Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 65/2022 de 15 de diciembre del 2023

PRIMERO.- Es objeto del recurso de apelación que ahora se enjuicia la sentencia dictada con fecha 7 de septiembre de 2023, en el Procedimiento Ordinario núm. 21/21 seguido ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 12 a instancia de la Fundación Imdea Materiales, cuyo Fallo era del tenor literal siguiente:

" Que desestimo íntegramente el recurso contencioso- administrativo promovido por la Fundación Imdea Materiales contra la resolución del Presidente de la Agencia Estatal de Investigación de 28 de julio de 2020 que declaró la pérdida del derecho de dicha Fundación al cobro de los pagos pendientes de percibir correspondientes a la subvención "Ramón y Cajal" que se le concedió para financiar la contratación de doctores por Centros de investigación y desarrollo en el marco del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación 2013-2016 y requirió el reintegro del importe abonado de 50.000 euros con sus intereses, acto administrativo que declaro ajustado a Derecho, con imposición de las costas de este proceso a la Fundación recurrente. "

SEGUNDO.- De l examen de las actuaciones resultan los siguientes antecedentes:

Primero. 1. Mediante resolución de 27 de diciembre de 2013, de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación, se convocaron 175 ayudas para contratos Ramón y Cajal correspondientes al año 2013 (B.O.E. de 31 de diciembre de 2013), que se adjudicarían mediante un procedimiento de concurrencia competitiva.

La actuación «Ramón y Cajal» es un instrumento, según el preámbulo de la resolución, de las políticas de incorporación de recursos humanos a nuestro sistema de I+D+i, que comprende la concesión de "ayudas para incentivar la creación de puestos de trabajo de carácter permanente a ocupar por investigadores de trayectoria destacada, con una dotación de 100.000 euros por cada plaza y el incremento de la financiación adicional de 15.000 a 40.000 euros para cubrir los gastos directamente relacionados con la ejecución de las actividades de investigación del investigador contratado, ampliándose el plazo para su ejecución de 2 a 4 años.

2. Según el art. 19.1 de la convocatoria, el objetivo de las ayudas Ramón y Cajal es promover la incorporación de investigadores nacionales y extranjeros con una trayectoria destacada en centros de I+D mediante, por una parte, la concesión de ayudas de una duración de cinco años para su contratación laboral y una financiación adicional para la ejecución de la actividad de investigación que se realice, y, por otra parte, la concesión de ayudas para la creación de puestos de trabajo de carácter permanente para su posterior incorporación en los agentes del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación beneficiarios de estas ayudas. De este modo, el apartado 1 del art. 20 de la convocatoria contemplaba las ayudas para la contratación de doctores durante cinco años; además, en el apartado 2 del mismo art. 20.2 se preveía la concesión de una ayuda de 100.000 euros por cada puesto de trabajo de carácter permanente que crearan los centros de I+D que hubieran sido beneficiarios de una ayuda para la contratación de doctores en el ámbito de conocimiento de cada una de las plazas cubiertas mediante la citada contratación.

El pago de las ayudas para la creación de puestos de trabajo de carácter permanente se realizaría en dos abonos, correspondiendo cada abono a la mitad de la ayuda. El primer pago se realizaría tras la presentación y validación por parte del órgano concedente de la documentación que acreditara la cobertura de la plaza. El plazo para presentar dicha documentación sería de 10 días hábiles, a contar desde el día siguiente al de la cobertura de la plaza. El segundo pago se realizaría en el ejercicio presupuestario siguiente.

3. La Fundación Imdea Materiales solicitó las ayudas para cinco contratos con investigadores. Por su parte, el investigador don Julián, del área de Ingeniería Mecánica, Naval y Aeronáutica, también las solicitó. La Fundación Imdea Materiales fue seleccionada como centro de I+D elegible (documento 4 de la segunda ampliación del expediente) en ese área (y en otra). También don Julián fue seleccionado como candidato a la obtención de la ayuda.

