido frente a los apelados, por lo que no cabe acceder a la revisión de oficio pretendida. De este modo, al no plantearse aquí la cuestión litigiosa respecto de personas que se encuentren en las mismas circunstancias en que se encontraban los litigantes ante el TSJ de Cataluña, es por lo que no puede prosperar su petición de revisión de oficio.»

Razonamiento aplicable íntegramente con respecto a los ahora apelantes que instaron la revisión de oficio de la resolución de 21 de junio de 2007, casi 11 años después de dictada, el 16 de marzo de 2018, en base a la misma causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.e) de la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que la sentencia ahora impugnada rechaza y que no cabe sino confirmar.

CUARTO.- Vulneración del principio de igualdad de oportunidades para la adquisición de las viviendas militares y doctrina del enriquecimiento injusto de la Administración.

Aunque la apelación dice que la sentencia no explica por qué no se vulneraron dichos principios dado que ellos pagaron un precio de venta de casi el doble del precio que pagaron los recurrentes de la sentencia 1963/2009 dictada por el TSJC, en el fundamento de derecho tercero, explica el Juez Central, tras el resto de argumentos ya dados:

« Tampoco puede considerarse que se haya producido un enriquecimiento injusto de la Administración, pues las viviendas fueron enajenadas según las condiciones que se daban en la fecha en la que se aprobó la correspondiente oferta.»

« Igualmente debe de rechazarse que se haya vulnerado el principio de igualdad de oportunidades para la adquisición de las viviendas militares, pues no existe identidad de situaciones, como ya se ha señalado.»

« Finalmente, no son relevantes las discrepancias de los recurrentes con las argumentaciones contenidas en el dictamen del Consejo de Estado y en la resolución administrativa recurrida, pues tanto dicho informe, como la resolución aquí impugnada, están debidamente motivados.»

La igualdad de oportunidades en relación al precio de la vivienda adjudicada lo tuvieron todos los compradores. La diferencia es que como, dijimos en la sentencia de 6 de noviembre de 2019, quienes interpusieron el recurso contencioso-administrativo ante el TSJ de Cataluña no se aquietaron con el precio e impugnaron por el cauce ordinario la resolución administrativa correspondiente -resolución de 21 de junio de 2007 del Director General Gerente del INVIFAS, que aprobó la oferta de enajenación-, esto es, rechazaron la oferta y no llegaron a consentir la compra. La situación jurídica de los demandantes es sustancialmente distinta, pues ellos sí adquirieron las viviendas militares, aceptaron la oferta y mediante la formalización de la pertinente compraventa y suscripción de la escritura pública correspondiente en el año 2007.

La oportunidad de impugnar las tasaciones fue la misma para todos los interesados, pero no habiendo impugnado en su día los valores dados por la Administración, y aceptados al adquirir las viviendas, quedaron para ellos firmes y consentidos.

En cuanto al enriquecimiento injusto de la Administración, estamos hablando del precio de las respectivas compraventas, las de los recurrentes de 2007, las de aquellos recurrentes las que resultaron tras la ejecución de la sentencia del TSJ de Cataluña. La sentencia ha dado respuesta a esta cuestión.

En este punto, se ha de notar que la jurisprudencia admite la aplicación de la figura del enriquecimiento injusto a determinados supuestos en el ámbito específico del Derecho administrativo, especialmente proyectados, por su naturaleza revisora de la actuación administrativa, a las Administraciones públicas, acogiendo los requisitos elaborados por la jurisprudencia civil, la mayor parte en el ámbito de la contratación administrativa (pueden citarse, entre otras, las Sentencias de 23 de noviembre de 2012 (recurso 4143/2009), 11 de julio de 2005 (recurso 5557/2000), 18 de junio de 2004 (recurso 2000/1999), 23 de junio de 2003 (recurso 7705/1997) y 16 de abril de 2002 (recurso 6917/1996).

Según la doctrina de la Sala Primera y de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, pueden considerarse como requisitos para la procedencia de la acción de enriquecimiento injusto o sin causa los siguientes:

«a) El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos.

b) El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido siempre, que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre.

c) La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que éste sea el efecto de aquél. O, dicho en otros términos que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento.

d) La falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento.

Este último requisito, crucial en la delimitación del ámbito del enriquecimiento injusto, es el que presenta mayores dificultades prácticas. Si bien puede decirse que, desde la perspectiva de un «concepto de Derecho estricto» que impera en nuestra jurisprudencia al aplicar la figura del enriquecimiento injusto, o se considera que la ausencia de causa equivale a falta de justo título para conservar en el patrimonio el incremento o valor ingresado, o se atiende a concreciones de la acción a través de la correspondiente conditio (conditio indebiti, la conditio causa data causa non secuta y la conditio ob causam finitam)».

En este caso, no solo se aceptó la oferta, sino que se perfeccionó la compraventa, lo que descarta un aprovechamiento de la Administración sin causa. Como señala el artículo 1258 del Código Civil, los contratos una vez perfeccionados, obligan, no sólo al cumplimiento de lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que, según su naturaleza, sean conformes a la buena fe, al uso y a la ley.

Razones todas ellas que llevan a la desestimación de la apelación

QUINTO.- Co nforme al artículo 139.2 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, procede la imposición de las costas a la parte apelante.