Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU, quien expresa el parecer de la Sala.
PRIMERO.- Se impugna en apelación la Sentencia de 28 de abril de 2023, dictada en el Procedimiento Ordinario núm. 35/2022 del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 6, estimatoria del recurso deducido por el Ayuntamiento de Mejorada del Campo contra la resolución de 27 de abril de 2022, de la Dirección General de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS), por la que se acordaba no acceder a la solicitud presentada por el Ayuntamiento de Mejorada del Campo (Madrid) de reversión a su favor de la propiedad del inmueble sito en la Plaza del Progreso núm. 2 de la citada localidad, donde se ubicaba el antiguo Centro de Salud.
SEGUNDO.- La sentencia deja reseñados los antecedentes fáctico-jurídicos precisos para resolver la impugnación, aludiendo a lo siguiente:
a) El pleno de del Ayuntamiento de Mejorada del Campo, en sesión celebrada el 23 de octubre de 1984, acordó ceder gratuitamente a la Tesorería General de la Seguridad Social el terreno situado en la Plaza del Progreso 2 de la citada localidad. Según consta en escritura pública de 5 de noviembre de 2015, la cesión tenía por destino la construcción de un centro de salud, constando asimismo en dicha escritura que "la presente cesión queda sujeta a las condiciones establecidas en el artículo 111 del vigente Reglamento de bienes de las Entidades Locales aprobado por el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio ".
b) La Administración demandada destinó el bien a la finalidad para la que se cedió dentro del plazo máximo de cinco años previsto normativamente, y mantuvo su destino durante los treinta años siguientes, ya que desde el 23 de octubre de 1984 hasta el 11 de noviembre de 2020, fecha en que se dejó de prestar asistencia sanitaria en el referido inmueble, el donatario ha cumplido continuamente con la carga impuesta en la donación.
c) El Ayuntamiento de Mejorada del Campo formuló solicitud de reversión que fue desestimada mediante la resolución expresa frente a la que se dirigió el recurso contencioso-administrativo resuelto en la sentencia impugnada.
En ella se estimó el recurso por considerar que la resolución desestimatoria expresa de la TGSS contravenía la previa estimación de la solicitud por silencio administrativo, toda vez que la petición de reversión se formuló a la TGSS el día 29 de diciembre de 2021 y se notificó la resolución denegatoria expresa el día 29 de abril de 2022. De manera que, una vez transcurridos los tres meses establecidos para la resolución del procedimiento, se habría producido el silencio administrativo positivo a tenor de lo dispuesto en el art. 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
TERCERO.- Con carácter previo conviene precisar que la sentencia apelada afirma seguir el criterio sustentado en la SAN de 31 de mayo de 2002 (rec. 845/2000), el cual habría sido confirmado por la STS de 14 de febrero de 2006 (cas 6866/2002), cuando lo cierto es que la STS casó la sentencia de esta Sala y, entrando a conocer del recurso contencioso-administrativo, lo estimó. En esencia, la STS resolvió que no era de aplicación ratione temporis el régimen del silencio apreciado en la SAN, pero que, no obstante, el recurso debía ser estimado por cuanto la superación del periodo de treinta años de cumplimiento del modo previsto en la cesión de la propiedad no autorizaba a la cedente a prescindir de su cumplimiento.
Por esta razón, el criterio sobre la aplicación del silencio administrativo positivo no puede decirse que fuese avalado por el Tribunal Supremo en la sentencia de referencia, sino que quedó imprejuzgado al ser de aplicación el régimen anterior al instaurado por la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
CUARTO.- La Tesorería General del Seguridad Social apela la sentencia de instancia esgrimiendo dos motivos sustanciales.
De una parte, sostiene que, al no existir propiamente un proceso administrativo para el ejercicio de la reversión, no operaría el silencio positivo por cuanto, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo que cita ( STS de 28 de mayo de 2019 -cas. 246/2016-), este efecto únicamente está previsto en relación con los procedimientos administrativos específicamente regulados, siendo así que en el caso analizado en la sentencia apelada existió una simple petición que no dio lugar a procedimiento alguno.
En segundo término, aduce que, una vez que el bien inmueble donado se destinó durante treinta años a la finalidad impuesta en la cesión modal del dominio -su utilización para Centro de Salud-, el dominio se habría consolidado y el donante no tendría ya derecho de reversión pese al abandono del uso impuesto en la donación.
QUINTO.- Conviene destacar ya desde el principio que la TGSS no combate propiamente lo razonado en la sentencia de apelación. Más en concreto que la aplicación al caso del criterio sentado en la STS de 9 de marzo de 2015 (cas. 441/2013) conduciría a la conclusión de que el silencio frente a peticiones de reversión en casos semejantes tendría un sentido positivo. Lejos de combatir esta argumentación reproduce la empleada por ella en la instancia.
Más allá de lo anterior, la Sala comparte el criterio del juez a quo por las siguientes razones.
a) En primer lugar, siendo cierto que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha conectado el silencio positivo con la tramitación de un procedimiento específicamente regulado, entendemos que ello no puede llevarse hasta el paroxismo, sino que tal doctrina ha de ser entendida con el alcance con el que efectivamente se formula. Así, en la STS que cita el Letrado de la Seguridad Social y en la de 25 de mayo de 2020 (rec. 3317/2018) se sale al paso de un entendimiento desmesurado del silencio positivo al señalar que "claramente se ve que en la mente del legislador estaba el aplicar el régimen de silencio positivo no a cualquier pretensión, por descabellada que fuera, sino a una petición que tuviera entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado procedimiento administrativo."
En el presente caso, el Ayuntamiento de Mejorada del Campo ejercitó un derecho, el de reversión, que el Ordenamiento le reconoce, por más que su ejercicio en el caso controvertido pueda ser discutible y discutido. De modo que la solicitud formulada se presenta como iniciadora de un procedimiento administrativo cuya existencia se revela ya por la evacuación de los informes previos a la resolución impugnada y que obran en el expediente tramitado al efecto. Así lo declaró el Tribunal Supremo en la ya citada STS de 9 de marzo de 2015, al señalar ante un supuesto semejante en lo que aquí importa que:
[estamos ante] "una potestad de promover la iniciación de un procedimiento autónomo, cuya virtualidad es la de acreditar el incumplimiento de una de las condiciones pactadas a partir de la base de que la cesión gratuita se había realizado bajo el modo del destino que debía de darse al terreno cedido y que el citado incumplimiento genera por mandato reglamentario ( art. 111 del Reglamento de Bienes ) que la cesión quede resuelta, con reversión de lo cedido al Patrimonio de la Entidad cedente con todas sus pertenencias y accesiones, de forma que más que ante un caso de impugnación de lo acordado se está en el supuesto de dar el debido cumplimiento al pacto suscrito, que también comprende la cláusula legal originaria del derecho de reversión que ha ejercitado el Municipio cedente, siendo de notar, en este sentido, que en todo caso el bien concernido permanece en el ámbito de una titularidad pública, pues la cesión gratuita de bienes inmuebles patrimoniales de las Entidades Locales solamente se autoriza en favor de las Entidades o Instituciones Públicas, a salvo el supuesto de Instituciones privadas de interés público sin ánimo de lucro ( art. 110.1 del Reglamento de Bienes )".
b) En segundo lugar, cabe destacar que la TGSS sostiene en el motivo segundo de su recurso que es de aplicación la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, por disponerlo así su disposición transitoria segunda, según la cual:
Disposición transitoria segunda. Aplicabilidad del artículo 21.4 de esta ley a donaciones efectuadas con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley.
La previsión del artículo 21.4 de esta ley surtirá efecto respecto de las disposiciones gratuitas de bienes o derechos a favor de las Administraciones públicas que se hubieran perfeccionado antes de la entrada en vigor de la misma, siempre que previamente no se hubiera ejercitado la correspondiente acción revocatoria.
Pues bien, el art. 21.4 de esta ley dispone con referencia a las adquisiciones a título gratuito, como en efecto señala la TGSS, que:
4. Si los bienes se hubieran adquirido bajo condición o modo de su afectación permanente a determinados destinos, se entenderá cumplida y consumada cuando durante 30 años hubieren servido a tales destinos, aunque luego dejaren de estarlo por circunstancias sobrevenidas de interés público.
Ahora bien, en relación con este precepto, el art. 42 del Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, tras disponer, tal como aduce el Letrado de la TGSS, que "solo procederá la reversión de los bienes y derechos adquiridos gratuitamente bajo condición o modo de destino a un fin determinado cuando, no habiendo transcurrido el plazo fijado en el acuerdo, o en todo caso, el señalado en el artículo 21.4 de la Ley, se incumplieran las condiciones o el modo impuestos en el mismo", dispone que:.
Dicha reversión se tramitará y reconocerá por los órganos que resulten competentes para su adquisición, a solicitud de interesado, previa acreditación de su derecho y del incumplimiento señalado, sin perjuicio de los supuestos de reversión en materia de expropiación forzosa.
2. Si la reversión se tramitara por la Dirección General del Patrimonio del Estado, ésta solicitará informe al departamento correspondiente en atención al destino para el que se efectuó la donación, con el fin de verificar el incumplimiento alegado y proponer en su caso la procedencia de la reversión.
3. La resolución por la que se reconoce la reversión se someterá a informe previo de la Abogacía del Estado o del órgano al que corresponda el asesoramiento jurídico, y requerirá en su caso la previa desafectación del bien o derecho del dominio público. Reconocida la misma, se procederá a la suscripción de un acta entre el solicitante y el representante designado, en la que se harán constar las circunstancias en que se reintegra el bien.
Consecuentemente, siguiendo el hilo argumental de la Administración apelante, difícilmente puede sostenerse que no exista un procedimiento para el ejercicio del derecho de reversión, precisamente a solicitud del interesado.
SEXTO.- Lo anteriormente expuesto conduce a descartar la inexistencia de procedimiento administrativo que aduce la TGSS como enervante del juego del silencio administrativo positivo previsto en el art. 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
De acuerdo con dicho precepto y los datos de hecho sobre la fecha de presentación de la solicitud de reversión y la de notificación de la resolución denegatoria expresa recurrida ante el juez a quo, la solicitud de reversión habría sido estimada por silencio. De ahí que la resolución expresa denegatoria tardía vulnerase el art. 24.4, cuyo tenor literal completo es el siguiente [énfasis añadido]:
Artículo 24. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado.
1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.
El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado.
2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se sujetará al siguiente régimen:
a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.
4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver.
SEPTIMO.- Todo lo anteriormente expuesto conduce a la desestimación del recurso de apelación con expresa advertencia de que lo aquí decidido se detiene en la constatación de la ilegalidad de una decisión administrativa que es contraria al silencio administrativo producido y que, en el fondo, supondría revocar la decisión estimatoria por silencio al margen del procedimiento establecido para la revisión de oficio.
OCTAVO.- En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA, la desestimación del recurso conlleva su imposición a la Administración apelante.
Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,
