Ha sido ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dña. Berta Santillan Pedrosa, quien expresa el parecer de la Sala.
PRIMERO. A través del presente proceso la entidad recurrente, INSTITUTO ARAGONES DE CIENCIAS DE LA SALUD, impugna la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la resolución dictada en fecha 30 de mayo de 2019 por el Director de la Agencia Estatal de investigación que resuelve el procedimiento de reintegro de la ayuda para el proyecto "Nanotecnología para Cardiología y Neumococo", anualidad 2014 (Expediente IPT-2011-1337- 010000, Anualidad 2014) y acuerda el reintegro de la cantidad total de 62.550,79 euros (53.999,60 euros en concepto de principal y 8.551,19 euros en concepto de intereses de demora).
SEGUNDO. Con el fin de centrar adecuadamente el objeto del presente proceso se destacan los siguientes hechos que se deducen del expediente administrativo y de las alegaciones de las partes:
1. Mediante Resolución dictada en fecha 20 de diciembre de 2011 por la Directora General de Transferencia de Tecnología y Desarrollo Empresarial se concedió una ayuda para la realización del proyecto con referencia IPT-2011-1337- 010000 "Nanotecnología para la cardiología y neumococo (NanoCardioCoco)". Y ello al amparo de la Orden CIN/1559/2009, de 29 de mayo de 2009, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas públicas del Programa Estatal de Investigación, Desarrollo e Innovación Tecnológica (BOE de 13 de junio de 2009) y de la Orden CIN 699/2011, de 23 de marzo de 2011, por la que se hace pública la convocatoria de ayudas del año 2011 (BOE de 31 de marzo de 2009) del subprograma INNPACTO.
2. La referida ayuda se concedió a una agrupación formada por varias entidades (entre ellas, la entidad ahora recurrente) que, a dichos efectos, habían suscrito el Acuerdo de Colaboración de fecha 1 de mayo de 2011. Y, tal y como consta en la cláusula cuarta del Acuerdo de Colaboración, de conformidad con la citada Orden CIN 699/2011 y con la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se designó como Coordinador del Proyecto a la entidad LABORATORIOS ALPHA SAN IGNACIO PHARMA, SL y, en su nombre, a D. Bernardo. Coordinador que "será el representante de la agrupación e intermediario con el Ministerio y el responsable de la dirección, coordinación y ejecución técnica del proyecto y su administración económica y financiera". Y, de acuerdo con la cláusula sexta del Acuerdo, el Coordinador también asume la obligación de distribuir las cantidades asignadas a cada participante en el Proyecto. Y, además, de conformidad con la cláusula séptima del Acuerdo, el Coordinador se compromete expresamente a actuar como intermediario entre la agrupación y el Ministerio de Ciencia e Innovación, a informar a los miembros de la agrupación de cualquier información que le transmitiera el Ministerio, así como a coordinar y aportar la documentación justificativa de la realización del Proyecto.
3. De la totalidad de la ayuda concedida y recibida por el coordinador se asignó a la recurrente una ayuda en forma de subvención por importe de 53.999,60 euros.
4. La recurrente remitió al Coordinador del Proyecto la documentación justificativa a los efectos de que, como intermediario designado, procediera a su inmediata aportación ante el Ministerio.
5. Con fecha 8 de enero de 2019 se dirigió a la entidad colaboradora un requerimiento de subsanación en la justificación de gastos (Anualidad 2014) y ante el incumplimiento de ese requerimiento se dictó en fecha 19 de marzo de 2019 por la Agencia Estatal de Investigación el Acuerdo de Inicio del Procedimiento de Reintegro de la Ayuda correspondiente a la anualidad 2014, en el seno del Proyecto NanoCardioCoco IPT-2011-1337-010000.
6. En fecha 19 de junio de 2019 se notificó a la entidad ahora recurrente la Resolución de fecha 30 de mayo de 2019 dictada por el Director de la Agencia Estatal de Investigación por la que se resuelve el Procedimiento de Reintegro de la Ayuda para el Proyecto "Nanotecnología para cardiología y neumococo (NanoCardioCoco)", correspondiente a la anualidad 2014, ordenando a la recurrente el reintegro del importe total de 62.550,79 euros (53.999,60 euros de principal y 8.551,19 euros en concepto de intereses de demora).
7. Frente a la anterior resolución la entidad recurrente interpuso recurso de reposición que se ha desestimado presuntamente y frente a la cual se ha interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo.
TERCERO. En el escrito de demanda presentado por la parte actora, Instituto Aragonés de Ciencias de la Salud, se solicita la nulidad de la resolución impugnada y ello en virtud de las siguientes consideraciones que pretender demostrar que la recurrente ha justificado suficientemente la correcta aplicación de los fondos recibidos correspondientes a la anualidad 2014 para la realización del proyecto con referencia IPT-2011-1337-010000, denominado "Nanotecnología para cardiología y neumococo (NanoCardioCoco)".
Concretamente, los argumentos en los que fundamenta su pretensión son los siguientes:
a) Se le ha ocasionado indefensión porque no se le ha notificado el Requerimiento de Subsanación en la justificación de los gastos correspondientes a la anualidad 2014 del Proyecto NanoCardioCoco, remitido por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades ya que la citada notificación se dirigió directamente a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado LABORATORIOS ALPHA SAN IGNACIO PHARMA, SL, a través de su representante, D. Bernardo, quien en ningún momento lo comunicó a la entidad ahora recurrente. Y, según expone, esa falta de notificación le ha impedido justificar los gastos lo cual ha determinado el inicio del procedimiento de reintegro.
b) Se ha vulnerado el principio de confianza legitima por cuanto que, a su juicio, ha cumplido los fines y los objetivos de la ayuda concedida de tal manera que el mero incumplimiento del plazo para justificar los gastos es un mero formalismo que no puede conllevar la revocación de la ayuda. Y para la acreditación del cumplimiento de los objetivos de la subvención se apoya en el informe favorable emitido con fecha 16 de febrero de 2016, tras la finalización del Proyecto NanoCardioCoco y la justificación de ayuda recibida en el seno del mismo (incluida la anualidad 2014), por la Jefa de la Subdirección General de Colaboración Público-Privada en el que se dice que: "Se ha analizado la documentación aportada por el beneficiario y se han realizado las acciones oportunas para el seguimiento técnico el proyecto, habiéndose comprobado que lo realizado se adapta a las condiciones técnicas en que se aprobó la ayuda, cumpliéndose los fines para los que ésta fue concedida".
c) Sostiene que, en todo caso, fue el Coordinador del proyecto quien incumplió las obligaciones asumidas frente al Ministerio y frente al resto de los miembros de la agrupación y, entre ellas, incumplió la obligación de aportar a la Administración la documentación justificativa que previamente le había remitido la entidad actora. Y, además, la recurrente refiere que no se le puede exigir que reintegre un importe -el correspondiente a la anualidad de 2014-que nunca ha recibido de la entidad colaboradora. Lo contrario determinaría, según refiere, un empobrecimiento injusto de la entidad actora pues no solo no recibió el importe de la ayuda a la que tenía derecho, sino que, conforme al fin para el que fue concedida la ayuda, incurrió en gastos subvencionables cuya justificación facilitó al Coordinador en forma y plazo, y, posteriormente, a la Administración demandada en vía de recurso de reposición.
d) De forma subsidiaria, sostiene que, si se entendiera que la recurrente debe asumir frente a la Administración las consecuencias de los incumplimientos del Coordinador del Proyecto, dicha responsabilidad debería tener, en todo caso, un límite: la cantidad que ha percibido de subvención en cada anualidad. Y, según refiere, nunca recibió del Coordinador la ayuda correspondiente a la cuarta anualidad (2014) por lo que no se le puede exigir su devolución. Y, además, añade que en todo caso de la cantidad reclamada en el Acto Impugnado que asciende a 62.550,79 euros (53.999,60 euros, como consecuencia del defecto de justificación de la subvención, más 8.551,19, en concepto de intereses de demora), en ningún caso se le debería reclamar la cantidad correspondiente en concepto de intereses de demora por cuanto la generación de los mismos no se ha debido a una actuación incumplidora que le sea imputable.
Por el contrario, el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda insiste en la conformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución impugnada.
CUARTO. Centrado el objeto de debate y a la vista de las alegaciones formuladas por las partes debemos determinar cuál es la función que corresponde al coordinador de un proyecto que se subvenciona en el que participan varias entidades y si, en todo caso, es posible exigir el reintegro a la recurrente por tener la condición de partícipe de la subvención otorgada aun cuando el coordinador del proyecto no haya abonado la parte correspondiente a cada participe.
En el presente caso, debemos destacar que la subvención fue solicitada conjuntamente por varias entidades y ello exige el nombramiento de un Coordinador del Proyecto tal como dispone el segundo párrafo del artículo 11.3 de la Ley General de Subvenciones, según el cual: "Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad, deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios. En cualquier caso, deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación. No podrá disolverse la agrupación hasta que haya transcurrido el plazo de prescripción previsto en los artículos 39 y 65 de esta Ley ".
Idéntica obligación se deduce de lo establecido en el apartado Décimo de la Orden ITC/712/2010, de 16 de marzo, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión del Plan Avanza, al decir:
"1. Todos los proyectos y acciones definidos podrán realizarse conforme a una de las siguientes modalidades: (...)
b) Proyecto o acción en cooperación: Proyectos en cuyo desarrollo participen más de uno de los mencionados como beneficiarios, que pueden pertenecer o no al mismo tipo de sujetos, cuyas relaciones estén formalizadas documentalmente mediante un contrato, convenio o acuerdo en el que se establezcan los derechos y obligaciones de los distintos sujetos participantes. Las entidades participantes deberán formar una agrupación sin personalidad jurídica, rigiéndose por el contrato, convenio o acuerdo que la regule, al amparo del artículo 11.3, párrafo segundo, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones . El representante de la agrupación será el solicitante de la ayuda y el responsable de la realización del proyecto o acción ante la Administración, de forma que será únicamente el coordinador el que canalice la relación de los participantes con la Administración. El pago de la ayuda concedida se realizará al representante, quien se responsabilizará de la transferencia a cada participante de los fondos que le correspondan (...)".
Asimismo, en la Orden CIN/699/2011, de 23 de marzo, por la que se aprueba la convocatoria del año 2011, para la concesión de las ayudas correspondientes al Programa Nacional de Cooperación Público- Privada-subprograma INNPACTO, dentro de la línea instrumental de Articulación e Internacionalización del Sistema, en el marco del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011, se establece en su artículo 4 que:
"De entre todas las entidades que participan en el proyecto, se deberá elegir a una empresa [en el sentido expresado en el artículo 4.2 a)] como representante de la agrupación. Esta entidad actuará como solicitante de la ayuda y como interlocutor con la Administración. No obstante, se podrá nombrar como coordinador técnico del proyecto a otra de las entidades participantes en el proyecto, reflejándose las tareas que le sean encomendadas en el acuerdo de colaboración. Si no se eligiese a ningún coordinador técnico se entenderá que el representante de la agrupación asume las tareas de coordinación técnica. Sin perjuicio de las responsabilidades que, conforme a los artículos 40.1 y 53 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , puedan corresponder a la agrupación, cada miembro de la misma será responsable del cumplimiento de las actividades que se hubiera comprometido a realizar. En particular, cada miembro de la agrupación deberá responder de las obligaciones de reintegro o de las sanciones que se puedan imponer como consecuencia del incumplimiento de sus compromisos, en los términos establecidos en los artículos 40.2 y 53.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre . La agrupación de entidades que presente un proyecto deberá elaborar un acuerdo de colaboración, que contendrá, como mínimo, la siguiente información: a) Breve descripción de las características de la agrupación, e identificación de la entidad que va a actuar como representante de la misma. b) En el caso de que exista la figura del coordinador técnico, indicar qué participante ostenta la condición del mismo, y cuáles son las funciones técnicas que le son encomendadas. c) Definición de los compromisos que adquiere cada participante al formar parte de la agrupación, detallando en qué hitos del proyecto va a participar, las tareas o funciones que realizará en dicho hito y la cuantificación económica de las mismas. Si estas actividades se han detallado en la memoria técnica presentada, bastará con hacer referencia a dicho documento. El acuerdo de colaboración será presentado ante la Administración por el representante en el momento de presentar la solicitud de ayuda. La aceptación, por parte de cada participante del texto del acuerdo estará contenida en las conformidades de participación".
Y en el manual de instrucciones citado se reitera lo expuesto, al señalar el apartado 9 que: "En las actuaciones realizadas por varios beneficiarios, según lo recogido en el artículo 6.1 de la orden de bases CIN/1559/2009 de 29 de mayo, deberá nombrarse un representante o apoderado único de los beneficiarios que realicen la actuación en cooperación. Las relaciones de los beneficiarios estarán formalizadas documentalmente mediante un contrato, convenio o acuerdo en el que se establezcan los derechos y obligaciones de cada uno de ellos. A efectos de justificación, será este representante o apoderado único quien, una vez recibida la documentación justificativa de cada participante, presente al órgano competente la justificación completa del proyecto. Cada participante ostenta la condición de beneficiario, y deberá justificar los gastos referidos a su participación".
En virtud de lo expuesto, en el caso analizado se nombró como coordinadora del proyecto subvencionado a la entidad LABORATORIOS ALPHA SAN IGNACIO PHARMA S.L. Y como coordinador del proyecto subvencionado tiene como obligaciones la de canalizar la obtención de la ayuda recibiendo la subvención y el préstamo y distribuyéndola posteriormente entre los partícipes y, por otra parte, se encarga de canalizar las relaciones de la Administración con los beneficiarios en lo que al procedimiento de reintegro se refiere. Por ello, entendemos que el requerimiento de subsanación en la justificación de los gastos dirigido por la Administración al coordinador del proyecto se realizó conforme a la normativa aplicable y esa notificación debe entenderse hecha al resto de los participantes a través del coordinador. Si la entidad coordinadora incumple su obligación y no comunica ese requerimiento de subsanación a los partícipes ello no puede ser oponible a la Administración como motivo de indefensión y como causa de nulidad de la resolución que ha acordado el reintegro, sino que se estaría, en todo caso, ante una cuestión derivada de la relación jurídica privada entre el coordinador y los partícipes. En el caso analizado, consta en las actuaciones que la actuación de la Administración se ajusta a la normativa expuesta cuando dirigió al coordinador del proyecto el requerimiento de subsanación en la justificación de los gastos puesto que notificó en fecha 8 de enero de 2019 dicho requerimiento a la entidad coordinadora de la ayuda, LABORATORIOS ALPHA SAN IGNACIO PHARMA S.L., a través de facilit@, conforme a lo establecido en el manual de instrucciones de justificación de la convocatoria 2011. Requerimiento de subsanación que pretendía obtener documentación que pudiera justificar que el destino de la ayuda recibida tenía relación con el proyecto subvencionado y para ello se reclamaba la aportación del (i) material gráfico que evidenciara el cumplimiento de las normas de publicidad, así como (ii) CD con los justificantes de gastos y pagos.
QUINTO. La entidad recurrente insiste en que no es procedente el reintegro acordado toda vez que entiende que como ella aportó a la entidad colaboradora la documentación justificativa acreditativa del gasto no se le puede imputar ese incumplimiento ordenando el reintegro de la ayuda recibida precisamente por la falta de justificación.
Pues bien, esta Sala considera atendiendo a la funciones atribuidas al coordinador del proyecto que si este no cumple con sus obligaciones y, entre ellas, no aporta a la Administración la documentación justificativa del gasto ello tampoco puede oponerse a la Administración como causa de nulidad del procedimiento de reintegro y, en todo caso, ese incumplimiento deberá ser objeto de las correspondientes reclamaciones civiles de los perjuicios que el comportamiento del coordinador haya podido ocasionar a la recurrente.
SEXTO. La entidad actora en su defensa señala que, atendiendo al papel asignado al coordinador del proyecto, no puede, entonces, admitirse que la Administración reclame a la actora como participe del proyecto el reintegro de la cantidad entregada al coordinador del proyecto. Esta afirmación no se comparte por esta Sala ya que en ningún caso pierde efecto la obligación de los partícipes en la subvención de devolver las cuotas que le correspondan según establece el artículo 40 de la Ley General de Subvenciones. Es decir, a pesar de los incumplimientos por parte de la entidad colaboradora, la Administración puede exigir el reintegro de la ayuda recibida a cualquiera de los partícipes, en este caso a la entidad recurrente, tal como se aprecia de lo dispuesto en el artículo 40.2 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, que establece:
"Los miembros de las personas y entidades contempladas en el apartado 2 y en el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 de esta Ley responderán solidariamente de la obligación de reintegro del beneficiario en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar.
Responderán solidariamente de la obligación de reintegro los representantes legales del beneficiario cuando éste careciera de capacidad de obrar.
Responderán solidariamente los miembros, partícipes o cotitulares de las entidades a que se refiere el apartado 3 del artículo 11 en proporción a sus respectivas participaciones, cuando se trate de comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado".
Asimismo, acudimos a los razonamientos jurídicos recogidos por el Tribunal Supremo en la sentencia dictada en fecha 16 de diciembre de 2020, recurso de casación nº 8087/2019, que ha resuelto con claridad este aspecto, refiriendo:
"SEGUNDO.- Sobre el marco normativo aplicable acerca de la jurisprudencia que resulte relevante para resolver el recurso de casación.
Antes de abordar las cuestiones planteadas por la defensa letrada de la parte recurrente en su escrito de interposición del recurso de casación, procede reseñar el marco jurídico aplicable, así como la doctrina jurisprudencial de esta Sala del Tribunal Supremo formulada en relación con el alcance y extensión de la responsabilidad solidaria, en los supuestos en que el beneficiario de la subvención sea una agrupación de personas físicas o jurídicas o cualquier tipo de unidad económica, que carezca de personalidad jurídica diferenciada.
A) El Derecho nacional.
El artículo 11 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , bajo la rúbrica "Beneficiarios", establece:
"1. Tendrá la consideración de beneficiario de subvenciones la persona que haya de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión.
2. Cuando el beneficiario sea una persona jurídica, y siempre que así se prevea en las bases reguladoras, los miembros asociados del beneficiario que se comprometan a efectuar la totalidad o parte de las actividades que fundamentan la concesión de la subvención en nombre y por cuenta del primero tendrán igualmente la consideración de beneficiarios.
3. Cuando se prevea expresamente en las bases reguladoras, podrán acceder a la condición de beneficiario las agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, las comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado que, aun careciendo de personalidad jurídica, puedan llevar a cabo los proyectos, actividades o comportamientos o se encuentren en la situación que motiva la concesión de la subvención.
Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad, deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios. En cualquier caso, deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación. No podrá disolverse la agrupación hasta que haya transcurrido el plazo de prescripción previsto en los artículos 39 y 65 de esta ley.".
El artículo 37 de la citada Ley General de Subvenciones , bajo la rúbrica "causas de reintegro", dispone:
"1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos:
a) Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido.
b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.
c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.
d) Incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión contenidas en el apartado 4 del artículo 18 de esta ley.
e) Resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero previstas en los artículos 14 y 15 de esta ley, así como el incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.
f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.
g) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, distintos de los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.
h) La adopción, en virtud de lo establecido en los artículos 87 a 89 del Tratado de la Unión Europea , de una decisión de la cual se derive una necesidad de reintegro.
i) En los demás supuestos previstos en la normativa reguladora de la subvención.
2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención.
3. Igualmente, en el supuesto contemplado en el apartado 3 del artículo 19 de esta ley procederá el reintegro del exceso obtenido sobre el coste de la actividad subvencionada, así como la exigencia del interés de demora correspondiente".
El artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , bajo la rúbrica "Obligados al reintegro", dispone:
"1. Los beneficiarios y entidades colaboradoras, en los casos contemplados en el artículo 37 de esta ley , deberán reintegrar la totalidad o parte de las cantidades percibidas más los correspondientes intereses de demora, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo b) del apartado 5 del artículo 31 de esta ley en el ámbito estatal. Esta obligación será independiente de las sanciones que, en su caso, resulten exigibles.
2. Los miembros de las personas y entidades contempladas en el apartado 2 y en el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 de esta ley responderán solidariamente de la obligación de reintegro del beneficiario en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar.
Responderán solidariamente de la obligación de reintegro los representantes legales del beneficiario cuando éste careciera de capacidad de obrar.
Responderán solidariamente los miembros, partícipes o cotitulares de las entidades a que se refiere el apartado 3 del artículo 11 en proporción a sus respectivas participaciones, cuando se trate de comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado.
3. Responderán subsidiariamente de la obligación de reintegro los administradores de las sociedades mercantiles, o aquellos que ostenten la representación legal de otras personas jurídicas, que no realizasen los actos necesarios que fueran de su incumbencia para el cumplimiento de las obligaciones infringidas, adoptasen acuerdos que hicieran posibles los incumplimientos o consintieran el de quienes de ellos dependan.
Asimismo, los que ostenten la representación legal de las personas jurídicas, de acuerdo con las disposiciones legales o estatutarias que les resulten de aplicación, que hayan cesado en sus actividades responderán subsidiariamente en todo caso de las obligaciones de reintegro de éstas.
En el caso de sociedades o entidades disueltas y liquidadas, sus obligaciones de reintegro pendientes se transmitirán a los socios o partícipes en el capital que responderán de ellas solidariamente y hasta el límite del valor de la cuota de liquidación que se les hubiera adjudicado.
5. En caso de fallecimiento del obligado al reintegro, la obligación de satisfacer las cantidades pendientes de restitución se transmitirá a sus causahabientes, sin perjuicio de lo que establezca el derecho civil común, foral o especial aplicable a la sucesión para determinados supuestos, en particular para el caso de aceptación de la herencia a beneficio de inventario".
(...)
Conforme al artículo 11.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , cuando el beneficiario sea una persona jurídica, los miembros asociados del beneficiario que se comprometan a efectuar la totalidad o parte de las actividades que fundamentan la concesión de la ayuda en nombre y por cuenta del primero tendrán igualmente la condición de beneficiarios, si a su vez cumplen los requisitos para serlo establecidos en el apartado noveno. En las resoluciones de convocatorias se regularán los requisitos y características especiales que deban cumplir este tipo de beneficiarios y la importancia relativa de la actuación que puedan realizar".
B) Sobre la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo.
En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2015 , que resuelve un recurso para la unificación de doctrina, hemos declarado que es correcta la interpretación mantenida por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, respecto de que "la entidad coordinadora del proyecto subvencionado es la responsable ante la Administración concedente a todos los efectos", "sin perjuicio de su derecho a repercutir los pagos realizados a la Administración a las empresas participes que sean responsables del incumplimiento".
En relación con la interpretación de la Orden ITC/464/2008, de 20 de febrero, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011, en dicha sentencia se afirma que la responsabilidad que asume la sociedad o entidad coordinadora del proyecto se deriva de que es la única interlocutora directa con la Administración, y de que, como solicitante de la subvención es receptora de los fondos y responsable del reintegro en caso de incumplimiento, y es la entidad que coordina a las empresas participantes en la ejecución del proyecto, y quien les distribuye la parte de la ayuda asignada que les corresponde y a quienes habrá de repercutir los pagos que haya que hacer a la Administración, con la exposición de los siguientes razonamientos jurídicos:
"[...] Pues bien, en el supuesto contemplado en la Sentencia de contraste la entidad coordinadora había sido Software de Base, S.A.U., quien a título de tal había ya realizado el reintegro requerido por la Administración como consecuencia de haberse producido un incumplimiento. Y lo que se dilucidaba en el recurso contencioso administrativo era el derecho de dicha mercantil a la repercusión a la entidad incumplidora, la UNED, de la cantidad que el correspondía, derecho que le fue reconocido en la instancia y confirmado en apelación por parte de la Sentencia que ahora se aporta como contraste. Así pues, resulta evidente que en modo alguno dicha Sentencia de apelación ofrece una doctrina contraria y más conforme a derecho que la sostenida en la Sentencia impugnada, puesto que la entidad coordinadora había efectuado efectivamente el reintegro a la Administración en tanto que responsable ante ella de la actuación subvencionada que coordinaba, reintegro al que se opone la recurrente en el supuesto presente.
Digamos simplemente para concluir, que las afirmaciones que la recurrente entresaca de la Sentencia de contraste para defender su tesis no acredita lo que ella pretende. Pues no es contradictorio con el papel de interlocutor único con la Administración por parte de la entidad coordinadora de los proyectos en cooperación que hemos señalado supra, con el que las sociedades participantes en el proyecto conserven su legitimación para impugnar los actos de la Administración que les conciernan y que sigan ostentando la responsabilidad de cualquier género que les pueda caber por su actuación. Pero ello no altera la posición de dichas sociedades en las relaciones con la Administración subvencionadora en estos programas en cooperación, que es una posición intermediada por la entidad coordinadora, solicitante y responsable del proyecto ante dicha Administración, aunque ello no prive a las referidas empresas participantes de su capacidad de actuación directa en su caso y en función de las circunstancias concurrentes en cada supuesto".
La ulterior sentencia de esta Sala de 23 de noviembre de 2017 (RC 1814/2015 ), en relación con la responsabilidad del Coordinador del proyecto de subvención, con base en la aplicación del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , y con referencia a la sentencia de esta Sala de 27 de julio de 2015 y al Dictamen del Consejo de Estado 660/2012, de 13 de septiembre, declara que la Administración puede exigirle íntegramente la obligación de amortización del préstamo concedido, "habida cuenta de que la cantidad exigida queda cubierta por la responsabilidad solidaria que a dicha empresa corresponde, dado que no sobrepasa el importe de la ayuda recibida de la Administración concedente".
En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019 (RC 502/2018 ), hemos fijado la siguiente doctrina jurisprudencial acerca de la interpretación de los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones :
"[...] Los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar".
TERCERO. - Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia en que se sustenta el recurso de casación, referidas a la vulneración de los artículos 11 , 37 y 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y de la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019 .
La cuestión sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, con el objeto de la formación de jurisprudencia, se centra en dilucidar el alcance de la responsabilidad que corresponde a la entidad coordinadora y al resto de sujetos participantes en la realización de un proyecto en la modalidad de cooperación, al que se le ha concedido una ayuda por la Administración Pública, en los supuestos de incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto concesional, que determine la obligación de reintegro, a los efectos de aclarar si cabe exigirla únicamente a la entidad coordinadora o también, directamente, a cualquiera de las entidades participantes en la ejecución del proyecto subvencionado, aunque hubiesen cumplido con los compromisos contraídos y no hubieren percibido del representante de la agrupación ninguna cantidad alícuota de la subvención.
Concretamente, según se expone en el auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2020 , la controversia jurídica que se suscita consiste en precisar la doctrina jurisprudencial existente en relación con los supuestos de concesión de subvenciones de proyectos de cooperación, en los que se produce un incumplimiento causante de reintegro de la subvención, en particular en lo referido al alcance de la responsabilidad que tienen el coordinador y el resto de partícipes del proyecto; en concreto, si el reintegro debe reclamarse por la Administración al coordinador del proyecto o si puede reclamarse directamente a los partícipes del mismo en función del importe de la ayuda asignada a cada uno de ellos, con independencia de la efectiva percepción de la cantidad correspondiente por estos últimos.
A tal efecto, resulta pertinente poner de manifiesto que la respuesta jurisdiccional que demos a esta cuestión comporta resolver si, tal como propugna la defensa letrada de la mercantil recurrente, la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional impugnada debe revocarse, en cuanto sostiene, con base en la doctrina jurisprudencial formulada por el Tribunal Supremo en la sentencia de 21 de marzo de 2019 , que es conforme a Derecho la resolución del Secretario de Estado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital recurrida, por la que se acuerda la desagregación por participante del préstamo concedido por resolución de 23 de diciembre de 2010, en la medida que, según lo dispuesto en el artículo 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de diciembre, General de Subvenciones , la Administración puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o a cualquiera de los miembros de la agrupación beneficiaria, les sea o no imputable el incumplimiento, si bien, con carácter limitado, en proporción, en cuanto a éstos, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a realizar.
Fijado en estos términos el debate casacional, esta Sala sostiene que la sentencia impugnada de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de septiembre de 2019 no ha vulnerado la doctrina jurisprudencial formulada en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019 (RC 502/2018 ), porque entendemos que la doctrina sentada en dicha sentencia resultaba plenamente de aplicación al caso que se enjuiciaba, en la medida que precisa la interpretación que cabe efectuar del artículo 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en relación con el artículo 11 del citado texto legal , al declarar que la obligación de reintegro de la subvención, en los supuestos de incumplimiento en que concurren las causas previstas en el artículo 37 del citado texto legal , es una responsabilidad conjunta y de carácter solidario, en la que todas las personas físicas y jurídicas asociadas para la realización del proyecto subvencionado asumen la condición de deudores solidarios frente a la Administración concedente, en proporción a las cantidades asignadas a cada una de ellas en el acto concesional de la ayuda pública.
Ello determina que, contrariamente a la tesis que postula la defensa letrada de la mercantil recurrente, la obligación de devolución de la ayuda, en los supuestos de incumplimiento, sea exigible tanto a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado en la modalidad de cooperación (Visual Tools, S.A.), como al resto de empresas, fundaciones e Institutos que integraban la agrupación beneficiaria, con independencia de que les fuere o no imputable a éstas el incumplimiento que dio lugar a la obligación de reintegro, es decir, que se desvincula de la eventual culpa que pudieran tener en dicho incumplimiento, aunque, desde el punto de vista cuantitativo, la responsabilidad, en el caso de las entidades participantes, tiene un carácter limitado a la devolución de las cantidades asignadas a cada participante, de acuerdo con el principio de proporcionalidad.
En la mencionada sentencia de 21 de marzo de 2019 , formulando dicha doctrina, con base en la exposición de las siguientes consideraciones jurídicas que resulta oportuno transcribir:
"En los supuestos en que el solicitante de la subvención sea una agrupación de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio que pretenden llevar a cabo la ejecución del proyecto que motiva la concesión de la ayuda pública, a la Administración le compete, por prescripción legal, exigir la designación de un representante o apoderado único que asuma la responsabilidad de cumplir las obligaciones que correspondan "como beneficiario" a la agrupación. A la entidad coordinadora le corresponde, en primer término, la obligación de reintegro, en los supuestos de incumplimiento de las condiciones que motivaron la concesión de la subvención, pero esta determinación no resulta incompatible con el deber jurídico de la Administración de poder exigir directamente a las entidades participantes la obligación de reintegro, limitada, en términos cuantitativos, al grado de responsabilidad que asumieron en la ejecución del proyecto subvencionado.
Esta interpretación del artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , es coincidente con la que mantiene el Consejo de Estado, en su dictamen 660/2012 de 13 de septiembre de 2012, en que se afirma, con base en el análisis exegético del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , que la solidaridad establecida en dicha disposición legal debe interpretarse, en el sentido de que se trata de una responsabilidad solidaria que liga a todos los miembros de la agrupación constituida para beneficiarse de la subvención y ejecutar el proyecto. A esto último es necesario añadir que se trata de una responsabilidad solidaria de carácter limitado.
El Consejo de Estado destaca las características singulares del principio de solidaridad, establecido en el artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , en los siguientes términos:
" En efecto:
- Se trata de una responsabilidad solidaria legalmente establecida, por cuanto la Administración podrá exigir la obligación de reintegro a cualquiera de los miembros de la agrupación beneficiaria, les sea o no imputable el incumplimiento que dio lugar a esa obligación.
- Se trata de una responsabilidad limitada por la ley en su cuantía, puesto que el artículo 40.2 LGS afirma que los miembros de la agrupación responderán solidariamente de la obligación de reintegro, pero únicamente "en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar". El alcance de la responsabilidad de los miembros de la agrupación dependerá, por tanto, de las actividades que se hayan comprometido a realizar y por las que cada uno de ellos ha recibido una parte del importe de la ayuda concedida, importe que se especifica en la resolución de concesión. Ello comporta que la Administración concedente solo podrá dirigirse contra cada participante hasta un límite, constituido por las cantidades recibidas en razón de la parte del proyecto que ese participante se haya comprometido a efectuar. Si la cuantía de la obligación de reintegro excede de ese límite, el exceso no será exigible por la Administración frente a tal participante.
Lo anterior no quiebra en modo alguno la esencia de la solidaridad pasiva, la cual podrá existir, aunque las cantidades máximas exigibles por la Administración a cada uno de los participantes en el proyecto sean distintas según la cuantía de las ayudas recibidas por cada uno. Así lo admite el artículo 1.140 del Código Civil , cuando afirma que la solidaridad "podrá existir, aunque los acreedores y deudores no estén ligados del propio modo y por los mismos plazos y circunstancias".
De este modo, la solidaridad de los miembros de una agrupación sin personalidad ante la obligación de reintegro de una subvención se presenta como un supuesto especial de solidaridad legal limitada, similar a los previstos en otras normas de nuestro ordenamiento (por ejemplo, en el artículo 80 de la Ley 3/2009, de 3 de abril , sobre modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles, en relación con las deudas de una sociedad escindida; o en el artículo 42.1.b) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , en cuanto a las obligaciones tributarias de los partícipes de entidades sin personalidad que constituyan una unidad económica). También el propio artículo 40.2 LGS , como ya se ha señalado, recoge una responsabilidad solidaria por reintegro de carácter limitado en relación con otros sujetos distintos de los participantes de un proyecto en cooperación".
Partiendo de este canon hermenéutico del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , en que se sustenta la sentencia impugnada, que respeta la función de intérprete supremo del ordenamiento jurídico que corresponde a este Tribunal Supremo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución , no compartimos la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la mercantil recurrente, respecto de que procede matizar la doctrina jurisprudencial formulada en la mencionada sentencia de 21 de marzo de 2019 , porque -a su juicio- no resultaría aplicable en aquellos supuestos en que una de las entidades asociadas o participantes en la ejecución del proyecto subvencionado hubiere cumplido con las obligaciones contraídas, y en que, además, no hubiere percibido cantidad alguna de la entidad coordinadora, que, al no transferir importe alguno a las entidades participantes, debería ser la única obligada al reintegro como principal responsable, en la medida que la entidad coordinadora es la responsable de la interlocución con la Administración a todos los efectos, según se establece en el artículo 11 de la Ley General de Subvenciones .
Cabe referir, en primer término, que en la exposición de esta argumentación subyace, más bien, la manifestación de una mera discrepancia con la aplicación que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional hace de esa doctrina en el caso concreto, por no tomar en consideración la existencia de unas circunstancias fácticas que justificarían la pretensión de exonerarle de responsabilidad, eludiendo que las obligaciones contractuales contraídas entre los miembros de la agrupación, formalizadas en un convenio, tienen eficacia inter partes, estando sometidas a la regulación de las obligaciones y contratos del Código civil, careciendo, por tanto, de transcendencia jurídica a los efectos de determinar el alcance de la obligación de reintegro, en los supuestos de incumplimiento, que se incardina en el ámbito del Derecho Público subvencional.
En este sentido, rechazamos que, tal como se propugna, no quepa atribuir la responsabilidad de reintegro a la sociedad Palma Tools, S.L., en su condición de entidad participante en la ejecución del proyecto subvencionado en régimen de cooperación, aun por la cantidad previamente asignada, al no haber percibido de la entidad coordinadora Visual Tools, S.A. el importe del préstamo que le correspondía, por cuanto consideramos que se vulneraría la jurisprudencia del Tribunal Supremo formulada en las sentencias de 27 de julio de 2015 , 23 de noviembre de 2017 y 21 de marzo de 2019 , si sólo se pudiera exigir esa obligación a la entidad coordinadora perceptora de la subvención, puesto que, sin perjuicio de que la Administración concedente pudiera exigir a ésta la ayuda pública concedida, no podemos ignorar que la previsión normativa contenida en el artículo 40.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , enuncia, expresamente, el principio de responsabilidad solidaria, que debe interpretarse de forma modulada, a la luz de los principios de buena fe y de proporcionalidad, que determina que todos los beneficiarios de la subvención (que en el caso de las agrupaciones son todas las personas físicas o jurídicas asociadas, mediante contrato, convenio o acuerdo, que se comprometen conjuntamente a la realización del proyecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 11.3 de la Ley General de Subvenciones ), sean responsables solidarios de la obligación de reintegro, aunque a las entidades que no asuman la función de coordinación de representante de la agrupación sólo se les pueda reclamar el importe de las cantidades asignadas en el acto concesión de la ayuda pública.
Por ello, estimamos que carece de fundamento el reproche casacional referido a que el Tribunal de instancia ha aplicado incorrectamente la jurisprudencia formulada en la sentencia de 21 de marzo de 2019 , al no tomar en consideración las diferencias existentes entre los supuestos de hecho contemplados en este proceso y en el que se fijó la doctrina, pues, además de que consideramos que la sentencia impugnada no se aparta de dicha doctrina, cabe señalar que parte de la premisa de un relato fáctico que considera plenamente acreditado en autos (relativo a que la entidad Palma Tools, S.L. ejecutó cumplidamente la actividad comprometida, así como que no percibió ninguna cantidad del préstamo objeto de la subvención), respecto de los que la Sala de instancia no hizo pronunciamiento alguno, aunque cabe presuponer que los considera no acreditados, dados los términos en que se produjo la apertura del proceso de prueba en el recurso contencioso-administrativo sustanciado ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, la entidad demandante se limita a proponer como medio de prueba la testifical del apoderado de la empresa coordinadora del proyecto subvencionado Visual Tools, S.A.
Y cabe añadir, al respecto, que, aunque pudiéramos integrar los hechos probados en este proceso casacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , éstos carecerían de transcendencia jurídica, en la medida que, como hemos expuesto, los eventuales incumplimientos de las condiciones contractuales suscritas por los miembros partícipes de la agrupación no pueden producir el efecto de desnaturalizar el principio de responsabilidad solidaria establecido en el artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones .
Debe significarse que el criterio jurisprudencial que fijamos, relativo a la interpretación del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , está en consonancia con el Derecho de la Unión Europea en materia reguladora del régimen de ayudas públicas, que consagra el principio de responsabilidad conjunta y solidaria de cada uno delos beneficiarios perceptores de la ayuda en los proyectos en que el beneficiario es una agrupación de personas físicas o jurídicas sin personalidad jurídica diferenciada, de manera que el incumplimiento por parte de uno de los miembros integrantes de la agrupación perjudica al resto de beneficiarios, debido a su posición de responsables de la buena ejecución del proyecto.
Conforme a los razonamientos expuestos, completando la doctrina jurisprudencial fijada en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de 21 de marzo de 2019 , debemos declarar que el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , debe ser interpretado, en relación con lo dispuesto en los artículos 40.2 y 11.3 del citado texto legal , en el sentido de que la facultad de la Administración concedente de la ayuda pública de exigir el reintegro de las cantidades percibidas a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado o a las demás personas físicas o jurídicas que integren la agrupación formada para la ejecución de un proyecto en régimen de cooperación, en cuanto asumen todas ellas la condición de beneficiarios, no está condicionada por el hecho de que el incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto concesional de la subvención sea atribuible a uno solo de los beneficiarios, en la medida que todos ellos son responsables solidarios de la realización del proyecto, de modo que los eventuales incumplimientos de las estipulaciones contractuales, en que pudieran incurrir los sujetos participantes en la agrupación, en contravención de los acuerdos o convenios formalizados entre los distintos integrantes de la agrupación, que ha obtenido la ayuda pública, no son oponibles frente a la Administración, y, por su carácter de relaciones inter privatos, deberán sustanciarse conforme a los principios y prescripciones establecidos en el Código civil, y por los cauces procedimentales regulados en la legislación procesal civil.
CUARTO. - Sobre la formación de doctrina jurisprudencial relativa a la interpretación del artículo 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en relación con las ayudas públicas concedidas a agrupaciones integradas por personas físicas o jurídicas de carácter privado o público para la realización de proyectos en la modalidad de cooperación.
Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a la cuestión planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:
1.- Los artículos 11.3 y 40.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, para la realización de un proyecto en la modalidad de cooperación, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar.
2.- El artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , debe ser interpretado, en relación con lo dispuesto en los artículos 40.2 y 11.3 del citado texto legal , en el sentido de que la facultad de la Administración concedente de la ayuda pública de exigir el reintegro de las cantidades percibidas a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado o a las demás personas físicas o jurídicas que integren la agrupación formada para la ejecución del proyecto, en cuanto asumen todas ellas la condición de beneficiarios, no está condicionada por el hecho de que el incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto concesional de la subvención sea atribuible a uno solo de los beneficiarios, en la medida que todos ellos son responsables solidarios de la realización de un proyecto en régimen de cooperación.
3.- Los incumplimientos de las estipulaciones contractuales, en que pudieran incurrir los sujetos participantes en la agrupación, en contravención de los acuerdos o convenios formalizados entre los distinto integrantes de la agrupación, que ha obtenido la ayuda pública, no son oponibles frente a la Administración, y, por su carácter de relaciones inter privatos, deberán sustanciarse conforme a los principios y prescripciones establecidos en el Código civil, y por los cauces procedimentales regulados en la legislación procesal civil.
En consecuencia, con lo razonado, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil PALMA TOOLS, S.L., contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de septiembre de 2019, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1109/2017 ".
En definitiva, el incumplimiento por parte del coordinador del proyecto de sus obligaciones frente a los participantes en el proyecto subvencionado se encuadra en el ámbito de las relaciones entre los miembros de la agrupación que se rigen por lo dispuesto en el convenio de colaboración suscrito entre ellos, al que deben remitirse para la exigencia de responsabilidades que, en ningún caso, son oponibles frente a la Administración concedente. Y compete a la entidad recurrente
ejercer contra el coordinador las acciones judiciales necesarias para exigirle responsabilidad por el incumplimiento de sus obligaciones tanto en cuanto a la falta de entrega a la Administración de la documentación justificativa del gasto como la relativa a la falta de entrega de la totalidad del importe de la subvención a la recurrente. Incumplimientos que no son oponibles ante la Administración para que, en su caso, se le permitiera la entrega de la documentación justificativa del gasto en cualquier momento -incluso en vía de reposición- así como que se le pudiera excluir del importe a reintegrar el correspondiente al importe de la subvención recibida por el coordinador y que, sin embargo, no entregó a la recurrente. Y ello por la especial configuración que implica la existencia de una agrupación de empresas receptoras de ayudas en la que, como venimos diciendo, es la figura del coordinador que designan quien asume determinadas obligaciones y su incumplimiento no es oponible por los partícipes ante la Administración a quienes, no obstante, les queda la posibilidad de ejercer frente al coordinador las acciones judiciales pertinentes para exigirle responsabilidad por su comportamiento.
Por otra parte, la recurrente insiste en que, en todo caso, no procede el reintegro acordado porque ha cumplido con la finalidad de la subvención y ha justificado el gasto, aunque haya sido en fase de recurso de reposición una vez conocida la resolución que había ordenado el reintegro. Esta Sala, en este caso concreto, no acepta esta afirmación porque consta en el expediente administrativo que la entidad recurrente tuvo conocimiento del procedimiento de reintegro con anterioridad a la resolución que acordó el reintegro ya que podemos concluir que tuvo conocimiento previo del acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro en el que se indicaba expresamente que se otorgaba al interesado el tramite de alegaciones así como la posibilidad de la entrega de la documentación que se había requerido. Conclusión que obtenemos porque en el expediente administrativo figura un escrito presentado por la recurrente en fecha 6 de mayo de 2019 ante la Administración solicitando la nulidad del acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro invocando que el único responsable de esa falta de justificación era imputable al coordinador del proyecto y, precisamente, es ese conocimiento previo por parte de la entidad recurrente lo que impide examinar si es o no admisible la entrega de la documentación justificativa en la fase del recurso de reposición cuando, en un principio, no es admisible atendiendo a lo dispuesto en el artículo 118.1 de la LPAC.
SÉPTIMO. Finalmente rechazamos también la alegación de la recurrente cuando sostiene de forma subsidiaria que, en todo caso, no se le pueden exigir intereses de demora porque el incumplimiento de la justificación ha sido del coordinador. Alegación que rechazamos porque, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, está acreditado que, cualquiera que fuera la responsable, lo cierto es que se ha incumplido la obligación de justificar suficientemente la aplicación de los fondos recibidos por lo que procede el reintegro de los importes actualizados. En su apartado 1, dicho precepto prescribe que se exigirá el interés de demora desde el momento del pago de la ayuda hasta la fecha de la resolución de reintegro y/o, en su caso, hasta la fecha del ingreso voluntario. El artículo 17.2 de la Ley 47/2003 de 26 General Presupuestaria establece que el interés de demora resultará de la aplicación, para cada año o periodo de los que integren el período de cálculo, del interés legal fijado en la Ley de Presupuestos para dichos ejercicios. Por otro lado, el artículo 38.2 de la Ley General de Subvenciones señala que el interés de demora aplicable en materia de subvenciones será el interés legal del dinero incrementado en un 25 por ciento, salvo que la Ley de Presupuestos Generales del Estado establezca otro diferente. Por lo tanto, habiéndose producido uno de los presupuestos que producen el devengo de intereses de demora, la cuantía reclamada por este concepto es conforme a derecho.
OCTAVO. Procede, de conformidad con lo razonado, la desestimación del recurso por lo que se imponen a la recurrente las costas procesales causadas en esta instancia a la vista de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional para estos supuestos.
VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación
