Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1638/2021 de 15 de enero del 2024

PRIMERO: Se impugna en el presente recurso la citada resolución de la Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, dictada por delegación del Ministro de Justicia, denegatoria de la solicitud de la interesada, por no haber acreditado el suficiente grado de integración en la sociedad española mediante la superación de un examen para la obtención de un diploma español como lengua extranjera (DELE) de nivel A2 o superior, así como la prueba del conocimiento de los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España (CCSE) en los términos establecidos en la Disposición Final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil.

Obra en el expediente la solicitud de nacionalidad presentada con fecha 23 de enero de 2018, por el representante de la interesada, en la que se consigna que la solicitante es natural de Inglaterra y residente en España desde el año 1987, viuda de un ciudadano de nacionalidad española. En el apartado "Datos relativos a la solicitud de nacionalidad española, se consigna el consentimiento en la comprobación automática de datos, entre otros, "realización de la prueba en el Instituto Cervantes"; señalando los documentos que se acompañaban a la solicitud, entre los que se indicaba "Certificado CCSE" y "Certificado DELE", además de los certificados del Registro Central de Penados español y de antecedentes penales del país de origen. Sin embargo, en el expediente remitido a la Sala no se encuentran los certificados CCSE y DELE.

Sí consta permiso de residencia permanente como residente comunitario desde el 5 de febrero de 1987; certificado de nacimiento; certificados de carecer de antecedentes penales en España y en el país de su nacionalidad; pasaporte; volante de empadronamiento en el Ayuntamiento de Alcobendas; certificado de matrimonio celebrado en Nueva York con un ciudadano español, en noviembre de 1981, e inscrito en el Registro Civil del Consulado General de España en Nueva York; certificado de nacimiento y de defunción del esposo; justificante de pago de la tasa.

En el Informe de antecedentes policiales se consigna que la solicitante tiene permiso de residencia en España desde julio de 1989 y obtuvo tarjeta de residente comunitario en febrero de 1987, y que no le constan antecedentes.

SEGUNDO: En la demanda de este recurso se alega por la parte recurrente que con la solicitud se aportaron todos los documentos necesarios y requeridos para obtener la demandante la nacionalidad española por residencia; documentos que se aportaron de nuevo con el escrito de interposición de este recurso. Añadiendo que la resolución expresa que consta en el expediente no le ha sido notificada a la interesada, siendo de fecha posterior a la interposición del recurso.

Se afirma que la solicitante aportó junto a la solicitud tanto el certificado DELE como el certificado CCSE, que se vuelve a aportar; que habla y entiende perfectamente el idioma español, constando en la solicitud tanto la aportación de la documentación relativa a la superación del examen para la obtención de un diploma español como lengua extranjera (DELE) de nivel A2 o superior, así como la prueba que certifica el conocimiento de los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España (CCSE), administradas por el Instituto Cervantes; y se marcó de nuevo con una "X" que se consentía expresamente la comprobación automática de la realización de las prueba en el Instituto Cervantes, junto a los datos de empadronamiento, Registro Central de Penados y datos relativos a la residencia en España que obran en poder de la Secretaría de Estados de Administración Pública del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Se razona que la resolución denegatoria de 18 de junio de 2021, posterior a la presentación de la demanda, alega erróneamente la falta de comprensión cultural y del idioma, así como falta de arraigo en este país de la recurrente, pese a haber aportado con la solicitud inicial los certificados DELE y CCSE y también autorizó su consulta en el Instituto Cervantes. Que esto supone un agravio para los derechos de la actora, en concreto al acceso a la tutela judicial efectiva, derecho fundamental en el artículo 24 de la Constitución, puesto que con dicha ausencia (ya sea por extravío de la documentación aportada o por la omisión de su consulta en la base de datos correspondiente, que fue expresamente autorizada) dificulta la posibilidad de que el recurrente se valga de aquellos mecanismos y documentos que le son necesarios para probar que su situación cumple con los requisitos legalmente establecidos. Que la recurrente cumple los requisitos de los arts. 21, 22 y ss. del CC, para la concesión de la nacionalidad española, habiendo aportado en su momento los certificados que acreditan su integración en la sociedad española y su conocimiento del idioma y de la cultura de este país.

Se aporta con la demanda Certificado DELE Nivel A2, con calificación global "Apto", de fecha 19/10/2017, y Certificado CCSE, con resultado de "Apto", de fecha 14/08/2017; Certificado de Vida Laboral, en el que consta haber estado de alta en la S.S. desde el 11/06/1979; Certificado de Sanitas y Certificado de Banco Santander.

TERCERO: El Abogado del Estado se opone a la estimación del recurso por las razones expuestas en su escrito de contestación a la demanda.

Opone a las pretensiones de la parte actora que no se acredita el cumplimiento del requisito de suficiente grado de integración en España; que cada parte ha de soportar la carga de la prueba de los elementos fácticos de la norma en que basa su pretensión, sin que la recurrente haya acreditada ningún aspecto relativo a los requisitos de integración en la sociedad española y buena conducta cívica ni haya justificado ninguna imposibilidad en la obtención de los documentos necesarios para su acreditación.

Razona que la solicitante no ha acreditado un especial "interés" por la realidad social básica española; que la integración no se deduce de la más o menos prolongada residencia en España, ni de su arraigo en este país, ni de que tenga trabajo o familiares en él, sino que durante ese periodo de tiempo la actitud del residente se ha dirigido realmente a formar parte de la sociedad que desarrolla su vida, lo que difícilmente puede conseguirse si no conoce medianamente el sistema político español y las costumbres y tradiciones españolas, lo que evidencia un desinterés por su integración en nuestra sociedad.

Añade que tampoco consta acreditada la buena conducta cívica de la peticionaria.

CUARTO: Co mo viene diciendo de forma reiterada esta Sala, los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( artículo 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Debe tenerse en cuenta que la nacionalidad constituye la máxima expresión jurídica de la integración de una persona en una comunidad estatal, y es algo más que la autorización de residencia y trabajo. Por ello, el nivel de exigencia de la adaptación a nuestra sociedad es superior para los solicitantes de la nacionalidad que el exigible a los extranjeros residentes, puesto que pretenden ser ciudadanos españoles. En este sentido, como ha declarado esta Sala en otras ocasiones, el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que es simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que la adquisición de la nacionalidad convierte al peticionario en ciudadano español, lo cual supone que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución- « Sentencias de la Sección 3ª, de 14 de junio de 2012, de 7 de marzo y de 18 de abril de 2013, de la Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015».

Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca también la participación en el gobierno de las entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución, más allá del derecho de sufragio como extranjeros residentes en los distintos municipios en las elecciones locales atendiendo a criterios de reciprocidad ( artículo 13.2 CE). De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil. Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. ( Sentencia de la sección 5ª, de 22 de noviembre de 2017).

Asimismo, la nacionalidad es la condición necesaria para acceder a la protección diplomática de los derechos de los nacionales de un país cuando se encuentran en el extranjero.

QUINTO: En el caso enjuiciado, a la vista de lo obrante en el expediente y de la documentación aportada a este recurso, resulta evidente que la resolución denegatoria de la solicitud de nacionalidad española por residencia a la recurrente se fundamenta en un expediente incompleto, en el que no constan incorporados documentos que la interesada acredita haber aportado con la solicitud -y que aporta al procedimiento- sin que la Administración le haya dirigido requerimiento de subsanación, pese a la evidente contradicción que suponía la supuesta omisión de la presentación de los documentos acreditativos de su integración en la sociedad española y la declaración en el modelo normalizado de solicitud del consentimiento en la comprobación automática de datos sobre la realización de la prueba en el Instituto Cervantes y la aportación de "Certificado CCSE" y "Certificado DELE", además de los certificados del Registro Central de Penados español y de antecedentes penales del país de origen.

Tampoco consta en el expediente que la Administración haya realizado actuación alguna para comprobar los datos sobre la realización de las prueba en el Instituto Cervantes, para la que la solicitante había consignado su expresa autorización.

El artículo 5 del Real Decreto 1004/2015, dispone:

"1. La solicitud de nacionalidad española por residencia requerirá la presentación de los siguientes documentos, que se incorporarán a un expediente electrónico a través de la correspondiente aplicación informática:

a) Modelo normalizado de solicitud y, en su caso, mandato o poder del representante voluntario. (...)

El modelo de solicitud incluirá las autorizaciones en favor de la Dirección General de los Registros y del Notariado que resulten necesarias para la resolución del procedimiento. No obstante, las autorizaciones de consulta de los datos del interesado relativos al domicilio y de los datos obrantes en el Registro Central de Penados y en la aplicación de extranjería gestionada por la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y por la Secretaría General de Inmigración y Emigración, podrán sustituirse, respectivamente, por la aportación del Certificado de Empadronamiento, el Certificado del Registro Central de Penados, y la Tarjeta de Identidad de extranjero, Tarjeta de Residencia de familiar de ciudadano de la Unión, o Certificado de Registro de ciudadano de la Unión.

b) Certificado de nacimiento del país de origen debidamente legalizado y traducido en su caso, salvo que el interesado acredite su condición de refugiado o apátrida, en los términos que determine el Ministerio de Justicia.

c) Pasaporte, salvo que el interesado acredite su condición de refugiado o apátrida, en los términos que determine el Ministerio de Justicia.

d) La documentación relativa al grado de integración en la sociedad española, en los términos a que se refiere el artículo 6 del presente reglamento. No obstante, no será necesario aportar la justificación de las pruebas superadas ante el Instituto Cervantes cuando en el modelo de solicitud se autorice expresamente la consulta.

e) Justificante del pago de la tasa.

f) En su caso, la documentación que acredite cuando proceda, en los términos que determine el Ministerio de Justicia, la concurrencia en el interesado de alguna o varias de las circunstancias siguientes: falta de ejercicio de la facultad de optar a la nacionalidad española; condición de refugiado o apátrida; nacimiento en territorio español; condición de sefardí; matrimonio con español; condición de viudo de español; descendiente de español; o minoría de edad en régimen de tutela, guarda o acogimiento no provisional por ciudadano o institución española."

Establece el artículo 6 del citado Reglamento, en relación con las pruebas relativas al grado de integración en la sociedad española:

"1. Los interesados deberán superar tanto los exámenes para la obtención del diploma de español como lengua extranjera (DELE) como mínimo de nivel A2, como la prueba que acredite el conocimiento de los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España (CCSE), derivados de la configuración de España como un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político, y del conocimiento y respeto de los principios de conforman la convivencia en la sociedad española.

(...)

4. En caso de no aportar el interesado al procedimiento los certificados que acrediten la superación de las pruebas ante el Instituto Cervantes, se deberá autorizar, en el formulario de solicitud de nacionalidad, el acceso directo a dicha información obrante en las bases de datos del Instituto Cervantes.

(...)

8. Además de la superación de las pruebas a que se refiere el presente artículo, para que resulte acreditado el suficiente grado de integración en la sociedad española se deberá valorar conjuntamente la documentación indicada en este artículo con los informes señalados en los apartados 1 y 2 del artículo 8 de este Reglamento"

Conforme con el artículo 8, la carga de la prueba de los requisitos para adquirir la nacionalidad corresponde al interesado, sin perjuicio de que la Administración pueda efectuar las comprobaciones que considere oportunas, y en particular solicitar el informe del Ministerio del Interior.

El artículo 8.2 establece: "En cualquier caso, deberá constar el informe preceptivo del Ministerio del Interior, al objeto de comprobar si el solicitante reúne los requisitos exigidos en el artículo 22 del Código Civil . El informe de este Departamento comprenderá el juicio sobre la conducta y situación del extranjero respecto de las obligaciones que impone su entrada y residencia en España."

Pues bien, en atención a lo expuesto, hemos de concluir que la recurrente sí ha cumplido con la carga que le incumbe de alegar y justificar adecuadamente que reúne los requisitos legales que son precisos para poder adquirir la nacionalidad española por residencia. La documentación aportada a este procedimiento y que, según se consigna en la solicitud, ya había aportado al expediente administrativo, acreditan que la solicitante antes de presentar la solicitud ya estaba en posesión de los certificados DELE y CCSE del Instituto Cervantes. Asimismo, acredita carecer de antecedentes penales en su país de origen y en España.

Se impone, en consecuencia, la estimación del presente recurso.

SEXTO: A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 y 4 LJCA, procede la condena en costas a la Administración demandada. Fijando el importe máximo de las costas, por todos los conceptos, en 1000 €.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,