4. Mediante resolución de 20 de octubre de 2014, la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación resolvió conceder a la Fundación Imdea Materiales una subvención para la contratación de don Julián con la referencia NUM000 (pág. 3 del anexo de dicha resolución, documento 6.1 del primer complemento del expediente). En dicha resolución se preveía que la Fundación Imdea Materiales percibiría las siguientes ayudas:

a) Ayudas a la contratación:

1ª anualidad: 53.720 euros.

2ª anualidad: 53.720 euros.

3ª anualidad: 33.720 euros.

4ª anualidad: 33.720 euros.

5ª anualidad: 33.720 euros.

b) Ayuda a la creación de puesto de trabajo permanente:

Primer plazo 50.000 euros.

Segundo plazo 50.000 euros.

5. El 1 de enero de 2015, don Julián y la Fundación Imdea Materiales celebraron un contrato de trabajo temporal de investigador para la realización de un proyecto específico de investigación científica y técnica con

duración desde esa fecha hasta el 31 de diciembre de 2019.

Consta en el expediente que la Fundación Imdea Materiales percibió los importes íntegros de la ayuda a la contratación en cada una de las cinco anualidades.

6. El 1 de septiembre de 2019, don Julián y la Fundación Imdea Materiales celebraron por escrito un contrato de trabajo por tiempo indefinido por el que aquél prestaría servicios como investigador senior con una retribución anual de 62.55,80 euros con efectos desde esa misma fecha (documento núm. 2 de la demanda).

7. El 15 de noviembre de 2019, el Sr. Julián comunicó a la Fundación Imdea Materiales su decisión de causar baja con efectos de 31 de diciembre de 2019.

8. El 19 de febrero de 2020, la Agencia Estatal de Investigación pagó a la Fundación Imdea Materiales 50.000 euros en concepto de "6ª anualidad referencia: NUM001" (documento núm. 6 del expediente).

9. El 20 de febrero de 2020 la Fundación Imdea Materiales trasladó a la Agencia Estatal de Investigación la comunicación del Sr. Julián de que causaba baja con efectos de 31 de diciembre anterior.

10. El 25 de febrero de 2020, la presidencia de la Agencia Estatal de Investigación inició un procedimiento de reintegro de 50.000 euros de la ayuda frente a la Fundación Imdea Materiales. En el acuerdo de iniciación se indicaba que la citada Fundación había comunicado la renuncia del Sr. Julián a la ayuda y que con arreglo al art. 35 de la resolución de convocatoria en caso de extinción del contrato para el que se hubiese concedido la financiación los fondos recibidos deberán ser reintegrados al Tesoro público. Según el acuerdo de inicio la Fundación debería reintegrar 50.000 euros, cantidad correspondiente a la subvención de la 6ª anualidad.

La Fundación Imdea Materiales alegó (documento núm. 13 del complemento del expediente) que no había comunicado la renuncia de don Julián a la ayuda.

En resolución de 28 de julio de 2020, la presidencia de la Agencia Estatal de Investigación declaró la pérdida del derecho al cobro de los pagos pendientes de percibir correspondientes a las anualidades posteriores de la subvención y exigió el reintegro del importe de 50.000 euros, abonado el 19 de febrero de 2020, más 824 euros en concepto de intereses de demora, sin perjuicio de lo que pudiera resultar en una comprobación posterior de la justificación de la subvención.

TERCERO.- La sentencia ahora recurrida rechaza la existencia de indefensión por falta de motivación de la resolución recurrida pues, en definitiva, la recurrente sabe que se le requiere, por una parte, el reintegro de los 50.000 euros que le fueron abonados el 19 de febrero de 2020 como primer pago de la ayuda por la creación de un puesto de trabajo permanente, más sus intereses de demora, que es lo que en el acuerdo de inicio del procedimiento se llama 6ª anualidad; y le niega el derecho a percibir los otros 50.000 euros que no llegaron a serle pagados y ello por el hecho de no haber creado realmente el puesto de trabajo permanente cuya creación se subvencionaba o su falta de cobertura efectiva.

Explica seguidamente la sentencia que " El art. 19.1 de la antes citada Resolución de 27 de diciembre de 2013, de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación, por la que se aprueba la convocatoria, correspondiente al año 2013, de diversas actuaciones contempladas en el Subprograma Estatal de Formación y en el Subprograma Estatal de Incorporación, del Programa Estatal de Promoción del Talento y su Empleabilidad, en el marco del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación 2013-2016 especifica el objetivo de las ayudas "Ramón y Cajal".

El objetivo es promover la incorporación de investigadores nacionales y extranjeros con una trayectoria destacada en centros de I+D:

a) Por una parte, mediante la concesión de ayudas de una duración de cinco años para su contratación laboral y una financiación adicional para la ejecución de la actividad de investigación que se realice. La Fundación Imdea Materiales celebró un contrato temporal de investigador para el período comprendido entre el 1 de enero de 2015 y el 31 de diciembre de 2019 con don Julián. La Fundación percibió las ayudas en las cuantías establecidas durante esos cinco años para la realización de un proyecto específico de investigación científica y técnica. La investigación se evaluó favorablemente, según consta en el expediente, de modo que el objetivo de esta parte de la ayuda se cumplió.

b) Por otra parte, mediante la concesión de ayudas para la creación de puestos de trabajo de carácter permanente para la contratación de doctores en el ámbito de conocimiento de cada una de las plazas cubiertas mediante la contratación temporal previa, para su posterior incorporación en los agentes del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación beneficiarios de estas ayudas. La ayuda destinada al cumplimiento de esta finalidad era de 100.000 euros por cada puesto de trabajo permanente creado, según se ha dicho más arriba.

Este objetivo no se ha cumplido. En efecto, la Fundación Imdea Materiales no ha creado ningún puesto de trabajo de carácter permanente. El investigador Sr. Julián mantuvo, como consecuencia de la ayuda para la contratación temporal antes mencionada, una relación laboral temporal con dicha fundación durante el período de cinco años, que expiraba el 31 de diciembre de 2019. En esa fecha cesó en su relación laboral con la Fundación Imdea Materiales, de modo que el objetivo de esta parte de la ayuda no se cumplió en absoluto: no se produjo la incorporación de ese investigador ni de ningún otro a la Fundación Imdea Materiales como agente del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación. La misma conclusión se alcanzaría si se aceptara que la fundación demandante había creado un puesto de trabajo permanente que no pudo cubrir: esa hipotética creación no ha venido seguida de la incorporación efectiva del investigador: ni de la del Sr. Julián ni de la de ningún otro en el mismo ámbito de conocimiento en el que aquél trabajó.

Tal y como se indica en la resolución impugnada, el incumplimiento total o parcial del objetivo que fundamenta la concesión de la subvención determina, por una parte, el reintegro de las cantidades percibidas con el interés de demora correspondiente, con arreglo al art. 37.1 b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ; y, por otra, la pérdida del derecho al cobro de la parte no percibida de la subvención, de acuerdo con el párrafo segundo del art. 34.3 de dicha Ley . Lo dispuesto en esos preceptos es fundamento suficiente para declarar la pérdida del derecho de la Fundación demandante al cobro del importe pendiente de la subvención y para exigir el reintegro de la cantidad de 50.000 euros ya cobrada, con sus intereses de demora, habida cuenta de que el incumplimiento ha sido total.

La resolución impugnada ha interpretado con benignidad que era aplicable el último párrafo del apartado 1 del art. 35 de la Resolución de convocatoria, según el cual en caso de extinción del contrato para el que se hubiese concedido financiación, los fondos no invertidos, así como los intereses de demora devengados, deberán ser reintegrados al Tesoro Público. Sin embargo, la regla aplicable, como la propia demandante reconoce, era la del art. 17.2 de la Resolución de convocatoria, que es más específica.

Según ese artículo si el puesto permanente se crea, pero queda vacante, el beneficiario de la ayuda para la creación del puesto pierde el derecho al cobro de la misma, pero sin incurrir en la obligación de reintegrar de la ayuda correspondiente a la 5ª anualidad. Si el puesto permanente no se crea, según el art. 17.2 citado la beneficiaria debería proceder a la devolución de la ayuda correspondiente a la 5ª anualidad, además de perder el derecho al cobro de la ayuda para la creación del puesto de trabajo. La Administración ha entendido, con benignidad según se ha dicho, que la Fundación demandante creó el puesto, que quedó vacante, lo que hace obligado el reintegro de la parte de la ayuda percibida y la pérdida del derecho a percibir la otra parte, que es lo decidido en la resolución impugnada."

CUARTO.- La parte apelante, en su recurso expone que la sentencia reconoce que la propia Administración entendió que se había creado el puesto de trabajo y que Abogado del Estado reconoce en su contestación a la demanda que el contrato era indefinido. No existe duda sobre que el contrato era indefinido porque el demandante lo aportó.

La sentencia razona que el trabajador Julián tenía un contrato temporal hasta el 31 de diciembre de 2019 y que, por tanto, la Fundación no creó un puesto de trabajo permanente pero la Fundación sí lo creó mediante un contrato de carácter indefinido.

Está acreditado,

1. Que el 1 de septiembre de 2019 se creó un puesto de trabajo fijo indefinido como Investigador Senior (este investigador llevaba trabajando como investigador temporal desde 1 de enero de 2015).

2. Que el investigador trabajador Julián causó baja voluntaria en su puesto de trabajo el día 31 de diciembre de 2019.

A su juicio, la sentencia introduce argumentos nuevos y distintos a los incorporados al acto de reintegro y ello tiene dos efectos en un proceso judicial;

En primer lugar, supone dejar al demandante en indefensión, en tanto el

demandante presenta su demanda contra un acto de la Administración que tiene una motivación distinta. La demanda es contra un acto de la Administración.

A su juicio, que el Abogado del Estado cambie los fundamentos del acto de reintegro supone dejar a esta parte en total indefensión y supone una vulneración del principio de tutela judicial efectiva.

Además, supone acreditar que el acto de reintegro inicial de la Administración carecía de motivación y debe ser nulo de pleno de derecho ( arts. 35 y 88 de la Ley 39/2015 en relación con el artículo 47 de la citada Ley). No existe ninguna norma que determine que el puesto permanente debería estar cubierto el puesto a partir del 1 de enero de 2020.

Destaca la incoherencia de todo el proceso porque la Administración dicta un acto de reintegro motivado y fundamentado por una determinada causa. Ese acto es el que recurre la Fundación.

El Abogado del Estado, en su contestación, solicita que se desestime la demanda por otra causa distinta a la que fundamenta el acto administrativo de reintegro.

El Juzgado dicta una Sentencia con base en una motivación distinta a la del acto administrativo y a la contestación de la abogacía del Estado.

Finalmente, rechaza la imposición de costas por la sentencia de instancia al presentar el caso dudas de hecho y de derecho toda vez que el Juez afirma en la sentencia que la Administración había errado en la aplicación del artículo que determina el reintegro, que había actuado con benignidad y que el expediente deja mucho que desear lo que revela que había dudas de hecho y derecho hasta el punto de cambiar la motivación del acto administrativo.

QUINTO.- El Abogado del Estado , parte apelada , se opone al recurso y, en consecuencia, solicita la confirmación de la sentencia recurrida.

Expone que la resolución recurrida acordó el reintegro parcial de la subvención concedida a la entidad hoy apelante, por haber incurrido en la causa de reintegro referida en la letra c) del artículo 37.1, de la Ley 38/2003, de 16 de noviembre, General de Subvenciones, según el cual "procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro", debido al " Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención. "

Se remite a los razonamientos de la sentencia apelada y destaca que frente a lo que sostiene la apelante, la normativa de concesión de la ayuda requiere el requisito de permanencia en el puesto de trabajo creado y que, dado su incumplimiento, procedía el reintegro de la ayuda.

SEXTO.- El recurso de apelación no puede prosperar porque se dirige a denunciar lo que denomina una incongruencia absoluta del acto administrativo de reintegro porque la Administración lo razona y fundamenta en una determinada causa mientras que el Abogado del Estado, en su contestación, solicita que se desestime la demanda por otra causa distinta a la que fundamenta el acto administrativo de reintegro.

El Juzgado dicta una Sentencia con base en una motivación distinta a la del acto administrativo y a la contestación de la abogacía del Estado generándole indefensión.

A juicio de la Sala, el recurso no discute propiamente la fundamentación de la sentencia que es el objeto del recurso de apelación.

La sentencia explica el objetivo de las ayudas objetivo de las ayudas "Ramón y Cajal" que es promover la incorporación de investigadores nacionales y extranjeros con una trayectoria destacada en centros de I+D.

En lo que aquí interesa, el objetivo de la ayuda no se ha cumplido porque la Fundación Imdea Materiales no ha creado ningún puesto de trabajo de carácter permanente. El investigador Sr. Julián mantuvo, como consecuencia de la ayuda para la contratación temporal antes mencionada, una relación laboral temporal con dicha fundación durante el período de cinco años, que expiraba el 31 de diciembre de 2019. En esa fecha cesó en su relación laboral con la Fundación Imdea Materiales, de modo que el objetivo de esta parte de la ayuda no se cumplió en absoluto: no se produjo la incorporación de ese investigador ni de ningún otro a la Fundación Imdea Materiales como agente del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación.

El investigador permaneció los 5 años de duración de la ayuda Ramón y Cajal hasta el 31 de diciembre de 2019 y aunque el contrato indefinido se firma el 1 de septiembre de 2019, la ayuda vigente hasta 31 de diciembre es la de del art. 20.1 (ayuda para la contratación de doctores).

A partir del 1 de enero de 2020, el puesto de trabajo permanente debía estar cubierto bien por el propio investigador, bien por otro con el mismo perfil y requisitos técnicos establecidos en la convocatoria lo que no ocurrió.

Sostiene la Fundación apelante que una vez firmado el contrato indefinido no hay requisito de permanencia una vez contratado, lo cual no es cierto porque el art 17 de la Orden de convocatoria distingue a efectos del incumplimiento la no creación del puesto de trabajo permanente o que, creado, resulte vacante (lo que también supone incumplimiento del objetivo) y el art. 35.2 exige la justificación de la ayuda para la creación de puestos de trabajo permanente, que se realizará antes del 1 de abril del ejercicio presupuestario siguiente al de cada una de las transferencias recibidas, mediante certificado de la entidad de que la transferencia está integrada en su presupuesto y destinada a la financiación de los objetivos de esta actuación.

En el presente caso no se cumplió con ningún día de permanencia, con independencia de que el puesto de carácter permanente se haya creado, tal y como razona correctamente la Sentencia Impugnada.

La interpretación de la Fundación Apelante permitiría tener por cumplido el objetivo de la ayuda simplemente con la formalización del contrato indefinido siendo así que lo que esta pretende, como dice la convocatoria, es la incorporación de investigadores nacionales y extranjeros con una trayectoria destacada en centros deI I +D y la ejecución de la actividad de investigación.

Por esa razón, y con independencia del debate acerca de si era más adecuada la aplicación del art. 17.2 o del 35, qu e no difiere en gran medida de lo que establece el art. 17.2 pues, en definitiva, el contrato firmado por el Sr. Julián, al renunciar quedó vacante y se extinguió lo cierto es que el objetivo de la ayuda no se cumplió por lo que, como indica la resolución recurrida y confirma correctamente la sentencia apelada, procedía el reintegro de las cantidades percibidas con el interés de demora correspondiente, con arreglo al art. 37.1b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones; y, por otra, la pérdida del derecho al cobro de la parte no percibida de la subvención, de acuerdo con el párrafo segundo del art. 34.3 de dicha Ley.

SÉPTIMO.- Finalmente, en cuanto a las costas, la regla general es que en primera o única instancia las costas se imponen a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

La parte apelante pretende extraer de determinadas expresiones de la sentencia la concurrencia de dudas que en ningún momento la sentencia declara. El hecho de que en el curso del razonamiento la sentencia destaque determinados aspectos que, a juicio de la apelante, puedan revelar lo dudoso de la controversia jurídica que se enjuicia no se traduce automáticamente en la no imposición de costas si al final, el órgano judicial, no lo razona y declara así, como aquí sucede.

OCTAVO.- En atención a lo expuesto, el recurso de apelación debe ser desestimado con imposición de las costas a la parte apelante, de conformidad con el art. 139. 2 LJCA.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación